國家政策、個體行動與城市居民的住房獲得

王丹鳳

[摘 要]將宏觀社會變遷與微觀個體行動共同納入我國社會分層機制的分析框架是一個有益的嘗試。文章梳理了我國住房政策及城市居民住房獲得機制的演變，并提出國家政策構建了住房獲得的機會空間，個體行動則塑造了住房獲得的最終結果。

[關鍵詞]國家政策;個體行動;住房政策變革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.30.021

新中國成立后的70多年間，我國在經濟政治領域經歷了大規模的改革和轉型，頻繁變更的住房政策即是經濟政治變遷的縮影。住房政策演變為居民的住房獲得構建了什么樣的機會空間？個體對機會的回應又將如何影響住房分層？本文通過審視我國住房政策的發展及政策演變下的個體行動，嘗試對以上問題做出回答。

1 我國住房政策與住房獲得機制的演變

1.1 以國家發展目標為導向的住房政策變革

我國在計劃經濟時期的住房分配模式與時代背景、意識形態及制度安排有著密切聯系（Lee & Zhu，2006）。此時的國家政策突出“快速增長”，主要強調發展工業、拉動經濟，以及實行全面的公有化。作為生活資料，住房的建設和供應被放在生產資料之后。雖然為應對城市住房資源不足的問題陸續進行住宅建造，但往往因經濟發展戰略的干擾而被迫中斷（劉春燕，2012）。同時，受正統計劃經濟意識的影響，私有住房的發展受到抑制，公有住房則實行低租金制，致使公房建設面臨極大的困境。為了讓有限的住房資源滿足職工最基本的居住需求，國家幾乎掌控了所有城市住房的管理及分配職責，成為住房供應的唯一主導部門。到1978年改革開放之前，一個越來越平均主義的、國家統建統分的住房供應模式基本成形。可見，計劃經濟時期我國城市住房資源的規模與供應受到國家的嚴密控制，住房政策制定的內因取決于國家的發展目標而非居民現實需求。

與我國市場經濟體制改革的路徑一致，1978年以后的住房政策具有清晰的商品化、市場化和社會化取向。改革從出售公有住房使用權、鼓勵單位、私人建設和擁有住房開始，直到國家、單位退出直接生產領域，將住房作為商品通過市場自由配置。到1998年，正式在政策上確立了住房分配貨幣化的模式，并隨后為住房市場的穩定發展進行了一系列政策保障。1998年至今，我國的房地產市場和住房交易已經極大放開，住房徹底完成了從福利品到商品屬性的轉換。住房制度的改革，一方面由居民住房需求推動，另一方面也與國家經濟發展需求密切相關，通過鼓勵房地產消費來拉動經濟增長是住房改革的重要目標之一。正如周雪光所言，國家也有其自身利益，政策的制定往往是國家或基于意識形態與政治考量、或基于市場機制與國家利益考量來主導的（周雪光，2014）。因此，并不是住房問題的存在或變化觸發了我國住房政策從福利化向市場化的轉變，真正引起這種轉變的，是政治形勢的發展（柏必成，2010）。

1.2 國家政策轉向下住房獲得機制的演變

新中國成立后住房資源的分配機制經歷了計劃分配向市場調節的全面轉型，這導致城市居民的住房獲得機會和途徑發生了根本性變化。這種變化大致可劃分成三個階段：第一階段是新中國成立后到住房改革開始前的住房福利分配時期，由于商品房市場缺位，住房作為福利品由政府統一分配，單位的級別、性質、規模以及個體職業地位、政治資本等體制性資源在很大程度上決定居民住房的條件，住房獲得具有極強的再分配色彩。第二階段從住房改革開始到20世紀90年代末住房市場化目標的最終確定及落實。住房獲得機制由政府分配逐步轉換為市場交換，個體市場能力直接決定住房資源的獲得。但由于單位在改革進程中的全方位參與，以及對再分配體制下的住房優勢群體實行利益關照的政策導向，這一時期的住房資源配置并沒有依照純粹的市場邏輯，而是仍舊在“社會主義單位再分配邏輯”的框架下運作（邊燕杰等，1996），上一階段的權力優勢得以延續，體制性資源和市場性資源的累積對住房獲得發揮同等重要的作用。第三階段始于1998年住房貨幣化改革的結束，帶有鮮明再分配色彩的內部住房供應渠道被關閉，城市居民只能通過外部市場獲得住房，家庭購買能力在住房獲得過程中顯得至關重要。經過二十年的住房政策調整，市場能力超越體制地位成為決定居民住房差異的關鍵因素。

因此，住房制度的變革改變了居民住房獲得機制，其掌握的社會資源按重要性被重新排列。住房獲得的機會空間經歷數次解構與重建，由制度性空間逐步轉向市場性空間。

2 國家政策、個體行動對居民住房獲得的影響

2.1 國家政策構建住房獲得的機會空間

國家社會主義條件下，政治經濟進程及相應的政策轉向將直接而平等的改變社會成員的機會結構，從而影響甚至決定其生活機遇和社會地位（周雪光，2014）。新中國成立后住房政策的變革為居民的住房獲得塑造了三個迥然相異的機會空間：其一，住房市場化改革以前，由住房福利化制度構建的制度性機會空間。計劃經濟時期政府和單位統建統分的住房供應模式下，職工依照個人資歷和家庭情況等指標的高低，順次獲得公房居住的機會。雖然該時期國家整體的政策導向是“去分層化”，但住房獲得機會并沒有在居民中平均分配。一般來說，工齡越長、職級越高的職工越有可能獲得條件更好的住房;其二，住房市場化改革過程中，由住房轉型制度構建的混合性機會空間。行政與市場雙重主導的住房改革為城市居民帶來多渠道的住房獲得機會。公房低價出售以及各類補貼政策減輕了居民的購房壓力，能夠以非常低廉的價格獲得住房。當然，優惠政策只有擁有固定單位以及一定經濟條件的居民才能享受，這對市場能力或位置能力高的居民是一次很好的機會。而對體制外單位的居民來說，雖然不能獲得便宜的單位住房，但商品房市場的發展為其提供了另外一次機會，與前一階段相比，居民住房獲得的機會空間得以拓展;其三，住房市場化改革結束后，由住房商品化制度構建的市場性機會空間。隨著住房市場的全面興起，住房資源的獲得迎來了依托市場邏輯的第三次機會。市場能力強的群體更有條件把握機遇，人力資源較高、經濟條件較好的家庭能夠獲得高價值的住房，體制內單位職工的優勢地位則隨著住房再分配機制的退出被逐步取代。國家主導的政策變革為不同群體塑造了差異性的機會空間，這在很大程度上決定了居民住房財富累積的結果，并影響住房分化的格局。