政府定向委托購買居家養老服務的成效與完善

摘要：近年來，我國將政府購買引入到居家養老服務中來，各地進行了政府購買居家養老服務的實踐。其中，南京市鼓樓區政府定向委托購買居家養老服務的模式具有代表性。在總結鼓樓區模式成效的基礎上，政府定向委托購買居家養老服務模式可從以下方面進行完善：一是增加梯度購買的政策；二是培育服務人員成為專業的養老護理員；三是發揮社區精英的社會網絡帶動志愿服務。

關鍵詞：政府定向委托購買；梯度購買；養老護理；社區精英

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）10-0063-06

基金項目：江蘇省社會科學基金課題“江蘇城市社區精英參與社區治理的功能與機制研究”（17SHD001）。

為貫徹黨的十八屆三中全會關于推廣政府購買服務的戰略部署，落實《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》和《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，加快推進政府購買養老服務工作，2014年8月，財政部、發展改革委、民政部、全國老齡辦聯合下發《關于做好政府購買養老服務工作的通知》，加快推進政府購買養老服務工作。《通知》明確要建立健全由購買主體、養老服務對象以及第三方組成的綜合評審機制，加強購買養老服務項目績效評價，績效評價結果要向社會公布。2021年4月，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出：完善支持社區服務業發展政策，采取項目示范等方式，實施政府購買社區服務，鼓勵社區服務機構與市場主體、社會力量合作。開展“新時代新社區新生活”服務質量提升活動，推進社區服務標準化。隨著我國將政府購買引入居家養老服務，各地進行了政府購買居家養老服務的實踐。其中，南京鼓樓區政府定向委托購買居家養老服務是一種政府購買社區服務的實踐模式，在多年的運行中取得了成效。

一、政府定向委托購買居家養老服務的運行與成效

鼓樓區位于長江下游南岸、南京市西北部，是南京市中心城區之一，也是江蘇省委、省人大常委會、省政府、省政協機關所在地。鼓樓區行政區域面積54.18平方公里，轄13個街道共120個社區，全區在冊戶籍（截至2021年2月）326950戶共918962人。鼓樓區是歷史悠久的老城區，人口基數大，老齡人口呈現出基數大、增速快、壽齡高、空巢多等特點。快速增長的老齡化進程催生了大量的養老服務需求，南京市鼓樓區政府面對需求而創新建立的定向委托購買養老服務在運行中取得了成效。

（一）鼓樓區政府定向委托購買養老服務基本情況

1.鼓樓區政府創建與運行“居家養老服務網”

2003年鼓樓區政府開始探索新的養老服務模式，即政府購買服務模式，走在了全國前列。鼓樓區政府創建實施“居家養老服務網”社區服務站工程，實現社區服務站在全區居民居住區域的覆蓋。政府完成建網工程后，將之后的具體服務以項目委托的方式交給“心貼心養老服務中心”這一社會組織進行。鼓樓區以政府定向購買的方式與社會組織合作，成為南京市最早探索政府購買居家養老服務的城區，為轄區內符合條件的獨居老人提供生活照顧服務。

2.服務對象與服務內容

服務對象涵蓋鼓樓區的有養老服務需求的老年人，其中獨居和傷殘失能老人是重點服務對象。服務中心提供的服務內容主要有三大類：基本的生活照顧類、專業的醫療服務以及精神關愛服務。在基本的生活照顧類中，主要工作是清潔、維修、跑腿等服務。在餐食方面有定點用餐和上門用餐兩種選擇，為了照顧不同自理能力老年人的需求，該項目不僅有一般照料，還有特殊陪護的選擇。在醫療服務方面，服務中心會為老年人建立健康檔案、提供陪護、進行疾病預防和健康教育等。在精神關愛方面，服務中心為老年人設立活動中心，提供棋牌等娛樂設施，通過廣場舞蹈、民族演唱等活動豐富老年人的生活，并提供書籍、報紙、知識講座、學習培訓等。該中心還提供法律援助，為老年人提供法律咨詢，維護老年人的合法權益。志愿服務的內容主要是定期到老年人家里看望、交流談心等。

（二）鼓樓區政府定向委托購買居家養老服務的運行機制

南京市鼓樓區政府出資購買居家養老服務在實踐中逐漸形成了一個穩定的運行機制，在我國的定向委托購買居家養老服務中具有一定的代表性。圖1清晰地描述了鼓樓區政府定向委托購買居家養老服務的整個運行機制。有需要的老年人可以向自己所在的社區提出申請，資格審查合格后便可向政府進行申報。在整個項目運作中，政府是出資的購買者，服務中心是具體服務的提供者，資格審核通過的老年人是服務的獲得者。政府雖然沒有直接提供養老服務，但在資金、政策制定以及篩選服務中起到了主導作用。

