黨建引領基層治理的現實困境與路徑回應

摘要：將黨建工作與基層治理有機融合，既是新時代推進基層治理現代化建設的迫切要求，也是鞏固黨的執政基礎、提升基層治理效能、回應群眾“急難愁盼”的必然舉措。然而，當前黨建引領基層治理依然面臨主體組織化困境、過程協同化困境、資源集約化困境和共生融合化困境。為此，在強調發揮黨建的政治引領、組織引領和價值引領等功能的基礎上，應更加聚焦于服務供給優化。可從黨建引領基層治理的主體嵌入、過程聯動、資源整合和共同體凝聚等四個方面著手，建構全方位、系統化和整體性的路徑回應。

關鍵詞：基層黨建；基層治理；引領

中圖分類號：D267.7；D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）10-0076-05

基金項目：2021年度重慶市社會科學規劃特別委托重大項目“中國共產黨踐行以人民為中心的發展思想基本邏輯研究”（2021TBWT-ZD16）。

基層治理是國家治理的基石。2021年7月，在我國實現第一個百年奮斗目標，并邁向全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標的重要歷史時刻，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確提出，“堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面”，并特別強調“完善黨建引領的社會參與制度”，為黨建引領基層治理進一步指明方向、明確路徑、提供遵循。黨建能否有效引領基層治理，進而構筑起共建共治共享的基層治理新格局，事關黨的執政基礎的切實鞏固，事關基層治理效能的有力提升，事關對群眾“急難愁盼”的有效回應。

一、引言：一個綜述視角

近年來，在推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，“黨建+治理”研究熱度逐年上升，關注焦點逐漸下移，對黨建引領基層治理的內容、功能、作用、優勢研究呈現出結構化、融合化、精細化的研究趨勢。具體包括以下方面：一是以代表性實踐案例剖析為主，對黨建引領基層治理的實踐經驗、基本特點等進行理論上的總結和反思，比如北京的“街鄉吹哨、部門報到”、上海的區域化黨建、成都的“五步工作法”、武漢的“紅色引擎工程”等，從中可見實踐中一些地區因地制宜，涌現出理念、制度、體制、機制、模式等不同層面的創新；二是從特定的研究視角切入，比如結構功能視角、利益相關者視角、授權賦能視角、黨建統合視角、系統整體觀視角、空間視角等，對黨建引領基層治理的內涵機理進行學理闡釋、提供理論支持；三是以現實問題回應為落腳點，對基層黨組織的“懸浮化”[1]、“建而不聯、聯而不合”“儀式化參與”等問題高度關注，并從結構性嵌入、服務供給創新等方面提出解決思路。

綜上所述，無論是理論界還是實務界對黨建引領基層治理的關注度都持續上升，且形成了較為豐富的研究成果和實踐探索。與此同時，也存在進一步研究的空間：一是現有研究不少是地區實踐經驗的總結，存在碎片化的問題，黨建引領基層治理的整體性視角和系統性思考較為欠缺，尤其是將黨的基層組織建設與推進基層治理現代化相結合的理論研究偏少。二是現有研究從路徑、方法、能力提升層面的研究較多，但在黨建引領基層治理的生成機理、整體推進邏輯以及現實困境與回應等方面有待進一步深化。因此，開展黨建引領基層治理的現實困境與路徑回應研究具有學術價值和實踐意義。

二、基層治理中“黨建引領”的核心內涵

黨的十八大以來，黨建引領基層治理逐漸成為創新基層治理的一個重要發展方向。基層治理中的“黨建引領”是將基層黨組織建設嵌入基層治理，以黨的政治引領、組織引領和服務創新為核心內容，整合黨建邏輯與治理邏輯，充分發揮基層黨組織在政治領導、組織動員、聯系群眾、資源整合、宣傳引導等方面的優勢和作用，實現基層社會再組織化、基層公共服務供給持續優化、現代社會共同體意識不斷凝聚、基層治理現代化深入推進和執政基礎切實鞏固的實踐探索。黨建引領基層治理的制度內涵，包括跨組織協調、搭建流動社會的治理網絡以及促進治理共同體發展等多維度的制度要素[2]。

