新時代高校大學生國家助學金評審過程中存在的問題及完善策略研究

[摘 要]文章從高校大學生國家助學金政策實施以來產生的問題入手，針對國家助學金評審過程中存在的問題，從高校作為執行主體這個角度提出完善策略，以期為我國高校國家助學金制度的修正和完善提出建設性意見。

[關鍵詞]國家助學金;貧困生認定;名額分配;評審時間;累計金額

[中圖分類號] G640 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2021）11-0180-04

21世紀以來，教育政策不是反映某一個社會階層的利益，而是一個復雜的、異類的、多種成分的組合體做出反應[1]。我國高等教育政策體系主要包括“一般性政策”和“指導具體領域的政策”兩個方面[2]。高校大學生國家助學金資助政策屬于指導具體領域的政策范疇，其主要以補足家庭經濟困難學生的生活費為目的，最終目標是實現學生在高等教育階段享有公平教育的機會，它的實施能否達到預期的政策目標關鍵在于政策的執行。

一、國家助學金設立的背景

伴隨著改革開放政策的實行，我國國民經濟高速發展，打破了新中國成立以來高度集中的計劃經濟體制，轉變為市場經濟體制。1998年，在國家發布《面向21世紀教育振興行動計劃》后，我國高等教育開始擴大招生數量，毛入學率在2002年就超過了15%，達到了15.3%，高等教育正式從精英教育階段邁向大眾化教育階段[3]。當高等教育的毛入學率發生變化時，高等學校的活動就會發生較大的變化。由于招生人數是逐年上升的，高等教育資助經費財政預算支出已經不能完全滿足高等教育日益發展的需要，因此國家以高等教育成本分擔理論為基礎，對高等教育的收費機制進行改革，把學費政策由計劃經濟時期的國家財政單一撥款轉變為多頭參與共同分擔高等教育成本。由于我國貧富差距較大，高等教育成本分擔制度的實行導致部分學生因貧困失學，為保障我國各個社會階層享受均等的高等教育機會，確保教育公平和社會公平，國家制定了一系列相應的學生資助政策，國家助學金就是其中一項。

二、國家助學金的執行現狀

（一）國家助學金的資助目的

國家助學金是黨和政府對普通本科高校、高等職業學校家庭經濟困難學生的關懷，目的是幫助他們順利完成學業。國家助學金由中央和地方政府共同出資設立，用于資助家庭經濟困難學生。國家助學金主要是以資助家庭經濟困難學生的生活費用開支為目的。

（二）國家助學金的發展歷程

2005年7月6日，財政部、教育部印發的《國家助學獎學金管理辦法》（財教〔2005〕75 號）增設國家助學金，資助對象為高校中家庭經濟特別困難的全日制本專科學生，資助標準為1500元/年/生，不區分檔次。2007年6月27日，財政部、教育部印發的《普通本科高校、高等職業學校國家助學金管理暫行辦法》（財教〔2007〕92 號）將原來的資助標準提高至2000元/年/生，具體標準由各地根據實際情況在每生每年 1000～3000 元范圍內確定，可以分為 2～3 檔，更加細化資助對象為高校全日制本專科（含高職、第二學士學位）在校生中的家庭經濟困難學生。2010年，國家將平均資助標準提高到3000元/年/生，具體標準由高校在每生每年 2000～4000 元范圍內自主確定，可以分為 2～3 檔[4]。2019年4月1日，財政部、教育部、人力資源社會保障部、退役軍人部和中央軍委國防動員部聯合印發《學生資助資金管理辦法》（財科教〔2019〕19號），將“預科生”納入資助對象范圍。2019年6月28日，財政部、教育部印發《關于調整職業院校獎助學金政策的通知》（財教〔2019〕25號），從2019年春季學期起，將普通本專科學生國家助學金平均補助標準由每生每年3000元提高到3300元。

（三）國家助學金的評選細則

自2005年以來，國家助學金的基本申請條件一直為以下5條：1.熱愛社會主義祖國，擁護中國共產黨的領導;2.遵守憲法和法律，遵守學校規章制度;3.誠實守信，道德品質優良;4.勤奮學習，積極上進;5.家庭經濟困難，生活儉樸。到2019年4月，多部門印發的《學生資助資金管理辦法》（財科教〔2019〕19號）將國家助學金的基本申請條件在原有基礎上增加1條，共計6條。增加的一條為“具有中華人民共和國國籍”，從而更加細化了國家助學金申請的基本條件。后來又規定公費師范生不再同時獲得國家助學金。國家助學金申請的基本條件一共7條，具體審核流程如圖1所示。