這種機制的具體運行特點有三個。一是政府扶持。南京市鼓樓區政府在資金和政策上的支持，是居家服務網得以成功運行的關鍵因素之一。二是多方合作。獲得定向購買的服務中心積極與社區內企業、非營利組織合作。這樣的多方合作形式有利于社會組織整合各種有用資源，提升專業服務能力。三是準市場化運行。服務組織雖然是非營利組織，但是也可以在不違背公益屬性的同時設立一些營利性服務來維持自身的發展和提供多元化服務。

（三）鼓樓區政府定向委托購買居家養老服務取得的成效

1.有效提供居家養老服務

在該項目的運行下，眾多獨居、空巢、失能等老年人得到中心提供的基本生活照顧服務。在做好符合條件的老年人的免費服務的同時，“居家養老服務網”還向其他有需要的老年人提供多樣化有償服務，滿足了老年人的多元化需求。此外，該中心和它的下屬社區養老站采用的是優先錄用社會下崗、失業、就業困難的人群作為員工，這為社會無業人員提供了就業機會，在進行社區服務的過程中還承擔了提供就業崗位的社會責任。

2.提升社會組織服務水平

提供專業社區服務的社會組織需要在實踐中積累經驗、不斷成長。在現階段，通過政府定向購買的形式有利于我國本土社會組織的發展壯大。首先，在鼓樓區政府定向購買的形式下，社會組織獲得了良好的生存與發展空間，可以專注于完善與提升組織的服務功能。其次，政府重視培訓工作，聘請領域內專家對社會組織的管理人員進行授課與輔導。最后，政府對服務進行監督，出臺規范性文件對提供的養老服務進行標準制定。

鼓樓區政府定向委托購買居家養老服務的核心思想是政府向專業的社會組織購買服務，既有支持又有監督，實現了養老服務管理的權責明晰，培育核心社會組織提供專業的養老服務。政府和社會組織作為獨立的兩方，政府充當“掌舵人”，劃槳的專業性工作交由社會組織，不僅保證了政府的主導地位，也有利于社會組織的成長與發展，提升了社會組織的專業服務能力。

二、政府定向委托購買在實踐發展中的問題分析

（一）政策規定需要精準化

南京市鼓樓區“居家服務網”的建立一開始就是以獨居老人作為政策的考量點和出發點。但是隨著社會需求的增加，由于“獨居老人”定義寬泛，先前的政策沒有細分，這就直接導致了財政支出的不精準。現在政府購買服務主要有兩種情況：一種是完全符合政府全額購買，一種是完全不符合不進行購買。在研究中發現，雖然有些獨居老人不在低保的范圍內，有一定收入，但是收入不高，自身的護理照顧仍然存在一些問題，而按照政策的規定，其不能納入購買范圍，只能使用有償購買服務。針對有收入而購買能力弱的老人，需要有相應的購買政策支持。

（二）服務人員專業性尚需提升

服務中心優先雇傭無業人員解決了一部分就業問題，然而這些人員沒有經過專業的系統性培訓，缺乏看護老年人的相關知識，部分人員甚至缺乏職業倫理與職業道德。目前的培訓不足，也和服務人員的供給不足有關，員工在簡單培訓后立即上崗，主要依靠在工作實踐中邊做邊學。

（三）未充分發揮社區的志愿服務力量

在社區養老中，志愿服務更重要的意義在于發揮志愿者自身心智與能力等為老年人們提供情感支持與文化支持，彌補服務機構主要承擔老年人生活照顧的空缺。對志愿者力量的組織與運用是挖掘社會力量，實現社區服務機構與市場主體、社會力量合作，是開展新時代新社區新生活的一種體現。

在研究中發現，在政府購買的社區服務中，雖然有為老年人提供定期看望、交流談心等志愿服務內容，但社區服務機構未充分發揮社區的志愿服務力量，這和我國的志愿服務文化有關。我國的志愿服務文化還需有一個培育與形成的實踐積累過程。社區中有一部分熱心居民雖然愿意參與社區服務，但他們沒有形成一個參與社區服務的社會網絡，主要表現為有個體性、臨時性等特點，未形成長效機制，未能實現志愿服務嵌入社區。

鼓樓區政府在定向委托購買實踐中雖然出現了上述的一些問題，但這些問題是在社會發展中出現的新現象與新問題。在與時俱進中完善是制定與使用政策工具的規律。

三、完善政府定向委托購買居家養老服務的建議

（一）增加梯度購買的政策

鼓樓區政府定向購買養老服務在早期發揮了巨大作用。隨著人民需求的提高，購買政策顯得相對籠統，需要精準化。在社會與經濟的發展中，可以根據老年人身體情況和服務需求對政策進行詳細的分類。