黨建能否有效引領基層治理，關鍵在于解決好幾個問題。一是從引領的范圍來看，要清晰界定引領內容和邊界。黨建引領的內容主要是政治引領，具體包括組織動員、價值引領、共識凝聚、資源整合等，基層黨組織不直接參與每項具體事務和問題的處理。二是從引領的主體來看，要正確處理“一核”與“多元”的關系。黨的基層組織不僅要在街道和社區兩級黨組織中實現覆蓋，更要延伸覆蓋到業委會、基層社會組織、物業服務企業、轄區社會單位等多元主體之中，其中“一核”是引擎和動力源，“多元”是支撐和助推器，只有“一核”與“多元”協同發展才能產生強大合力。三是從引領的過程來看，要將黨建邏輯和治理邏輯有機結合[3]。無論是黨建還是治理，出發點和歸宿都是增進民生福祉，要防止黨建工作與基層治理分離的“兩張皮”現象。四是從引領的手段來看，要將碎片化的方式方法轉變為長效機制的建構。長期以來，受黨政主導下行政吸納社會的影響，黨建引領仍習慣用行政命令和社會動員的方式開展工作，欠缺服務和創新意識，導致“冷熱不均”“重形式輕實質”等問題，需要在共建共治共享理念下建構全方位、系統化、整體性的長效應對之策。

三、當前黨建引領基層治理面臨的“四重困境”

在結合理論前沿追蹤以及基層蹲點調研的基礎上，對黨建引領基層治理的現狀和問題由表及里進行層層檢視，可以總結出當前黨建引領基層治理面臨以下“四重困境”。

1.主體組織化困境：基層黨建主體與基層治理主體相互“脫嵌”

在城鎮化快速推進的過程中，城市基層呈現出高集聚性、高流動性和高異質性的特點，“單位人”逐漸向“社區人”過渡，熟人社會逐漸向陌生人社會轉變。基層面臨的事務、矛盾和問題陡然增加，人與人之間的疏離感更強、人的原子化趨勢明顯。如何找回歸屬感和凝聚力，將“一盤散沙”的基層社會再組織化，實現社會的和諧穩定并進一步激發社會創造合力，一直是社會學研究的重點課題。讓黨的工作觸角延伸到基層的每個角落可以有效解決這一問題。目前基層黨組織“橫向到邊、縱向到底”的全方位立體化網絡覆蓋已基本建成，但這并不意味著基層黨組織已經深層次地嵌入基層治理之中。一方面，基層治理各主體之間的利益關系復雜、缺乏契約精神和共同體意識、內生動力不足等導致基層治理陷入“內卷化”危機[4]，多元治理主體難以被組織起來；另一方面，當前基層黨組織自身弱化、虛化、邊緣化等問題不同程度地存在，在多元主體中權威性不足，出現“懸浮化”和“脫嵌”的現象。通過提升黨組織的組織力來形成基層治理主體向心力，催化帶動基層治理主體的組織化顯得更加緊迫。