三、國家助學金資助政策執行過程中存在的問題

（一）家庭經濟困難學生界定困難

高校國家助學金評審基本條件一共涉及7條，其中1到6條都是實行一票否決制，第7條評審基本條件規定為：家庭經濟困難，生活儉樸。第7條的界定是國家助學金評審中最困難、最重要的一條，迄今為止還未形成一套標準的評價模式。基于國家助學金的資助目的，評審基本條件未涉及學生學業成績，因此學生的學業表現不硬性納入評審的范圍，貧困與否是納入評審的一個重要標準。

自2007年開始，經過12年的變遷，目前家庭經濟困難學生認定的決定權完全落到了高校資助管理部門和學生本人的誠信承諾上。《家庭經濟困難學生認定申請表》中所有字段信息都由學生本人承諾填寫，可信度較以前由相應職能部門蓋章認定更低。對申請表上填寫的內容，高校資助工作者沒辦法到學生生源地進行一一核實，一是沒有時間，二是沒有經費，三是沒有人員。所以，目前大多數高校采取的方式是申請表加民主評議相結合的方式，但是這種方式會帶來以下兩個問題：一是對于剛剛入學的新生的評議比較困難，學生彼此之間還不認識，很難從日常消費等進行評議;二是對于已經經過1到3年的在校生活學習的老生的評議比較復雜。老生知道了被認定為學校家庭經濟困難學生后才可以申請部分助學金和獎學類助學金，他們中的一部分學生因此會從眾跟風申請認定，最終導致高校資助工作者工作量翻倍，學校家庭經濟困難學生人數越來越多。

（二）國家助學金名額分配難

從國家助學金執行主體高校角度來看，國家助學金名額分配難主要表現在3個方面：一是高校資助管理部門分配名額難，二是二級學院分配名額難，三是班級分配名額難。因為東西部地區經濟發展水平差異大，校際間生源差異大，雖然政策文件規定在分配國家助學金名額時，對民族院校、以農林水地礦油核等國家需要的特殊學科專業為主的高校予以適當傾斜，但是國家都是根據各個地區高校學生的實際人數再結合相應的政策進行劃分，對不同地區不同高校學生的實際家庭情況并未掌握，高校只能被動地接受國家分配的名額，然后再進行下一步的工作。尤其是西部地區，由于學校資金有限、社會捐贈資金量小，獎學類助學金和國家助學金占據學校資助總金額的80%左右，而純獎學金量太小，學生就只能去爭取各類助學金，但申請助學金的前提必須為家庭經濟困難在冊學生，因此參與認定的學生越來越多，高校資助工作量越來越大，助學金名額分配也越來越難。

目前地方高校對國家助學金名額的分配主要是根據當年省教育廳下撥名額，然后再根據學生總人數，把國家助學金名額根據各二級學院的人數“平均”分配下去，按照這種方式進行名額劃分就會產生一個問題：各個學校每學年的貧困生人數都是平均地分布在各二級學院、各個專業和各個班級嗎？答案肯定是否定的。而“公平”不是平均，不是人人有份。如果按照各個二級學院認定的家庭經濟困難學生人數進行分配，又會產生另外一個問題。學生為了獲取更多的資助資源，不管貧困與否都會“爭當”貧困生。這會導致學校認定小組工作量激增，同時認定的困難學生人數比例會逐年上升，產生的實際運行效果欠佳，甚至還會產生一些不良的現象，如：越幫越困、不正當競爭、爭窮不爭優、不誠信行為等。

（三）資助金額無區域性差異

目前，地方各省（市、區）的國家助學金資助金額和檔次都是各省（市、區）根據上級政策文件結合本省（市、區）的實際情況來確定的。筆者將以下幾個省（市、區）國家助學金的資助金額做了對比，如表1所示，從中可以發現由于受到國家資助政策的限制，各省（市、區）國家助學金的資助金額差距不大。但是各省（市、區）的生活水平相差較大，統一標準的資助金額難以滿足不同地區就讀的學生的實際需要，這就會衍生出一些區域性差異帶來的教育不公問題。

