淺談征繳防空地下室易地建設費的幾點問題

馬麗莉

摘要：結合城市新建民用建筑修建防空地下室是建設單位應該履行的人防義務。如果建設單位確實沒有修建防空地下室的條件，可以申請繳納易地建設費，由人民防空主管部門統一組織易地修建。針對目前在建設項目報建人防過程中出現的執行易地建設費法規不夠嚴謹、繳納易地建設費審批彈性大、征繳易地建設費仍不規范等問題，必須從易地建設費相關法律法規、政策，建設項目審批，管理、使用易地建設費以及經濟合理的選擇結建防空地下室或者繳納易地建設費幾方面來完善。

關鍵詞：防空地下室;人防義務;易地建設費

“城市”是人民防空的重點防護對象，結合城市地面建筑修建防空地下室能夠在戰時實現附近居民就近掩蔽，最大限度減少居民傷亡。現行《人防法》《人民防空工程建設管理規定》等均規定了城市新建民用建筑修建防空地下室的義務。但在實際建設過程中，因條件限制，許多民用建筑無法結合建筑本身履行修建義務，轉而采取繳納防空地下室易地建設費或者申請易地修建的舉措。以山東某地級市為例，目前人防審批和監管執行征繳易地建設費的法律法規和政策缺乏嚴謹性，加之繳納易地建設費審批彈性大、征繳易地建設費仍不規范，易地建設費的管理和使用時常出現“有心無力”的窘況，實有必要對征繳易地建設費相關問題進行完善，以期防空地下室的建設能夠實現戰備、社會和經濟效益的統一。

一、防空地下室易地建設費的概念和法規政策

根據《人民防空工程建設管理規定》之規定，防空地下室易地建設費是指民用建筑因地質地形條件不適宜，或者應建防空地下室面積無法滿足最小結建防空地下室面積等原因無法最終實現結建防空地下室的目的，經人民防空主管部門同意后，以繳納易地建設費來代替自行修建，并由人民防空主管部門統一就近易地修建1。

目前山東省現行的繳納防空地下室易地建設費的審批規范是《山東省人防辦關于規范防空地下室易地建設審批條件的意見》（魯防發〔2019〕4號），該部規范性文件細化、限制性規定了以下幾種可以申請繳納易地建設費的情形：一是無地下空間或者樁基礎埋深小于3米的;二是建設項目總應建防空地下室面積小于1000平方米;三是申報的建設項目如果修建防空地下室會引起安全問題的;四是建設項目屬于改建、擴建項目，無修建防空地下室的建設用地;五是地質地形條件不適宜修建的;六是兜底條款。由此可見，申請繳納防空地下室易地建設費的條件是十分嚴格的：第一，只能由無法結建防空地下室的民用建筑建設單位申請;第二，必須滿足一定條件才可申請繳納易地建設費，有條件修建的必須“應建盡建”;第三，必須取得人防主管部門同意，不能擅自決定不予修建，無法修建的，必須繳納易地建設費;第四，只能是人防主管部門以收繳的易地建設費來實施易地建設，項目單位無權自行修建。最后也是最重要的，易地修建防空地下室的地址也必須遵循就近原則。

根據《國家計委 財政部 國家國防動員委員會 建設部印發關于規范防空地下室易地建設收費的規定的通知》（計價格〔2000〕474號）《人民防空工程建設管理規定》之規定，防空地下室易地建設費，必須全額上繳同級財政預算外專戶，實行收支兩條線管理，專項用于人民防空建設，任何單位和個人不得平調、截留和挪用2。

另外，為提供更普惠的公共服務，法律法規對部分新建民用建筑項目適當給予了減免防空地下室易地建設費的優惠政策，對享受政府優惠政策建設的廉租房、經濟適用房等居民住房，新建的幼兒園、學校教學樓、養老院以及為殘疾人修建的生活服務設施等民用建筑，減半收取易地建設費;臨時民用建筑和不增加面積的危房翻新改造商品住宅項目以及因遭受水災、火災或其他不可抗拒的災害造成損壞后按原面積修復的民用建筑，免收易地建設費。

