從營商環境評價視角看我國破產司法制度優化

朱舒婕

（江蘇師范大學法學院 江蘇 徐州 221116）

2019年10月23日，世界銀行發布的《2020年營商環境報告》中，中國在辦理破產課題方面分數僅62.1分，位列第51名。由于破產程序大部分都需在司法環節完成，因此完善我國的破產司法能力對改善營商環境尤為重要。可通過分析不同評價體系中涉及破產的共性評價指標，基于“以評促建”的原則，審視當前現狀，改善營商環境。

一、營商環境評價體系及破產指標分析

（一）營商環境評價體系

1.世界銀行《營商環境報告》

《2020年營商環境報告》中營商環境一級指標中包含辦理破產指標。中國在該項僅獲62.1分，排名51，稍落后于發達經濟體。

表1 辦理破產課題中具體指標對比[1]

2.重慶法治化營商環境司法評估指數體系2019

該評價體系是國內首個法治化營商環境司法評估指數體系。在該評價體系中，對“破產案件辦理”的二級指標細化如下：

表2 “破產案件辦理”下級指標[2]

（二）指標綜合分析

通過對比研究，可歸納總結如下三類破產指標：

1.破產效率

（1）破產時間與資金占用損失

破產時間是債權人收回債務所需要的時間，自企業申請破產之日起，至企業債務的清算、償還完畢為止。資金占用損失，即破產過程中債務人未及時清償欠款而給債權人造成的資金占用損失。

破產處理的時間越短，債權人的利益就能夠更好地得到保護和實現。破產久拖不決，導致資金占用損失累加，同時破產企業的財產狀況不斷惡化和貶值，由此可能會引起債權人利益受損、社會環境的不穩定、市場經濟活力降低等一系列連鎖反應。

（2）破產成本

破產過程中，需要支付訴訟費、稅費、破產管理費、拍賣費、評估費和律師費等相關費用以完成破產。破產成本即計算上述費用的總和占最后破產財產總額的比例，比例越高，破產成本越高。

（3）破產回收率

破產回收率即清償率，具體為債權人通過重組、清算或債務執行等法律行動收回的債務占債務額的百分比。回收率的計算公式是關于破產程序的時間、成本、結果及貸款利率的函數。在此公式中，破產所需的時間、破產成本和破產結果都是影響回收率的變量。

2.破產程序的債權人參與

破產程序的債權人參與來源于世界銀行評價體系中的“破產框架”指標，具體包括：啟動程序指數，管理債務人資產指數，重組程序指數和債權人參與指數，這四個指數共同指向破產程序中的債權人參與問題。指數數值越高，破產程序設計越利于恢復可存活的企業和清算不可存活的企業。

3.破產配套制度

（1）府院協調機制

破產程序是司法清償程序，故首先要解決的是破產企業財產清算、債權債務關系、企業重整等問題。但破產工作的正常運行需要各機關、部門的協調工作。與其他各類案件不同的是，破產案件是在法院主導下，通過司法程序畢其功于一役，統籌解決涉及債務人的法律、經濟、社會各方面問題。破產審判工作必須依靠外部環境的支持，因此府院協調機制在推動破產順利進行的過程中顯得尤為重要。

（2）破產專業審判制度

破產以司法審判程序為核心，專業、科學的司法審判制度能夠主導企業快速破產重整。最高人民法院的指導意見指出：“要高度重視企業清算破產案件法官的培養和使用，結合實際努力探索科學合理的企業清算破產案件績效考評機制，充分調動審判人員依法審理企業清算破產案件的積極性。”專業性審判制度的建設不僅需要專業的審判庭、法庭和破產法官人才，更需要設計科學的績效考核制度和破產法官繁雜的工作進行匹配。

二、評價指標參照下我國破產司法能力存在的問題

1.破產案件處理周期較長

我國平均的破產案件處理時間為1.7年。這個結果是基于對北京、上海兩個破產環境較為優越的城市的調查結果得出的，對其他地區來說，破產時間通常要久于1.7年。以2017年南京市中級人民法院關于破產程序的調研報告為例：截至2017年6月30日，在南京全市法院審結的破產案件中，以“終結破產程序”方式結案平均審理期限約26個月，其中2年以內終結破產程序的共41件，2年以上至3年的共22件，3年以上的共17件。[3]長達2—3年的破產程序，會讓破產企業“望而卻步”，也會打擊破產法官辦案的積極性。

2.破產成本較高及清償結果不理想

根據《2020年營商環境》報告，我國的破產成本約為破產企業財產的22%，高出經合組織高收入經濟體數倍甚至數十倍。在破產成本中占比最多的為管理人費用（5%—10%）。實踐中，破產管理人由法院指定、破產管理報酬也由法院確定，市場缺少競爭，管理人費用溢價嚴重。

根據我國《企業破產法》第一百一十三條規定，破產財產清償順序為破產費用、共益債務、職工債權、社保費用、稅費、普通債權。較高的破產成本就意味著剩余較少財產可供清償，高昂的破產成本必然會導致清償率的不理想。2019年，我國的破產清償率為36.9%。不足一半的清償率，意味著破產結束后大部分的債務清償無門，債權人最后得到的清償屈指可數。