（四）評審時間過于集中

《本專科生國家助學金實施細則》規定，每年9月30日前學生根據自身情況向學校提出申請，學校于每年11月15日前將本校的國家助學金落實情況上報中央或省級教育部門。但是在實際的操作過程中存在以下三個難點，一是高校的國家助學金上報截止時間是每年的11月15日，但是實際的申報過程中，會出現時間緊、任務重、工作量大的困難。為了保證資助資金能在本年內發放，時間大多會提前，一般10月中旬高校就要上報評審結果，而秋季學期開學前一個半月里，一般高校的工作任務會比較重，涉及整個學校獎助學金的評審、家庭經濟困難學生的認定、軍訓、開學典禮、入學教育等工作，不管是資助管理部門、二級學院還是學生主體都非常的忙碌，在如此高壓的情況下進行國家助學金的評審，肯定會有所遺漏。二是根據相關公示規定，原則上國家助學金必須要經過三級公示才能上報省級主管部門審批，三級公示時間不少于工作時間15天，而剛好這段時間存在兩個大假，一個是中秋節，一個是國慶節，因此要精細化做好國家助學金的評審更是難上加難。三是畢業班學生大約有80%的人會在外面實習，這對國家助學金評審也帶來了挑戰。

（五）部分學生學年累計資助金額過高

自2016年起，根據國家扶貧攻堅要求加大對農村建檔立卡戶等特殊困難學生的資助力度，各省（市）相應出臺了一些幫扶政策，如表2所示。

綜上所述，各省（市）都出臺了相應的針對建檔立卡戶特殊困難學生的資助政策，但是不管是從國家層面、省政府層面還是學校層面都未對學生的累計受助金額做出硬性規定，這樣會導致資助資金大量集中在少部分學生手中。學生還會有其他的資助，如地方資助、雨露計劃等。建檔立卡戶等特殊類別學生已被認定為特殊困難的學生，必須享受國家的資助政策，以生源為山東省在云南省某高校就讀的大學生小A為例：資助總額/年=免除學費+國家一等助學金+其他獲獎/助情況（成績排名靠前還可以獲得國家級、省級、社會捐贈和各項單項獎）。所以，小A的資助總額/年=5400元+3800元+6500元=15700元。假設小A成績很差他每年的資助金額最少也會有9200元。這樣的資助金額會不會造成其他學生資助資金額減少呢？這樣累計受助會不會造成資助資源分配不公呢？

四、國家助學金資助政策的完善策略

（一）細化家庭經濟困難學生認定工作

家庭經濟困難學生認定工作是開展學生資助工作的前提和基礎，是保證資助資金精準發放的先決條件，是切實保障高校實現資助政策不漏一人的重要保障。精準認定，才能確保精準施策。面對高校家庭經濟困難學生認定工作的難點，如何做好精準識別和精準認定呢？筆者認為在完善的稅務系統、誠信系統和大數據信息共享系統完全健全之前，可以從認定節點和認定方式兩個方面進行攻克。

一是在認定節點上，將老生的認定時間由每年9月更改為每年的6月，這樣可以及時、全面、準確地掌握困難學生的數量、分布、結構，為資助名額的劃分提供前提條件，同時也可減輕相關部門在9月時的工作壓力[5]。由于新生9月才入學，所有同學才剛剛認識，除了特殊類別學生外，真的很難在一到兩個星期真正了解學生的真實家庭情況，為了確保不錯不漏，應助盡助，建議把新生的認定權限下移到學生生源地就讀高中，高校根據學生提供的高中階段認定結果進行再次認定，這樣可以為快速精準認定提供生源評價支撐，從而確保認定結果的精確性和及時性。

二是在認定方式上，將定性和定量相結合，對學生進行綜合評價認定。在定性評價方面，民主評議小組結合學生日常消費行為進行評價。在定量評價方面，結合《教育部等六部門關于做好家庭經濟困難學生認定工作的指導意見》（教財〔2018〕16 號）最新認定依據，圍繞家庭經濟因素、特殊群體因素、地區經濟社會發展水平因素、突發狀況因素、學生消費因素和其他影響家庭經濟狀況的有關因素，對這六方面的一級指標進行進一步細化分解，制定出符合校情的三級指標評定體系，同時結合德爾菲法和層次分析法對各級指標體系進行賦權。最終根據訂性和定量兩個維度進行評價認定，從精細化和科學性兩方面做好認定工作。

