基層河長(zhǎng)制運(yùn)行實(shí)踐研究

李思穎

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明發(fā)展被提到“五位一體”高度。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中也將“生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步”作為“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一，全社會(huì)對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的期盼越來(lái)越高。“河長(zhǎng)制”這一水環(huán)境管理制度應(yīng)運(yùn)而生。河長(zhǎng)制最根本的目的是河湖治理，由多部門職能交叉的河道管理模式演變而來(lái)。國(guó)內(nèi)學(xué)者從公共管理、社會(huì)治理等不同視角對(duì)“河長(zhǎng)制”開(kāi)展研究，關(guān)注點(diǎn)逐步從對(duì)觀察制度本身轉(zhuǎn)化為對(duì)制度運(yùn)行效果的分析，但河長(zhǎng)制在基層政府如何運(yùn)行維系仍是亟待探索和研究的問(wèn)題。本文以上海市新江灣城河長(zhǎng)制為案例，運(yùn)用新制度主義理論分析新江灣城這一組織場(chǎng)域內(nèi)河長(zhǎng)制的運(yùn)作實(shí)際，以期為河長(zhǎng)制的探索實(shí)踐提供支撐。

一、制度運(yùn)行的基本途徑

河長(zhǎng)制是一項(xiàng)新的制度安排。制度研究者認(rèn)為，制度剖析中的重要問(wèn)題是政治制度生成之后如何隨著時(shí)間的變化和制度背景的影響而保持其存在及功能發(fā)揮。一個(gè)制度或者制度體系得以維系，至少需要表現(xiàn)出制度是真實(shí)存在的且具有穩(wěn)定的形式并發(fā)揮穩(wěn)定的影響，此外還應(yīng)是有效的。新制度主義者沃爾特·W·鮑威爾認(rèn)為，解釋“制度再生產(chǎn)”的實(shí)現(xiàn)途徑，主要通過(guò)權(quán)力的實(shí)施、復(fù)雜的相互依賴、被接受三個(gè)層面。國(guó)內(nèi)學(xué)者受其啟示，研究制度運(yùn)行主要通過(guò)三方面途徑：一是政治權(quán)力的強(qiáng)制實(shí)施；二是制度環(huán)境的密切契合；三是觀念因素的必要支持。這是制度運(yùn)行中“建立-環(huán)境-保障”的基本邏輯。

（一）制度建立

河長(zhǎng)制在大力倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的背景下被推出，最根本的目的是河道管理。河長(zhǎng)制的起源是江蘇省為了應(yīng)對(duì)治理太湖藍(lán)藻爆發(fā)的公共事件，將太湖支流的治理任務(wù)分解至沿線政府，并首次提出“河長(zhǎng)制”的管理方式，因河長(zhǎng)制制度運(yùn)行在江蘇太湖治理中成功且有效，2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），在全國(guó)范圍內(nèi)推行河長(zhǎng)制，至此“河長(zhǎng)制”正式由政治權(quán)威運(yùn)用法令自上而下地推動(dòng)實(shí)施，這種強(qiáng)制性力量客觀上為河長(zhǎng)制的制度運(yùn)行提供了有效動(dòng)力保障。

（二）制度環(huán)境

河長(zhǎng)制是一種行政責(zé)任制，將河道管理的權(quán)力與責(zé)任明確到河長(zhǎng)的身份之上，但河長(zhǎng)制的推出并不否定原制度框架下各涉水職能部門對(duì)于河道的管理權(quán)限。例如，《意見(jiàn)》規(guī)定河長(zhǎng)是轄區(qū)內(nèi)的黨政負(fù)責(zé)人，“河長(zhǎng)”這一身份實(shí)則是原行政職務(wù)中嵌入的新身份，仍處于體制原有制度框架之內(nèi)，且河長(zhǎng)可充分運(yùn)用原制度框架賦予其的行政權(quán)力，統(tǒng)籌職能部門有的放矢地開(kāi)展河道管理。此外，各級(jí)政府都想方設(shè)法在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置框架內(nèi)以增設(shè)或改制的方式將河長(zhǎng)機(jī)構(gòu)嵌入科層體制，與當(dāng)前制度環(huán)境密切契合，保障河長(zhǎng)制穩(wěn)定運(yùn)行。

（三）制度保障

經(jīng)濟(jì)文明發(fā)展到一定階段，人們對(duì)美好生態(tài)環(huán)境，尤其是對(duì)水環(huán)境改善需求和愿望提升到了前所未有的高度，群眾對(duì)河道水環(huán)境治理觀念的主動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楹娱L(zhǎng)制制度的運(yùn)行維系提供了支撐，此外，政府機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)文明工作的觀念轉(zhuǎn)變也會(huì)對(duì)河長(zhǎng)制運(yùn)行予以正向保障。

