新時代巡視制度的改革績效、政治功用與政策建議

王冠 任建明

摘要：巡視制度是重要的黨內監督制度，在全面從嚴治黨中發揮重要作用。黨的十八大以來，黨中央根據形勢任務需要不斷強化巡視制度，使這一具有悠久歷史傳統的政治制度煥發出勃勃生機和巨大活力。分析表明，巡視制度在組織結構、領導體制、制度建設、職責定位、巡視范圍、工作機制、巡視成果等七個方面均有明顯創新。其績效突出表現在懲腐治庸以建構政治新秩序，貫徹政治意志以推動改革促進發展；其重要功用表現在暢通信息傳導以獲取案源線索，強化中央權威以調整領導關系。下一階段，深化巡視巡察機制應著力從三方面著手：一是學習貫徹《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》，加強上下聯動；二是強化整改落實，做好巡視“后半篇文章”；三是加強系統集成，發揮協同高效。

關鍵詞：巡視制度；改革；績效表現；政治功用；監督

中圖分類號：D262.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）10-0005-16

基金項目：2019年國家社會科學基金項目“深化黨的紀律檢查體制改革的理論與方案研究”（19BDJ018）；2021年四川師范大學黨內法規研究中心委托項目“紀檢監察干部教育培訓制度研究”（2021scdg01）。

巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是全面從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監督的重要形式。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視并深入推進巡視工作理論、實踐和制度創新，在黨的歷史上首次實現一屆任期內中央巡視全覆蓋目標任務，通過發現問題、形成震懾，巡視制度成為全面從嚴治黨的“利劍”。黨的十九大對健全黨和國家監督體系作出戰略部署，要求構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。深化政治巡視，建立巡視巡察上下聯動的監督網，是貫徹落實黨的十九大精神、鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利、推動全面從嚴治黨向縱深發展的必然要求。因此，深入研究巡視制度并總結其經驗啟示，對于推動巡視工作高質量發展具有重要的理論和實踐意義。

黨的十八大以來，巡視制度研究呈現出爆發式增長。學術界和實務界對巡視制度的相關研究成果很多，內容豐富、視角多樣[1]。這些研究主要集中在幾個方面。

一是研究黨的十八大以來巡視制度的創新與成效。鐘龍彪[2]、張世洲[3]、孫亮[4]、宮玉濤[5]等注意到黨的十八大以來巡視制度的新動向、新成果，就全面從嚴治黨背景下完善巡視制度提出建議。宋偉[6]、田啟戰[7]、劉煥明[8]等從制度主義視角對新時代黨內巡視制度進行了分析解讀。周淑真探究了新時代巡視制度在遏制腐敗態勢蔓延、嚴格管黨治黨、推進國家治理能力和治理體系現代化等方面的作用[9]。李莉梳理并總結了新時代巡視制度的創新與發展[10]。

二是對巡視制度政治功用的研究。李定平從政黨適應性視角下對巡視制度進行解讀[11]。鄭文靖認為巡視制度是傳統政治倫理和現代政治理念的融合[12]。彭前生認為巡視制度是執政黨的自我政治凈化，是緩和官民矛盾的政治調節[13]。劉占虎認為巡視是當代中國過程防腐的主導機制[14]。別紅暄探討了巡視制度與國家建設的關系[15]。付勝南認為政治整治是巡視的重要功能[16]。于學強重點關注了巡視的制度優勢及治理效能[17]。單靈芝從政黨治理視角分析了黨內巡視制度的技術與價值[18]。

三是對如何提高巡視工作實效的研究。任建明探討了巡視制度的可持續發展機制[19]。馬靜提出完善巡視制度在公共服務需求表達中的應用需要[20]。彭前生認為反腐決心的變化和巡視人員權責背離可能導致巡視績效不可持續，因此要加強制度建設[21]。程惠霞就如何增強巡視組的動力提出了建議[22]。王仰文提出應引入第三方主體參與巡視[23]。蔡志強提出以交叉巡察破解基層熟人社會困擾[24]。