按照需求導向原則，政府根據老年人的實際需要來提供養老的服務和產品。一些較早進入工業化、經濟資本基礎較好的工業化國家，將本國老年人按照健康情況和自理能力進行詳細分類。每位老年人都有參照自身身體和精神狀況制定的養老計劃。我國的基層政府可以根據所在地的經濟發展水平，以老年人生活方式、自理能力、經濟狀況及年齡特點進行分類，提供對應的梯度養老服務和分類型購買，對老年人實施完全免費、多數補貼、少量補貼等形式，長期照顧和短期護理結合。這樣既可以減少資源的浪費，也能為老年人提供最需要的服務，發揮好政策工具的功能。

2020年9月，國家醫保局、財政部發布了《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》。目前，江蘇省已有蘇州市、南通市、徐州市、揚州市等7個城市率先試點，南京亦在2021年7月加入了試行之列。在這樣的政策背景下，基層政府可以將長期護理保險與政府定向購買養老服務政策相結合，形成相互補充的養老服務政策體系，滿足老年人們的多元養老需求。

（二）培育服務人員成為專業的養老護理員

2019年10月，人力資源社會保障部、民政部聯合頒布《養老護理員國家職業技能標準（2019年版）》，規定養老護理員國家職業技能標準是指導養老護理員培養培訓、開展職業技能等級認定和規范養老護理職業行為的基本依據。養老護理員是從事老年人生活照料、護理服務的人員，是養老服務的主要提供者，是養老服務體系的重要支撐保障，是解決家庭難題、緩解社會問題、促進社會和諧的重要力量。

江蘇省民政廳已在進行全省范圍的養老服務從業者的醫護知識與技能培訓的項目規劃。基層政府結合省級政府的統一規劃與部署，可將定向購買護理專業化培訓融入其中，充分利用好政策資源。基層政府可以積極參與上級政府的養老護理項目規劃，建立養老護理員隊伍建設長效機制，開展養老服務人才培訓提升行動，建設養老護理員培養培訓示范點。

（三）發揮社區精英的社會網絡帶動志愿服務

在實踐中發現，有一部分熱心公共事務、個人權利意識突出的人可以被引導成社區精英。社區精英熱心公共事務，為社區居民利益發聲，受到居民的尊敬與信任。社區服務機構立足于社區，可以使用的資源不僅是政府購買服務的資金，還需擴展思維，充分運用社區的社會資本。社區服務機構聯合居家養老服務網中的各站點所在街道與社區，建立和社區精英的穩定聯系渠道，引導社區精英為社區居家養老提供服務。由于社區精英在社區社交網絡中處于核心位置，對其合理引導，可以發揮社區精英用其社會網絡帶動志愿服務的功能。通過社區精英的領導與團結功能，帶動一批社區居民參與到社區養老的志愿服務中來。為了鼓勵社區精英發揮領導與團結志愿服務的功能，支持社區居民志愿服務的常態化，還需有激勵政策，這需要市域層面的政策支持。比如：對于本市積極進行社區志愿服務的居民給予其“社區精英”的榮譽稱號，頒發證書，在其就醫、養老等方面給予一定資源照顧等。

我國傳統的單位制是以單位為中介的社會團結方式，現在需要社區取代傳統的單位成為新的社會中介[2]。實現志愿服務扎根于社區，是為了建立社區志愿服務的長效機制。居家養老志愿服務的對象是社區中的老年人，同一社區的居民對這些老年人提供志愿服務、固定志愿服務對象具有可行性。長期化與穩定化的志愿服務方式不僅能解決老年人的生活問題，還能提供情感支持。

四、結語

基層政府通過定向委托購買居家養老服務的方式，建立養老服務中的政府、社會組織、市場、社區、家庭、居民等多元主體合作模式，形成經濟資本、社會資本、專業服務的供給合力。提供社區服務的過程，亦是建設基層社會共同體的過程。

隨著國家在居家養老服務中頂層設計的發展，基層政府在實踐積累的基礎上，將自己原有的政策工具融入國家政策、省級規劃、市域治理中，充分利用政策資源，形成多層次的梯度政策體系。在政府定向購買服務中，培育養老護理員、建設穩定的養老護理職業隊伍與引導社區精英發揮社區社會網絡的力量是兩個重要抓手。基層政府主導，社會組織專業管理與供給服務，建設長效的養老護理員隊伍，充分發揮社區社會網絡與社會資本的功能，將居家養老服務嵌入在社區中，在實踐中不斷完善相關政策與運行過程，能保持定向委托購買機制的生命力，具有向全國推廣的意義。

參考文獻：

[1]李雙全，張航空.政府購買社會組織居家養老服務：典型模式、適用條件及潛在風險[J].江淮論壇，2019（6）.

[2]陳宇光.集體沉默的成因及其中介機制：對重慶公交墜江事件的社會學分析[J].中國青年社會科學，2019，38（1）.

責任編輯：羅鈺涵