綜上，強(qiáng)制性制度形成、合法化的制度環(huán)境、自覺(jué)演進(jìn)的生態(tài)文明觀是河長(zhǎng)制制度運(yùn)行的三個(gè)要素。本文通過(guò)分析以上三個(gè)要素探究河長(zhǎng)制在基層運(yùn)行維系的現(xiàn)狀。

二、河長(zhǎng)制案例概況

新江灣城街道地處上海中心城區(qū)東北部，隸屬上海市楊浦區(qū)，轄區(qū)總面積約9.45平方公里，街道范圍內(nèi)有10條獨(dú)立的河道，水域總面積約50萬(wàn)平方米。新江灣城河道水系格局和自然資源稟賦在上海市中心城區(qū)街道中較為特殊，相較于上海市其他街道僅有一條河道中的某一河段而言，新江灣城街道河長(zhǎng)制作為河長(zhǎng)制管理模式研究的具體實(shí)例更具代表性。

2017年新江灣城街道河長(zhǎng)制成立，由兩位主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任街道河長(zhǎng)，全面負(fù)責(zé)街道河道管理與保護(hù)工作的協(xié)調(diào)和推進(jìn)。組建新江灣城街道河長(zhǎng)制辦公室，由街道分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任辦公室主任，街道管理辦主任擔(dān)任副主任，各部門負(fù)責(zé)人任街道河長(zhǎng)制辦公室組員。河長(zhǎng)制辦公室全面履行上海市、楊浦區(qū)規(guī)定的各類河道管理責(zé)任。

新江灣城河長(zhǎng)制組織體系分為四個(gè)模塊：第一是協(xié)調(diào)層，由河長(zhǎng)、新江灣城河長(zhǎng)制辦公室組成的協(xié)調(diào)層，負(fù)責(zé)牽頭組織協(xié)調(diào)轄區(qū)范圍內(nèi)的河道管理事宜。第二是職能層，由新江灣城街道管理辦、黨政辦、平安辦、宣文辦組成，負(fù)責(zé)街道河長(zhǎng)制的正常運(yùn)行，黨政辦負(fù)責(zé)河長(zhǎng)制工作監(jiān)督、會(huì)議及后勤保障，管理辦負(fù)責(zé)河長(zhǎng)制河道管理，平安辦負(fù)責(zé)河長(zhǎng)制社會(huì)穩(wěn)定，宣文辦負(fù)責(zé)河長(zhǎng)制意識(shí)形態(tài)。第三是執(zhí)法層，由市場(chǎng)監(jiān)管所、城管中隊(duì)、新江灣城派出所、交警六大隊(duì)等執(zhí)法部門組成，根據(jù)各自職責(zé)分別開(kāi)展河道的管理違規(guī)問(wèn)題執(zhí)法。第四是執(zhí)行層，由新江灣城綜合管理所、街道網(wǎng)格化中心組成，綜合市政管理所具體負(fù)責(zé)轄區(qū)河道的專業(yè)面的管養(yǎng)，網(wǎng)格化中心負(fù)責(zé)轄區(qū)社會(huì)面的管理（見(jiàn)圖）。

三、河長(zhǎng)制運(yùn)行分析

（一）強(qiáng)制推動(dòng)：驅(qū)動(dòng)河長(zhǎng)制在基層落實(shí)

圖 新江灣城河長(zhǎng)制組織體系

2017年河長(zhǎng)制在上海市楊浦區(qū)全面推行，楊浦區(qū)第一總河長(zhǎng)、總河長(zhǎng)高度重視，要求全區(qū)所有街道盡快落實(shí)河長(zhǎng)制體系建設(shè)，并將河長(zhǎng)制基層體系建設(shè)作為街道黨政領(lǐng)導(dǎo)班子落實(shí)上級(jí)指示的重要因素。新江灣城街道作為楊浦區(qū)基層街道之一，迅速建立起河長(zhǎng)制體系，并將河道管理作為街道重點(diǎn)工作之一。在目前河長(zhǎng)制高位推動(dòng)的形勢(shì)下，對(duì)河道污染問(wèn)題解決、工作推動(dòng)有力。此外，新江灣城街道在2017-2020年依托“河長(zhǎng)制”開(kāi)展了水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、中小河道整治攻堅(jiān)戰(zhàn)、黑臭水體治理攻堅(jiān)戰(zhàn)等各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)式整治任務(wù)，在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)新江灣城轄區(qū)內(nèi)的河道環(huán)境提升成效顯著。

由此可見(jiàn)，河長(zhǎng)制由上至下的“強(qiáng)制推動(dòng)”在新江灣城河長(zhǎng)制的運(yùn)行中發(fā)揮了舉足輕重的作用。自從《意見(jiàn)》要求“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系”，直至上海市、楊浦區(qū)各級(jí)政府全面落實(shí)河長(zhǎng)制的要求，這種逐級(jí)傳遞的信號(hào)不斷激發(fā)基層政府承擔(dān)起基層河長(zhǎng)、基層河長(zhǎng)辦承擔(dān)起轄區(qū)內(nèi)河道保護(hù)管理的責(zé)任，實(shí)施并推動(dòng)河長(zhǎng)制的運(yùn)行。