這些成果為本文提供了啟示和參考。本文建立起一個審視和理解巡視制度的框架，從組織結構、領導體制、制度建設、職責定位、巡視范圍、工作機制、巡視成果等7個維度分析新時代巡視制度的改革績效與政治功用，并提出改革政策。

一、巡視制度的改革發展

巡視制度的源起可以追溯到1928年10月8日，《中央通告第五號——巡視條例》[25]652首次以黨內法規形式規范巡視工作，標志著巡視制度正式建立①。巡視制度曾在新民主主義革命時期黨的建設和發展中起過重大作用[26]。改革開放后，為加強黨的領導和監督，提升治理能力，中央開始恢復建立巡視制度。1990年3月，黨的十三屆六中全會通過的《關于加強黨同人民群眾聯系的決定》提出派出巡視工作小組①，拉開了巡視制度重建的序幕。30多年來，巡視制度在探索中不斷發展完善，并在新時代發揮出巨大的監督效能。

本文從組織結構、領導體制、制度建設、職責定位、巡視范圍、工作機制、巡視成果7個維度，對改革開放以來的巡視制度進行分析（如表1所示）。“組織結構”觀察巡視機構設置及成員；“領導體制”觀察領導方式和匯報條線；“制度建設”觀察巡視相關黨內法規、規范性文件和配套制度；“職責定位”觀察中央對巡視工作的定位與內容的調整；“巡視范圍”觀察巡視覆蓋面、巡視縱深度和巡視對象；“工作機制”觀察巡視方式方法的創新；“巡視成果”觀察巡視成果運用和宣傳報道相關情況（如表2所示）。

（一）組織結構

1996年3月，巡視制度建立初始，由中央紀委辦公廳負責巡視干部的組織、聯絡、協調和情況綜合工作[27]。2000年12月，形成了中央紀委、中央組織部聯合巡視體制①。2003年5月，中央批準設立巡視工作辦公室，作為中央紀委、中央組織部巡視工作聯席會議的辦事機構，設在中央紀委黨風廉政建設室。2005年8月，中央批準單獨設立中央紀委、中央組織部巡視工作辦公室，為中央紀委內設正局級機構。2009年11月，中央決定成立中央巡視工作領導小組，辦公室設在中央紀委，小組成員來自中央紀委、中央組織部。當前，中央巡視機構由中央巡視工作領導小組、中央巡視工作領導小組辦公室、中央巡視組三部分構成（如表3所示）。

《中國共產黨巡視工作條例》（以下簡稱《巡視條例》）規定，巡視工作領導小組組長由同級黨的紀律檢查委員會書記擔任，副組長一般由同級黨委組織部部長擔任。巡視工作領導小組組長為組織實施巡視工作的主要責任人。中央巡視工作領導小組組長由中央政治局常委、中央紀委書記擔任，副組長分別由中央政治局委員、中央書記處書記、中央組織部部長和中央書記處書記、中央紀委副書記擔任（如表4所示）。黨的十八大以來，中央巡視工作領導小組辦公室定位于“統籌、協調、指導、服務、創新”10字方針，明確了組辦關系、成員單位間關系、工作目標和重點等，并根據需要進行動態協調[28]。

巡視工作領導機構具有強大政治勢能。中央巡視工作領導小組受到三重力量加持，既代表了中央的至高政治權威，又匯集了兩個黨內強力機關的政治勢能。首先，巡視的權威來自黨中央。中央巡視組是黨中央直接派出的，代表的是以習近平同志為核心的黨中央的權威和信用。其次，中央組織部作為巡視領導機關組成單位是“黨管干部”原則的體現。這個原則嵌入在中管干部制度中，反映了黨對干部管理的絕對領導。中管干部的考核、任免、調動都由中央組織部具體操作，因此，巡視結果與干部管理直接掛鉤，極大地增加了巡視的效力。《巡視條例》等在巡視內容上對黨的組織建設作出明確規定，并在實踐中不斷深化①。最后，巡視辦設在中央紀委，有利于成果轉化，落實中央關于巡視“聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，發現問題、形成震懾”的要求。

