德國流域水資源協同治理的經驗借鑒

吳麗梅

如何做好所有者權益管理工作，是“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”需要解決的現實問題。德國流域水資源的協同治理模式，致力于處理好中央與地方之間、地方與地方之間以及管理者與社會公眾之間的關系，進而實現對自然資源公共權益的統一管理，為我國自然資源所有者權益管理工作提供經驗借鑒。

德國流域水資源權益的公共性

德國的憲法和法律本著尊重歷史和現實的原則，確定自然資源的歸屬，形成了以私人所有權為主體的自然資源產權結構。然而，在某些特定領域，公共所有權的概念也被德國立法接受，產生了聯邦所有、州所有和鄉鎮所有的產權結構，流域水資源就是其中的典型代表。

德國水系眾多，主要河流有萊茵河、多瑙河、易北河、威悉河、奧得河等。這些河流的流程較長、流域面積較廣。如易北河流經德國的10個州;萊茵河的流域面積占德國總面積的40%。因此，單一的政府機構、企業或個人都難以完全實現對流域水資源的占有、使用、收益和處分。同時，流域水資源的開發利用具有復雜性，與農業、工業、能源、交通運輸等重點行業的發展密切相關。流域水資源的利用還具有較強的外部性，某些地區對流域水資源的過度開發和不當使用引致的流量減少、水質下降等負面效應會波及流域內的其他地區，甚至影響整個“社會—生態”系統的可持續運轉。

對此，作為德國水資源治理的基礎性法律，聯邦《水法》明確規定，水（包括地下水和沿海海水）由國家控制，流域水資源的開發和管理首先要滿足集體的需要，尤其是要重視水體結構，保障供水數量與質量安全，保持所有其他有利于公共福祉的用水，致力于保護和恢復水體的生態平衡;其次才是滿足個人的需求。德國的《水法》還強調，任何單位和個人在使用流域水資源時，應當確保不發生任何可避免的、對水體本身和周邊生態環境的負面影響。同時，社會公眾亦享有不受流域水資源的開發利用所引致的負面影響以及保有清潔水環境的權利。

值得注意的是，德國的《水法》沒有具體規定公民個體在流域水資源使用上的法律權利。對流域水資源的占有、使用、收益和處分的行為都需要得到國家的行政許可并符合相應的水資源利用規劃;而在行政機關的審批過程中，申請人只有一種要求行政機關依法合理裁量的權利。流域水資源各項權益的行使和落實，需要處理好上下游和左右岸、開發與保護的關系，兼顧好經濟、社會和生態效益。相應地，德國采取了協同治理的模式，實現對流域水資源權益的統一管理。

協同治理

德國流域水資源管理體系

上下級聯動。德國是典型的聯邦制國家，分為聯邦、州、地方（市、鎮）三級。長期以來，德國《基本法》賦予了聯邦政府統一管理全國各流域水資源的權利和責任，聯邦政府可以出臺適用于全國的、與合理利用和保護水資源相關的環境法規。但在實踐中，州政府卻是行使和落實上述權責的主體，可以根據當地實際來制定具體的流域水資源管理政策。具體來看，聯邦政府的資源和環境主管部門結合歐盟的水框架指令，制定全國各流域水資源管理的總體規劃，明確開發利用、綜合整治和景觀保護的優先方向和重點任務;提出州級規劃編制和審批的指導性意見。值得一提的是，德國還在聯邦層面成立了水資源事務理事會專門負責協調聯邦與州之間流域水資源的管理策略。聯邦政府依托該理事會向各州闡釋全國流域水資源治理的大政方針。各州政府則借此向聯邦反饋地方訴求、爭取地方利益，比如更大的開發權限或力度、更強的流域生態補償等財政轉移支付政策。顯然，作為協調央地關系的重要平臺，水資源事務理事會有助于落實德國《基本法》規定的聯邦政府對流域水資源的統一管治權和州政府的地方自治權。

跨區域合作。德國的流域水資源治理以行政區劃為基本單元，而非按照水文條件等自然物理特征進行劃分。因此，各州流域水資源管理規劃及其具體舉措的實施還有賴于上下游、左右岸區域的相互配合。一方面，聯邦層面建立的水資源事務理事會可以發揮促進各州合作的重要作用;另一方面，特定流域內的不同州之間還會建立非正式的合作機制。此外，各州內部的地方（即市鎮）合作主要依托聯合工作組或其他形式的區域協調平臺，這就使得市鎮政府在選擇適宜本地實際的水資源管理策略時，能夠更多兼顧上下游和左右岸市鎮的生態保護和經濟發展形勢，進而避免出現污染過度集聚、水資源過度開發、“以鄰為壑”轉嫁生態環境風險等問題，提升本州流域水資源治理的整體績效。