二、易地建設費征繳存在的問題

（一）繳納易地建設費審批彈性大

首先，按照現行審批政策規定，人防主管部門應嚴格按照建設項目的規劃方案設計文本和施工圖紙來確定應建的防空地下室面積、防護類別、等級，及時、足額征收易地建設費。以山東某地級市為例，2020年之前計算易地建設費繳費面積，主要根據建筑物地上層數、地下基礎埋深、地上總建筑面積以及地面首層建筑面積等因素確定，幾項因素的不同，決定了結建防空地下室的等級和面積的不同，而不同等級的防空地下室的繳費標準不同，由此導致繳納的易地建設費金額相差巨大，最終極有可能造成權力尋租，易地建設費無法及時、足額征收入庫。

其次，由于法律法規給予了部分建設項目減半或免除防空地下室易地建設費的優惠政策，實踐中不甚嚴格的審批，使得不少建設項目都以政府會議紀要或者領導批示等文件來申請減免易地建設費。一方面是當地政府為了本地經濟招商引資而任意承諾;另一方面也不乏項目單位鉆法律的空子，千方百計靠攏減免條件。最終導致審批擅自擴大易地建設費減免范圍，比如政府投資的醫院、學校、養老院等公益項目，為節省財政資金，通常能夠直接獲批減免易地建設費;其他的商業項目，將商用部分定義為回遷安置部分，享受回遷安置、舊村改造或者棚改的優惠政策;違規批準緩繳易地建設費、或者批準先予以行政許可再后繳費，造成防空地下室易地建設費等國有資產損失。

（二）易地建設費收取后無法做到專款專用

目前，山東省內易地建設費的收取，采用的是國稅的稅收繳納系統，繳費人網上繳納防空地下室易地建設費后，易地建設費直接進入國庫，國庫再根據級次直接入各級財政，易地建設費并未實現專戶管理。并且基層人防系統嚴重缺乏成熟的經驗以及專業優秀的團隊來組織易地建設，易地建設的選址也很難滿足就近這一原則，建設周期長、建設工程量大且收益和投資不匹配，建成以后的人防工程還需要高額的維護費用，凡此種種，導致以某項目所繳易地建設費來完成針對該項目易地修建防空地下室的立法初衷無法實現，大量易地建設費滯留財政賬內，最終引發為平衡預算將本應由財政負擔的人民防空經費、人防部門工作經費等均以易地建設費來支付，變相將人防部門經費等同于易地建設費收入，易地建設費被自行調劑使用，實難做到專款專用。

三、繳納易地建設費的經濟性分析

建設單位履行人防義務應遵循的原則是“應建盡建”，建設單位選擇繳納易地建設費而非修建防空地下室，除因法律法規規定的不宜修建的條件所限，更有經濟成本的考量因素在內。根據修建防空地下室和繳納易地建設費的成本以及后續的維護管理經費對比，以某普通在建住宅樓為例，經向某造價公司咨詢，構筑人防工程主體所需的鋼筋混凝土等最低采購價為2800元/平方米，水電安裝150元/平方米，抹灰75元/平方米，排煙150元/平方米，防護門150元/扇，合計結建防空地下室成本約為3325元/平方米，在此基礎上上浮15%以后的價格，即3824元/平方米，應為最終的結建防空地下室成本。而根據山東省某地級市現行的易地建設費征繳法規，6級（含）以上防空地下室易地建設費標準為每平方米2000元。由此來看，修建防空地下室耗費的資金要遠遠大于直接繳納易地建設費，而且繳費后易地修建防空地下室的責任主體變為人防工程主管部門，對建設單位來說，后續可能發生的出租、出售人防車位糾紛、人防工程的維護管理糾紛等都不復存在，并且結建防空地下室平時一般用作車位使用，建設單位為獲得人防車位收益，通常采取轉讓人防車位使用權或者出租的方式，后續就需要繳納增值稅、土地增值稅、企業所得稅、印花稅等，因此直接繳納易地建設費對很多建設單位都不可不謂一勞永逸。實踐中，凡是有可能滿足易地建設條件的建設項目，建設單位都極力選擇繳納易地建設費。