（二）領導體制

1.領導方式

中央巡視工作領導小組對下級巡視工作由“指導”轉為“領導”。2013年4月25日，中央政治局常委會審議《關于中央巡視工作領導小組第一次會議研究部署巡視工作情況的報告》時，習近平總書記要求，中央巡視工作領導小組要切實加強對巡視工作的領導[29]107。自此，巡視中的“指導”關系轉變為“領導”關系，是巡視領導體制和工作機制的重大創新[30]11，反映了中央對巡視工作領導力度的加大。此后，《巡視條例》《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》）均明確規定，中央巡視工作領導小組應當加強對省、自治區、直轄市黨委，中央有關部委，中央國家機關部門黨組（黨委）巡視工作的領導。

2.匯報條線

中央對巡視工作領導力度加大，匯報層級提升。巡視制度恢復建立之初，巡視組將巡視情況報告中央紀委，重要情況由中央紀委報告黨中央[27][31]。2009年，《巡視條例（試行）》規定，黨的中央和省、自治區、直轄市委員會成立巡視工作領導小組，分別向黨中央和省、自治區、直轄市黨委負責并報告工作[32]。黨的十八大至十九大時期，中央政治局和中央政治局常委會共召開23次會議研究巡視工作，聽取巡視匯報，審議巡視專題報告。習近平總書記率先垂范、親力親為，每次都發表重要講話，深刻闡述巡視工作重大意義，明確巡視目標任務和工作重點，為巡視工作深化發展指明了方向。黨中央明確了“三個匯報”機制——巡視工作匯報、綜合情況匯報和巡視組匯報。中央層面是兩個匯報機制，即中央政治局常委會聽取中央巡視工作領導小組綜合匯報，中央巡視工作領導小組聽取中央巡視組匯報。法定、直接、通暢的匯報線，是確保巡視信息能夠及時、準確、完整傳遞的重要制度保障。

（三）制度建設

加強巡視工作制度建設，是黨內監督制度體系不斷豐富和完善的客觀要求，是規范工作的重要保障和指引工作創新發展的現實需要。中央高度重視巡視制度建設，不斷推動制度的規范化、系統化和創新化發展。

1.核心法規

2003年12月，《黨內監督條例（試行）》對巡視制度作出專門規定。2007年10月，黨的十七大首次把巡視制度寫入黨章，極大地提升了巡視制度的地位和作用②。2009年7月公布的《巡視條例（試行）》是巡視制度體系中位階最高的核心法規，對完善制度、規范工作意義重大。2015年8月和2017年7月，中央總結凝練新鮮實踐經驗，將創新成果固化為制度，兩次修改完善《巡視條例》。2016年10月，《黨內監督條例》規定：巡視是黨內監督的重要方式。2017年10月，十九大黨章進一步對巡視制度進行細化規定。

2.配套制度

中央巡視領導機構在各時期制定了很多配套制度規范和指導工作。黨的十八大以來，中央巡視辦更新、制定了一系列配套制度，以適應形勢任務發展需要①；加強了巡視巡察機構與紀委監委監督檢查室和派駐機構、派出機構協調協作，建立完善巡視監督與組織、審計、財會、統計等監督協作配合機制；制定了中央巡視組與被巡視黨組織主要負責人溝通情況工作機制等規定。經過長期建設，當前已經形成了以黨章為根本遵循、以黨內監督條例為依據、以《巡視條例》為核心、以一系列法規性文件為框架、以年度工作規劃為具體工作指引、各種配套制度規定銜接協調、有效管用的巡視制度體系。