2.過程協同化困境：基層黨建方式與基層治理手段互不統一

基層治理離不開多元主體協同，而多元主體各自有著不同的利益訴求。黨的十九大報告指出，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。因此，黨組織必須承擔起“元治理角色”，作為多元主體所構成的力量同心圓的圓心。基層實踐中協同治理情況不理想的原因主要有三點：其一，對黨建工作的定位和角色認識不清。黨組織更多的是起領導和催化協同的作用，其重點在把方向、搭平臺、建機制、做好監督。而在基層實踐中，要么包辦一切，將所有精力投入具體事務的參與和控制，疏于統籌協調；要么對基層服務和需求不管不顧，黨建工作僅僅停留在流轉文件、傳達會議、逢年過節進行貧困慰問等方面，缺少將黨建與治理相結合的理念，引領的方式方法也較為陳舊單一。其二，常態化的溝通協商平臺機制不健全。表面上看是居民群眾對基層社會事務的參與意愿不強、參與能力不足，但實際上在居民心中，街道、社區的存在感低，對其沒有認識、沒有認可，便談不上信任和合作，加上缺少反映問題和表達訴求的機會和渠道，其結果可能是基層社會事務演化為公共問題甚至是群體性事件。其三，現有體制條塊分割導致信息壁壘，對協同治理產生一定客觀阻力。

3.資源集約化困境：基層黨建資源與基層治理資源整合不足

街道和社區服務作為公共服務的“最后一公里”，是保障和改善民生、回應人民群眾對美好生活的期盼最直接具體的體現形式，關系到人民群眾切實的獲得感與幸福感。從理論上講，隨著資源下沉，基層應該是一個需要用資源且資源較為富集的“寶庫”。然而，當前基層卻遭遇資源匱乏、服務能力不足、服務可及性不強、群眾認可度不高的現實尷尬。一方面，部分基層黨組織內部條塊分割、資源分散，缺乏有效統籌。另一方面，部分基層黨組織對基層治理資源整合力度不夠。有的基層黨組織掌握著大量的黨建資源，卻不善于搭平臺，基層有才干的退休黨員、骨干居民、志愿者、基層社會組織等廣泛地碎片化地存在于社區之中，卻在提供基層服務方面無法產生規模集約效應。

4.共生融合化困境：基層黨建力量與基層治理目標相互偏離

一方面，黨建工作過于依賴行政力量而非自治力量。社區居委會雖然是社區自治組織，但實際承擔了大量由街道下沉的行政工作，資源審批和工作考核權力掌握在街道手中，社區黨組織很多時候也就成了街道的代理，忙于應付各種檢查、考核、競賽，無暇與業委會、物業公司、社會組織等交涉聯系，更沒有精力投入人力財力物力開展社區活動。另一方面，黨建重心偏離基層社會共同體凝聚。具體而言，基層黨建內容“行政化”與基層治理的目標脫節，運作方式“科層化”落后于基層治理發展，黨員參與“離散化”沒能充分帶動起居民群眾在社區活動和基層事務中的廣泛參與，尤其是對社區文化的培育和價值風尚的引領還遠遠不足，難以形成融合共生的共同體。

四、創新黨建引領基層治理的路徑回應

1.以提升組織力為重點，將黨建主體有機嵌入治理主體之中

中國共產黨有“支部建在連上”的光榮傳統，并依托黨的強大組織優勢在各項事業中取得偉大勝利。新形勢下，解決基層治理領域面臨的諸多困難和挑戰同樣必須突出和強化黨建引領，其中首要的是確保黨建主體有機嵌入治理主體之中，即解決在基層治理中基層黨組織和黨員的主體地位生成和鞏固問題[5]。一方面，以提升組織力為重點，加快完善基層黨組織在業委會、社會組織、轄區社會單位中的橫向布局，切實延伸網格黨支部、樓棟黨小組等縱向組織體系，并選優配強社區黨委書記和強化帶頭人隊伍建設，不斷加強基層黨組織自身建設；另一方面，對社會力量進行“授權賦能”，探索在黨建引領下開展小區自治、單元自治、樓棟自治等，通過培訓、孵化、引導等方式，提升業委會、物業服務企業、社區群眾等多元治理主體的治理能力，形成以街道和社區兩級黨組織為軸心、凝聚各類治理主體的強大組織體系。