（二）制度嵌植：河長(zhǎng)制嵌入科層體制

由新江灣城街道兩位主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任街道河長(zhǎng)，全力推動(dòng)街道河長(zhǎng)制的運(yùn)行；由街道分管建設(shè)的副主任（副處級(jí)）擔(dān)任河長(zhǎng)辦主任，由街道管理辦主任（正科級(jí)）擔(dān)任河長(zhǎng)辦副主任，河長(zhǎng)辦的實(shí)體運(yùn)作則由街道管理辦的工作人員承擔(dān)。制度運(yùn)行中，一方面由河長(zhǎng)（即黨政主要領(lǐng)導(dǎo)）借助自身在街道黨工委、街道辦事處組織場(chǎng)域中的行政權(quán)力，指令街道各部門行動(dòng)起來(lái)，配合河長(zhǎng)辦完成河道保護(hù)管理的工作，避免部門間協(xié)同配合不力、履職積極性不強(qiáng)的問(wèn)題；另一方面河長(zhǎng)作為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，可督促各部門負(fù)責(zé)人履行河長(zhǎng)制的工作情況，必要時(shí)發(fā)揮上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)解、協(xié)調(diào)職能作用，從而將河長(zhǎng)制嵌入了“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)-部門負(fù)責(zé)人-基層科員”的傳統(tǒng)科層體制中，借由科層制的體制土壤使河長(zhǎng)制的制度安排獲得更多資源。

（三）意識(shí)強(qiáng)化：廣泛培植生態(tài)文明觀念

新江灣城街道以河道水系為依托的生態(tài)環(huán)境是社區(qū)環(huán)境的一部分，是社區(qū)居民可共享的自然資源。新江灣城河長(zhǎng)辦注重生態(tài)文明意識(shí)形態(tài)的培養(yǎng)和宣傳，以“民間河長(zhǎng)”為特色，增強(qiáng)全民參與河湖治理理念，利用基層政府優(yōu)勢(shì)，發(fā)動(dòng)通過(guò)轄區(qū)黨員帶群眾、團(tuán)員帶青年、企業(yè)帶員工等方式，促進(jìn)社會(huì)參與，變“政府治水”為“全民治水”。通過(guò)公眾參與，不斷發(fā)揚(yáng)、宣傳保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念，讓保護(hù)河道、協(xié)同參與成為社會(huì)的風(fēng)尚。人人參與河湖治理，共享水環(huán)境保護(hù)成果，是河長(zhǎng)制得以在新江灣城孕育發(fā)展的良好輿論氛圍，也是對(duì)制度運(yùn)行的正向保障。

四、成效與結(jié)論

（一）運(yùn)行成效

通過(guò)河長(zhǎng)制在新江灣城地區(qū)的不斷完善，新江灣城水系的水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好。新江灣城街道依托河長(zhǎng)制的制度安排，協(xié)同各成員單位尋找問(wèn)題、綜合施策。一方面針對(duì)水體流動(dòng)性不強(qiáng)問(wèn)題，街道河長(zhǎng)辦積極向楊浦區(qū)水務(wù)部門申請(qǐng)，加快轄區(qū)內(nèi)河道水系打通，近年來(lái)建設(shè)完成了緯一河、緯二河、緯三河等開(kāi)河工程，通過(guò)實(shí)施原有河道疏拓，整治護(hù)岸及兩岸綠化等，新增水域面積6萬(wàn)平方米，有效改善了新江灣城水系整體流動(dòng)性，水環(huán)境進(jìn)一步提升。據(jù)2018-2020年三年新江灣城水質(zhì)指標(biāo)數(shù)據(jù)顯示，河道水環(huán)境質(zhì)量得到了明顯改善。

（二）結(jié)論

本文從制度建立、制度環(huán)境、制度保障三個(gè)維度，分析上海市新江灣城河長(zhǎng)制運(yùn)行情況，得出強(qiáng)制性制度實(shí)施形成政治勢(shì)能，制度嵌植制度環(huán)境形成密切契合、組織場(chǎng)域內(nèi)意識(shí)形態(tài)促進(jìn)制度強(qiáng)化是新江灣城河長(zhǎng)制得以健康運(yùn)行的三個(gè)要點(diǎn)，既保證了新的制度安排在基層“落得了地”，又支撐新的制度安排在基層政府發(fā)揮效用，通過(guò)強(qiáng)制推動(dòng)、制度嵌植、意識(shí)強(qiáng)化的方式，鏈接了頂層設(shè)計(jì)與基層落實(shí)，有力提高了國(guó)家治理能力與基層治理的水平。