（四）職責定位

巡視制度恢復建立以來，中央根據各個時期形勢任務，對巡視定位和巡視內容進行了多次重要調整。2009年7月，《巡視條例（試行）》對巡視監督內容作出了明確規定，主要包括六個方面②。然而，巡視制度長期以來存在巡視內容寬泛、重點不突出、發現問題難以及巡視效果遞減等問題。黨的十八大以后，中央巡視工作領導小組通過“三次深化”明確政治巡視定位，使巡視工作職能定位精準、指向聚焦，并不斷細化巡視內容。第一次深化圍繞“一個中心”——黨風廉政建設和反腐敗工作，突出發現問題、形成震懾；第二次深化聚焦“四個著力”，緊扣“六項紀律”，將違反政治紀律和政治規矩的問題作為首要巡視內容；第三次深化聚焦全面從嚴治黨深化政治巡視。2015年10月23日，十八屆中央第三輪巡視工作動員部署會指出，巡視是對黨組織和黨員領導干部的巡視，是“政治巡視”不是業務巡視。這是十八大以來首次明確提出“政治巡視”。2019年9月27日，十九屆中央第六輪巡視工作動員部署會提出“政治巡視”的概念內涵——政治巡視本質上是上級黨組織對下級黨組織履行黨的領導職能責任的政治監督。黨的十九大以來，《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》明確深化政治巡視要圍繞黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設和奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利等6個方面，深入開展監督檢查，進行全面政治體檢。這也就意味著新時代巡視工作的定位，依然是“政治巡視”，并且更加深化，要在推進全面從嚴治黨上聚焦，著力發現和推動解決被巡視黨組織政治偏差和其他存在的突出問題。

（五）巡視范圍

1.巡視覆蓋面

巡視制度建立初期對于巡視范圍的規定比較粗疏。1996年1月，十四屆中央紀委六次全會要求“選派部級干部到地方和部門巡視”。黨的十六大至十七大期間，各級巡視機構邊規范邊探索、邊組建邊巡視，取得了一系列成果。中央巡視機構完成了對31個省（區、市）及新疆生產建設兵團的巡視；巡視了5家重點企業、21家金融單位；試點巡視了2個中央國家機關[33]24。2009年7月，《巡視條例（試行）》將巡視范圍聚焦地方①。黨的十七大至十八大期間，中央巡視機構完成了對31個省（區、市）及新疆生產建設兵團、33家國有重要骨干企業和中央金融機構、2所中管高校的巡視，并對14個省（區、市）和1家金融企業進行了巡視回訪[34]。全國性巡視網初步建立，巡視覆蓋面不斷延伸。

黨的十八大以后，中央巡視通過“板塊輪動”的方式逐步推進，共計開展12輪，派出160個組次，首次實現一屆任期內對省（區、市）地方、中央和國家機關、重點企業、金融單位和中管高校巡視全覆蓋。黨的十九大以來，中央巡視已開展7輪（截至2021年6月30日），包括常規巡視和中央脫貧攻堅專項巡視及“回頭看”，有序推進全覆蓋（如表5所示）。

2.巡視縱深度

2004年1月，中央批準省（區、市）設立專門巡視工作機構，各地先后開展探索，但并未制度性地向基層延伸。黨的十八大之前，省（區、市）、國資委、中央和國家機關、中央企業等也在探索推進巡視，但上下聯動有限。十八大之后，明確了中央巡視工作領導小組對于下級巡視工作的領導地位，巡視范圍開始向下延伸。2016年10月，《黨內監督條例》首次對市縣巡察工作作出規定②。2017年10月，黨的十九大把巡察制度寫入黨章③。2020年12月，《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》對巡視巡察上下聯動的總體要求、目標任務、組織領導、工作機制、保障措施等作出頂層設計，提供制度支撐，巡視巡察上下聯動開始常態化。