（二）發揮高校的執行主體作用

高校是國家助學金政策實施落腳點，針對國家助學金名額分配難、資助標準太統一的情況，筆者認為應該充分發揮高校在國家助學金名額分配和資助標準上的主體作用。可以從以下兩個方面進行完善：一是省級教育部門采取撥付資助資金總量的方式，各高校根據自身所處地理位置以及生源情況（如學校家庭經濟困難學生認定情況），重新劃分省級教育部門下撥的資助資金總量，在確保資助總量不變的情況下合理分配資助資源，制訂切實可行的資助資金分配方案。二是合理浮動資助資金額度。各區域高校可結合自己的實際情況在平均標準3300元不變的基礎上，規定資助金額可上下浮動20%，并將分配方案報給當地教育部門備案。例如某省將資助標準上浮18%，即上浮600元，資助平均標準變為3900元，再將助學金分為三檔，即一檔為5500元/年，二檔為3800元/年，三檔為2400元/年。這樣就可以因需設立相應的國家資助名額和資助檔次，真正做到精準資助。

（三）調整集中的評審時間

國家助學金的資助資金量大、資助人數多，面對如此龐大的工作量，筆者認為要想精細化做好評審工作，可以從時間上進行調整。一是針對高年級學生。因為國家助學金不涉及學業成績，因此可以將老生的國家助學金的評審放在春季學期，在完成貧困生認定后就可以進行，高校可以根據各校自身貧困生的具體數量、分布、結構，再結合下撥的資助資金總量進行名額分配和檔次劃分。這種方式首先可以緩解9月大量集中的評審安排，其次也可保障評審時畢業班學生都在校。二是針對剛入學新生。由于新生剛入學，只能享受到各類助學金，因此國家助學金的分配可以適當向新生傾斜。這種方式首先可以讓學生感受到黨和政府對他們的關心關愛，其次也可激勵高年級學生爭優不爭窮。國家助學金是助學類資助資金總額最高的一項，尤其是在西部地區，國家助學金的資助金額約占高校整個資助總金額的80%以上，因此先評審完該項助學金有利于學校級和社會捐贈助學金的分配，更有利于高校對資助資源進行合理分配。

（四）為學生制定“資助包”

為了確保將有限的資助資源精準、精細、公平地分配給需要幫助的學生，筆者認為可以為每位貧困學生建立一生一檔，尤其是特殊困難學生，這樣既可以及時、準確地掌握學生的實際受資助情況，同時還可以為資助部門在分配資助資源時提供數據支撐。各地高校可以根據各校自身特點，確定資助最高限額，這樣就可以避免把大量資助資金集合在少數人身上，而使得更多需要幫助的學生得到幫助，享受到國家給予的關懷。以云南省某高校的資助限額是6000元為例。小B是一名四川籍在云南省某高校就讀的農村建檔立卡戶本科學生，他在學校享受的獎助學金總額為：學費補助+生活費補助+國家一等助學金+其他獲助項目，因此，小B的資助總額/年=2000元+2000元+3500元+其他=7500元+其他。資助負責人在知道小B實際受資助的情況后，就可以更加合理地分配資助資源，把國家的關懷送到更多需要幫助的學生身上。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 斯蒂芬·鮑爾.政治與教育政策制定：政策社會學探索[M].王主秋，孫益，譯.上海：華東師范大學出版社，2011：1-3.

[2] 馮光娣. 中國高等教育社會政策研究[D].天津：南開大學，2012.

[3] 楊黎明.高等教育大眾化理論的產生、發展及意義[J].現代教育科學，2008（5）：9-13.

[4] 中國學生資助70年 [EB/OL].（2019-10-08）[2020-03-17].http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/lists/68.html.

[5] 朱陽莉.基于層次分析法（AHP）在高校家庭經濟困難學生認定工作中的指標量化研究：以云南師范大學為例[J].教育現代化，2019（45）：185-191.

[責任編輯：鐘 嵐]