3.破產程序中債權人參與度不高

在破產框架指標評價中，中國的不足體現在以下方面：所有債權人都可以參與表決，而不是只有利益相關者可以參加；債權人無權任命破產管理人，或批準或拒絕破產管理人的任命；債權人無須批準破產程序過程中債務人的大量重要資產的出售。

以上問題反映出我國當前破產制度的兩個弊端，一是債權人在破產程序的重要環節缺少話語權。根據規定，破產管理人一般由法院指定，管理人直接接管債務人的財產權和經營權。在此過程中，債權人只享有監督權和要求更換管理人的權利。管理人的一些行為，如處分財產、提出重整方案等很可能得不到債權人的認可。另一方面，我國破產程序中，重組計劃由全體債權人表決，有利害關系的債權人話語權并沒有因此而提高。一些非利害關系人在沒有侵害自己權益的問題上并不會審慎考慮，甚至可能為了自己的利益而做出損害他人利益的表決。

4.破產過程工作協調存在障礙

在我國破產司法實踐中，在涉及破產相關的工作協調方面，司法機關和政府部門一直存在一定的障礙。由于企業能夠為政府帶來大量的稅收、就業機會，所以即使企業經營出現僵局，政府也往往采取“輸血”救濟方式來維持企業的存續，有些甚至會采用行政手段拒絕或拖延配合法院的破產審判、執行工作，嚴重影響破產程序的效率。在地方政府不支持破產的情況下，法院憑一己之力，根本無法解決諸如職工安置、欠薪保障、維穩信訪、稅收減免、企業注銷、信用修復等后續問題。

5.破產案件審判考核制度不合理

我國也曾對破產審判庭建設進行試點工作，但缺少獨特的破產績效考核制度，嚴重打擊了破產法官的工作積極性。由于破產案件的工作量與普通案件不同，如破產案件和民商事案件適用同樣的績效考核標準，出于對績效考核的考量，法官往往不愿承擔破產審判工作。

三、提升我國破產司法能力的建議

（一）提高破產效率

1.破產簡易程序的確立

設立破產簡易程序可有效提高破產效率。首先要明確簡易程序的適用范圍。可按破產企業的社會關系是否復雜、債權人數量、債權債務明確、財產總量、企業的社會認可度等進行劃分，將債權債務關系簡單明確、財產數額不大、社會影響小的案件納入破產簡易程序的適用范圍。

在程序設計上，可參考民事訴訟中的簡易程序。在企業債權債務關系簡單的情況下適當縮短審查期限，實行電子文書送達、定期召開債權人會議等方式推進破產簡易程序在全國的實行，提高破產效率。

2.破產管理人職業規范化

破產管理人制度的完善，既能保障企業破產重整程序順利進行，也能避免破產管理費用過高導致債權人利益受損，從而有效減少破產所需時間，降低破產成本，提高破產回收率，保障債權人盡快實現利益。

首先，應明確管理人的義務。可設定公正誠實資產評估、不得惡意損害債權人利益等義務，而后由法院監督。其次，可引進破產管理人等級評價制度，以管理人的從業年限、工作經歷等指標作為考核憑據，促進市場的良性競爭，使破產管理人費用符合市場的需求，處在合理區間之內。

（二）保障債權人參與

1.保障債權人對破產重整過程的參與權

債權人可向法院申請參與重整計劃，由法院進行利害關系的形式審查，決定債權人是否參與。這樣，無關的債權人無須參與相關表決，也可實質保障重整計劃的合理性。同時，法院要暢通債權人不滿破產重整計劃的救濟渠道，賦予債權人復議或申訴、上訴的權利，切實保障債權人對破產重整過程的參與權。

2.完善債權人對破產管理人的監督機制

破產過程中，債權人無權指定破產管理人，只有在破產管理人存在過錯時才有機會向法院申請更換破產管理人。作為對法院代替債權人行使破產管理人指定權的補償，債權人應當享有對破產管理人的監督權。要給予債權人獨立行使監督權的保障，完善破產過程中的信息披露機制，在司法過程中形成“債權人—債權人會議—債權人委員會—法院”的層層監督機制。

（三）建設相應的配套制度

1.構建府院協調機制

法院牽頭與政府部門溝通的府院協調機制能夠有效解決破產工作中府院立場沖突導致的障礙。可賦予法院出具執行通知書的權利，并明確規定拒絕履行通知書要求的法律責任，讓法院主導定期召開府院溝通會議，在會議中就地解決執行困難的問題，傾聽各部門的困難和想法，進行即時的信息溝通和協調。

2.創新破產審判績效制度

破產法官不僅需要具備扎實的法律功底，還需具備相應的商業判斷能力，即“阻止任何試圖重整那些本應該清算的公司的努力；推動任何試圖重整那些具有營運價值的公司努力”[4]。由于案件的特殊性，破產法官的績效考核機制也應另行設計。案件數量和結案率指標不應成為破產法官績效考核的唯一標準。應充分考慮破產案件的審理難度、社會影響、實際執行情況等諸多因素,通過細致的量化標準將一件破產案件折抵為多個案件數量計算，由此加強法官的積極性。

四、結語

鑒于目前我國破產能力的欠缺現狀，從司法改革的角度進行破產能力的優化是較為可行的。李克強總理提到“營商環境就是生產力”。結合營商環境評價體系指標，從破產效率、債權人參與、配套制度建設三個方面進行優化，從而提升我國的破產司法能力，優化營商環境。