3.巡視對象

2009年《巡視條例（試行）》規定，中央巡視對象包括省（區、市）黨委、政府、人大、政協領導班子及其成員等。黨的十八大以來，中央巡視對象擴容。2015年的《巡視條例》規定，中央巡視對象包括省（區、市）黨委、人大、政府、政協領導班子及其成員和法院、檢察院黨組主要負責人；副省級城市黨委和人大、政府、政協黨組主要負責人；中央和國家機關部委、人民團體、中管企、事業單位黨組（黨委）領導班子及其成員等。黨的十九大以來，中央巡視首次將副省級城市黨委、人大、政府、政協黨組主要負責人納入巡視范圍。

總體上看，巡視范圍呈現不斷擴大的趨勢。當前已經形成以中央巡視為主體，省（區、市）和中央單位巡視為基礎并不斷向下延伸，“橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋”的立體巡視巡察監督網絡。

（六）工作機制

巡視工作恢復建立初期方式較為簡單。1997年，《中共中央紀律檢查委員會關于重申和建立黨內監督五項制度的實施辦法》規定了列席會議、了解情況、召集座談、查閱材料等工作方式。在探索中，巡視工作方式根據工作需要不斷充實。2004年，《關于中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規定》規定了5種工作方式；2009年，《巡視條例（試行）》規定了9種工作方式。（如表6所示）

黨的十八大以來，巡視領導機構根據新形勢新任務對巡視工作機制進行了全面創新。一是授權機制。2013年，十八屆中央第一輪巡視就探索實行“三個不固定”——組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關系不固定。巡視組長不搞鐵帽子，一次一授權，建立和完善了組長庫。二是巡視方式。中央巡視工作領導小組采用“板塊輪動”“五賬管理”、加快巡視頻率（每年3輪）、專項巡視“一托N”等方式，堅持“常專結合”——常規巡視與專項巡視相結合，靈活機動地采用“巡查式”“機動式”“回訪式”“點穴式”巡視等，做到短平快、專兼廣、靈準狠，使巡視對象防不勝防。三是工作方式。2015年和2017年《巡視條例》在原有9種方式上增加了抽查核實個人事項報告、詢問知情人、專項檢查等3種，達到“12+N”，進一步豐富了工作方式，拓寬了發現問題的途徑（如表6所示）。四是責任落實。明確巡視責任主體是黨委（黨組）；明確“三個第一責任人”；強調“兩職”觀念，即有重大問題應發現但沒發現是失職，發現問題不如實報告是瀆職。五是公開信息。黨的十八大以來，通過官網公開歷次中央巡視組進駐信息、通報巡視結果、公布整改情況等。

（七）巡視成果

1.成果運用

巡視工作恢復建立初期，發現了一些省部級干部不廉潔問題，也發現了被巡視黨組織工作上的一些問題，通過交換意見起到了推動工作和警示作用。黨的十六大至十七大期間，中央巡視機構對一些問題提交專題報告，為中央提供決策參考，并推動一些突出問題的解決，發現了一批優秀領導干部。紀檢監察機關根據巡視發現的問題線索，查處了陳良宇、侯伍杰、徐國健、李寶金、杜世成、何閩旭、黃瑤、宋勇等中管干部嚴重違紀違法案件，有力促進了黨風廉政建設和反腐敗工作的深入開展。