利益相關者充分參與。在德國，流域水資源治理是各級政府代表全民主張、行使和落實具有公共性的自然資源權益的特殊情形，需要積極回應民眾訴求、平衡多元利益，而各種規劃和政策的實施也離不開社會各界的積極配合。因此，德國各層級流域水資源管理決策的制定都十分重視不同利益主體的意見和建議，充分體現了公眾廣泛參與自然資源治理的傳統。從聯邦層面來看，水資源事務理事會的成員涵蓋聯邦、州和地方政府官員、水資源使用者協會、科研人員、從事環保工作的非政府組織等。理事會成員可以參與討論和制定聯邦層面的流域水資源管理的總體規劃。從州級層面來看，聯合工作組和其他區域協調平臺也由私人和公共部門的成員組成。此外，各州和各市鎮還通過設立臨時性的公眾參與平臺進一步提升利益相關者參與的廣度和深度。

對我國管理的啟示

建立健全央地互動的“委托—代理”機制。為了實現對流域水資源的統一管理，德國聯邦、州、市鎮三級權責劃分清晰、信息溝通順暢、策略上下銜接。可見，應當充分發揮中央和地方的積極性，合理劃分中央和地方各級政府管理自然資源所有者權益的權責，既要體現國家統一行使所有權的目標要求，也要清晰界定受托人的權利、責任、義務，明確代理行使所有權的具體內容、委托期限、考核要求，壓實產權主體責任和屬地責任。比如：中央可以推動出臺全國性的自然資源管理的政策法規，制定跨區域、流動性的自然資源開發利用的總體規劃，提出地方政府的責任清單等;各級地方政府則因地制宜實施相關政策法規，制定自然資源開發利用的詳細規劃，并依據責任清單，接受上級和中央的監督與考核。同時，還需要完善聯系中央與地方的常態化溝通與協調機制，通過建立由中央和各地自然資源主管部門代表組成的委員會或定期舉行專題協商會等方式，讓中央更為準確地把握地方權益管理工作的切實效果，也讓地方更為順暢地向中央表達現實訴求，進而防范和化解上下級信息不對稱導致的困境。

建立健全齊抓共管的多方協作機制。德國的協同治理機制注重州與州之間以及各州內部的市鎮之間在流域水資源開發、利用和保護方面的合作。可見，盡管自然資源所有者權益工作強調主體責任和屬地管理，但往往不是“單兵作戰”，而是需要多地方、多部門的配合。特別是，對于河流、湖泊、山林等跨行政區域甚至流動性較強的自然資源而言，應當建立多層次、跨部門的協作機制，增強此類資源權益管理的整體性和協調性。從縱向來看，中央可以牽頭推動上述資源開發、利用和保護的省際協作，而省級政府可以促成本轄區內各地市之間的合作，包括跨行政區的整體規劃體系和多層級共建的綜合試驗區等，從而確保毗鄰地區之間的自然資源可持續利用和保護的具體目標、路線、政策和時序安排并行不悖、互為支撐。從橫向來看，自然資源、環境保護、農業農村等自然資源權益的主管和相關部門，可以通過聯席會議等方式，理清權責的重合和疏漏之處，避免出現自然資源權益管理的錯位、缺位、越位問題，從而形成“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”的合力。

建立健全凝聚共識的公眾參與機制。利益相關者的充分參與是德國流域水資源的協同治理得以有效實施的關鍵。可見，權益管理工作不僅僅是各級各有關部門的重要任務，自然資源的開發、利用、保護其實也離不開企業和個人等使用者以及社會大眾的積極參與。因此，應當在編制全民所有自然資源資產保護和使用規劃以及相關政策的過程中，引入公眾參與機制，做到“聽民意、集民智、聚民心”。具體來說，可以通過互聯網、座談會、聽證會等形式，鼓勵企業、城鄉居民、科研人員、環保工作者等多元利益主體針對當地自然資源的開發方向、利用思路和保護策略等重大議題積極建言獻策。同時，還要妥善回應社會關切，包括自然資源使用權的配置及其收益分配、資源保護者的生態補償、受到資源開發利用負面影響的主體的損失賠償等。這些都有利于進一步夯實權益管理工作的群眾基礎，切實履行好“統一行使全民所有自然資源資產的所有者職責”。（摘編自《中國土地》2021年第8期）