2.搭建協商參與平臺，建立“一核多元”的協同聯動機制

為避免基層自治陷入參與無序、協商低效的困境，需要發揮黨建引領基層自治聯動功能，推動基層協商民主、匯聚眾智，實現自我管理和自我服務。一方面，改變傳統黨建工作單向封閉的“體內循環”模式，實行組織聯建、人員互派和信息聯通，搭建社區居委會、業委會、物業服務企業和社會組織等多方聯動的機制和平臺，建立起常態化的聯系交流渠道或聯席會議制度，并對能夠在社區發揮積極作用的“關鍵少數”群體加以識別，注重吸納社區精英，對其進行選擇性激勵激發其參與意愿[6]。另一方面，基層黨組織在規則制定、議題選擇和問題處理等方面，充分尊重轄區社會單位和居民群眾的主體地位，健全利益訴求表達、矛盾調處和權益保障機制，引導和擴大社會參與。

3.聚焦服務供給優化，促進黨建資源與治理資源的集約整合

聚焦服務供給的精準對接、資源整合和方式創新，整合不同系統、行業的黨組織資源，將黨建從上層著力、局部推進、封閉參與和粗放發力，向基層著力、整體推進、共同參與和精準發力轉變[7]。一方面，充分發揮街道和社區兩級黨組織的主導作用，通過街道社區黨建、單位行業黨建等統合各類平臺和資源，由街道黨工委匯總服務需求制定“需求清單”，轄區各單位黨組織根據自身實際提供“資源清單”，經過供需對接形成“項目清單”加以運作。另一方面，以“黨建+”聚合各類資源，延展基層黨組織在教育引導、文化凝聚、法治氛圍營造等方面的服務功能，并運用互聯網、大數據等新技術手段整合線上線下資源，推動“一核多元”的治理格局轉變為“一核多能”的服務創新[8]，以資源供給多元化、精準化助推基層服務精細化。此外，要進一步健全基層黨建的考評機制，切實推動黨建工作擺脫繁雜的行政性事務，真正聚焦政治引領、資源整合和服務創新。

4.突出價值文化引領，形成人人參與、人人盡責、人人享有的共同體

基層是人們社會生活的基本場域，生活在同一地域范圍內的人群構成生活共同體，但要發展成為治理共同體、真正共同體則必須依靠價值引領和文化凝聚。一方面，面對基層社會成員個體原子化、構成異質化、價值訴求多元化等特點，基層黨組織要通過制度化、規范化的方式，將黨建工作與推動社會主義核心價值觀入腦入心相結合，將黨的路線方針政策有機融入基層社會建設當中，劃出“最大同心圓”，求取“最大公約數”，廣泛凝聚各方共識。另一方面，通過舉辦文化活動、搭建宣傳載體和建設活動陣地等方式，充分發揮社區文化的教育功能、陶冶功能和凝聚功能，把社區文化作為聯系黨群關系的精神紐帶、筑牢共同體的核心靈魂，倡導共建共治共享的價值理念，形成人人參與、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。

參考文獻：

[1]陳亮，李元.去“懸浮化”與有效治理：新時期黨建引領基層社會治理的創新邏輯與類型學分析[J].探索，2018（6）.

[2]黃曉春.黨建引領下的當代中國社會治理創新[J].中國社會科學，2021（6）.

[3]葉本乾，萬芹.新時代黨建引領城市社區治理的邏輯契合和路徑選擇[J].黨政研究，2018（6）.

[4]易臻真.城市社區治理的內卷化危機及其化解——以上海市J街道基層治理實踐為例[J].人口與社會，2016，32（1）.

[5]許愛梅，崇維祥.結構性嵌入：黨建引領社會治理的實現機制[J].黨政研究，2019（4）.

[6]王德福.催化合作與優化協作：黨建引領社區治理現代化的實現機制[J].云南行政學院學報，2019，21（3）.

[7]曾巧.以“黨建+”引領社區治理機制創新[N].重慶日報，2020-04-07.

[8]曹海軍.黨建引領下的社區治理和服務創新[J].政治學研究，2018（1）.

責任編輯：羅鈺涵