四、完善易地建設費征繳工作的幾點建議

嚴格批準繳納易地建設費

審批強調“以建為主、應建盡建”的原則，收繳易地建設費的最終目的是建設更為便民的人防工程，要扎緊批準繳納易地建設費的口子，必須窮盡規范性文件為建設項目設置的可以結合民用建筑修建防空地下室的條件，才能允許建設單位繳納易地建設費。同時，對未能按照規定規劃、設計修建防空地下室，又未經合規審批繳納防空地下室易地建設費的建設項目，規劃、住建、房管、消防等部門不得為其辦理后續的規劃許可證、施工許可證、預售、產權許可證以及消防許可證等，鎖住整個審批鏈條3。

（二）建設單位算好“經濟賬”

建設單位因無法繳納易地建設費，而以結建防空地下室的形式履行人防建設義務以后，作為理性的“經濟人”，必然會出租人防車位或出售人防車位的使用權來平衡投入和產出。以山東某地級市轉讓人防車位使用權10萬元/個的均價（實際普遍高于10萬元）來說，以一個標準車位占地12.5平方米、人防車位建設成本為3824元/平方米來計算，一個人防車位最高的成本約為47800元，很明顯出租或者轉讓使用權取得的收益遠大于結建防空地下室所耗費的資金。因此將結建防空地下室用作車庫，對現行政策下履行人防義務的建設單位來說更為有利，既能滿足人防工程的結建率，也可以平時物盡其用，又能盡可能的實現更大的經濟效益。根據法律法規規定，“人防工程收益歸投資者所有”“房地產開發企業處置利用地下人防設施建造的車庫（位）等設施取得的收入，不計入土地增值稅收入”，再加上當前地下空間的開發利用也是大勢所趨，在明確了人防車位的建設成本很難超過人防車位的轉讓使用權價值以后，建設單位選擇以結建防空地下室而非繳納易地建設費比較合適。

（三）落實到位專款專用政策

人民防空部門要嚴格按照法律、法規、規范性文件規定的范圍和標準征收防空地下室易地建設費，征繳后的易地建設費應按照“收支兩條線”的規定4，全額繳入同級國庫并納入財政預算管理，專項用于易地建設人民防空工程，任何單位和個人不得擠占、截留和挪用。由于現在實行的是統籌而非專戶管理預算，收繳的易地建設費的具體用途很大一部分也和人防建設也不甚相關，這嚴重違背了易地建設費用來易地建設的初衷，將來很有可能無法滿足本市防空建設的實際需求。只有通過專戶管理，才能最大限度避免此類情況的發生，進而促進易地建設費征收。另外，財政、審計、上級人民防空部門，也要加強對易地建設費征繳、使用管理情況的審計、監督和檢查。除了人防工程建設要有足額的預算安排，不允許易地建設費長期掛賬、資金大量閑置，也要關注是否合規合法的執行了預算安排，最終易地建設費是否用來平衡本級預算5。

參考文獻：

[1]徐晶.人民防空地下室易地建設費審計應抓好五個環節[J].現代營銷（下旬刊）.2018，（05）：29-31.

[2]張艷.關于防空地下室易地建設費規范化管理的調研[J].經貿實踐.2017，（17）：25-27.

[3]鄭中淮.防空地下室易地建設資金預算管理存在的問題及建議[J].審計與理財.2013，（09）：40-42.

注釋：

1.《人民防空工程建設管理規定》 第四十八條

2.《人民防空工程建設管理規定》第四十九條

3.徐晶.人民防空地下室易地建設費審計應抓好五個環節[J].現代營銷（下旬刊）.2018，（05）

4.張艷.關于防空地下室易地建設費規范化管理的調研[J].經貿實踐.2017，（17）

5.鄭中淮.防空地下室易地建設資金預算管理存在的問題及建議[J].審計與理財.2013，（09）