政府基金運作模式及風險淺析

摘要：近年來，我國政府投資基金發展迅速，國家一級的政府投資基金包括中央財政部、發改委、工信部、科技部等，廣東省級風險投資基金，江蘇省政府投資基金，浙江、上海、山東等省一級的政府投資基金，以及蘇州、成都、南京等地市一級及區縣級引導基金和產業發展基金，截至2019年10月，各級政府投資基金已經達到二千一百多只，預計總規模超過12萬億元。鑒于國有資本規模龐大，如何在實現國有資產保值增值和政府政策目標的同時，對其進行專業化、市場化的管理，已成為我國各級政府引導基金面臨的重要課題。

關鍵詞：政府基金;運作模式;風險;對策

對政府投資基金的管理，已經不再是單純的財政資金管理，它具有雙重性質，它不是由普通財政預算安排資金，傳統意義上是由財政補貼或無償支持，而是要求“有償使用”，可以不以營利為主要目的，但必須收回資金，歸還本金。幾年前，中央財政部提出要改革財政資金的使用效率和使用質量，要求財政資金要“以撥款為主”，這對政府投資基金提出了很高的要求。

1.政府引導基金基本運作模式

1.1基金參股模式

股權投資是我國政府引導基金采取的主要方式。股權投資是指政府出資設立的、以股權形式與社會資本共同組建子基金的母基金。作為引導基金，母基金與具有較強投資能力和管理經驗的創業投資企業合作，吸引社會資本參與創業投資，支持其發展。母親基金負責與其他投資者共同制定基金運作規則和母親基金管理公司，確保母親基金能夠投資于政府計劃的重點投資對象，母親基金的日常管理和具體投資決定由母親基金管理公司決定。該模式可以充分發揮財政資金的杠桿作用和放大效應，提高財政資金使用效率，促進創業投資產業發展。

1.2融資擔保模式

籌資性擔保是指政府引導基金為已設立的風險投資企業提供擔保，并以債權融資的方式擴大其資金規模。同時，要求政府引導基金以貨幣形式為創業投資企業提供融資擔保，并將其股權作為反擔保或質押物提供給政府引導基金，同時承擔政府引導基金貨幣資本虧損的責任。除了上述兩種模式外，還有階段參股、后續投資、風險補償和投資擔保等模式。其中，階段參股、后續投資等屬于股權投資，風險補助和投資擔保屬于無償資助。

2.政府產業基金特有風險及表現形式

行業基金既是融資的一種形式，又是一種金融產品，它的風險和它的性質是相伴而生的，并且始終貫穿于基金的整個運作過程。不同級別的政府發起的產業投資基金，其投資主體、投資方向和運作方式都兼具“市場”與“政府”的特點，除了在募集過程中存在市場風險等常見的風險外，由于基金政策的主導性和非完全市場化運作，還存在一些特殊的風險，本文將對這些特殊風險進行一定的梳理分析。

2.1規劃發展同質化風險

近幾年來，各級政府都把產業基金鎖定在了信息通信技術、高端裝備、新能源等戰略性新興產業，對傳統制造業的投資很少，基金同質化、零散化現象突出，缺乏政策合力。而且有些地方根本沒有發展戰略性新興產業的基礎條件，客觀上造成了基金籌資難、投資慢等問題。舉例來說：為了解決“缺芯少屏”的問題，中央層面成立了國家集成電路產業投資基金，地方政府和國有企業紛紛成立了類似功能的產業投資基金，由于缺乏統籌規劃，大部分都是各自獨立運作，系統分散，而且存在區域性壁壘。數據顯示，截至2019年6月30日，已成立或宣布成立的地方集成電路產業發展基金目標規模達3000億元。

2.2財政承受能力不足風險

各地區用于政府產業基金的財政資金主要來自清理競爭性領域的財政專項資金、盤活部分存量資金、公共財政預算安排以及基金投資收益等。由于各地區財政收入增長乏力，民生支出壓力加大，安排預算增量資金越來越難，而存量資金的結構調整也很難，原有的可支配財政性資金基本合并到現有的基金池中，今后基金規模進一步擴大，可能缺乏可靠的財政支持。2010年2月，財政部發布了《關于加強政府投資基金管理的通知》，從籌集資金的角度強調了四項要求：設立基金或注資必須嚴格審核;設立基金必須充分考慮財政承受能力，合理確定基金的規模和投資范圍;年度預算中，如果出現“三保”、債務付息等必保支出，則不能安排新基金;年度預算執行中收回的沉淀資金安排等。

2.4項目退出機制不暢風險

當前，政府產業基金的退出方式基本上與市場化基金相同，主要有份額轉讓、股權轉讓、回購、并購、掛牌和 IPO等形式，一方面，盡管 IPO退出可以獲得較高的收益，但 IPO是一種極不確定的退出渠道，政府基金和其子基金數量龐大，完全通過 IPO或并購退出是不現實的，這一矛盾更加突出。而被投企業在融資決策過程中，由于自身的經營管理能力和外部市場等原因，項目經營狀況較差，導致后期資金難以兌付。與此同時，由于政府產業基金的國有屬性，產權交易程序需要接受32號令的監管，退出效率與合法性也存在一定的沖突。

3.結語

國家產業基金投資規模巨大，市場化運作模式復雜，并受到法律法規的監管和約束。要綜合考慮證監會對私募基金的監管要求，財政部和發改委對政府基金的監管要求，國資委和財政部對國有企業的監管要求，如何做好政府投資基金的運作管理工作，確保政府投資基金政策的有效性、安全性和合規性，使政府投資基金走上市場化、專業化之路。

參考文獻：

[1]中國股權投資基金協會.中國母基金實踐指引白皮書[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2017.

[2]徐繼金.私募基金管理人風險管理實操指引[M].北京：中國市場出版社，2019.

作者簡介：劉巖;性別;女;出生年月;1988年8月;民族：漢;籍貫;天津市;學歷;本科;職稱：經濟師;研究方向：財政資金管理。