進入新時代，深化改革極大提升了巡視績效。黨的十八大至十九大期間，中央12輪巡視共處理信訪159萬件次，與黨員干部和群眾談話5.3萬人次，發現各類突出問題8200余個；共形成專題報告225份，向黨中央和國務院分管領導通報巡視情況59次，向中央全面深化改革領導小組辦公室報送專題報告89份[35]。巡視成果運用受到高度重視，取得顯著成效。一是巡視反饋。分別向被巡視單位黨委主要負責人和黨委班子反饋巡視發現的問題，提出整改要求，推動相關黨組織加強黨的領導，堅決貫徹黨的路線方針政策。二是巡視移交、分類處置。將發現的問題線索分別移交中央紀委、中央組織部和相關地區、部門處理，對重點線索逐一核實，督促被巡視黨組織認真整改，做到件件有著落[36]。根據巡視發現的問題線索，黨中央堅決查處了山西系統性、塌方式腐敗，對湖南衡陽破壞選舉案嚴肅問責，467人受到責任追究；對四川南充拉票賄選案涉及的477人嚴肅處理；嚴肅查處遼寧省系統性拉票賄選問題，共查處955人，其中中管干部34人。石油、鋼鐵、電力、運輸、航空、通信等行業均有高管落馬。十八屆中央紀委審查的案件中，巡視提供了超過60%的線索[37]。

2.宣傳報道

黨的十八大以來，中央巡視領導機構加大了對巡視工作的宣傳報道。一方面，利用《中國紀檢監察報》《中國紀檢監察》雜志、中央紀委國家監委網站以及新媒體展示工作業績，以直接向公眾喊話的方式尋求“散布性支持”（即非特定人群的普遍性支持）[38]329，進一步提升了反腐敗工作的透明度和公信力，拉近與民眾的距離[39]。比如，專題片《巡視利劍》①的現象級熱映為黨風廉政建設和反腐敗工作的不斷深化營造了有利的氛圍。另一方面，利用媒體公開發布巡視組反饋意見和巡視整改情況，督促被巡視黨組織認真整改、接受監督[40]。

二、新時代巡視制度的主要特征及績效表現

（一）新時代巡視制度的主要特征

黨的十八大以來，黨中央根據形勢任務需要不斷強化巡視制度，使這一具有悠久歷史傳統的政治制度煥發出勃勃生機和巨大活力。新時代的巡視制度所具有的主動性、可塑性和靈活性使其成為一種優秀的監督制度工具②。主動性是指巡視主動權掌握在巡視者手中，巡視機構可以根據工作需要確立巡視目標，決定巡視時機和對象等。可塑性是指巡視機構可根據工作需要專門制定巡視方案，組合運用既有巡視方式方法，甚至專門創制新的巡視模式等。靈活性使巡視對象很難針對巡視監督采取有效的預防性措施。監督部門與執行部門之間存在著根本性沖突，因此兩者之間的關系本質上是矛盾的。巡視安排的“不固定”能使得監督者與被監督者兩不相識，不易聯結。大量實踐經驗表明，“監臨之任，不可以久也。久則情親而弊生，望輕而法玩”[41]407。因此，監察官歷來實行回避任職、交叉任職、短任期、一次一授權等預防性制度。巡視制造的“不確定性”迫使執行部門的“關鍵少數”常懷惴惴之心。

（二）新時代巡視制度的績效表現

新時代的巡視績效突出表現在兩方面：一是懲腐治庸，建構政治新秩序；二是貫徹政治意志，推動改革促進發展。

1.懲腐治庸，建構政治新秩序

腐敗是政治負資產，正如毛澤東同志指出，“掃帚不到，灰塵照例不會自己跑掉”[42]1131。腐敗不清理，不但不會自己跑掉，還會變本加厲、滋生蔓延。國際上通常采用“腐敗黑數”①衡量腐敗存量[43]。關于中國的腐敗黑數，學界有的認為是80%以上[44]41，甚至87.5%[45]。新一代政治領導人要開創海晏河清、朗朗乾坤的政治新時代，就必須通過懲腐治庸，集中出清累積已久的政治負資產，強化中央政治權威。一方面，巡視在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發揮“利劍”作用。通過巡視著力發現問題，為中央紀委國家監委供給大量案源信息，有效形成震懾，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利作出重要貢獻。另一方面，巡視在全面從嚴治黨中發揮“黨鞭”作用。通過“政治巡視”，加強政治監督、強調政治規矩、強化政治紀律，使被巡視對象增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，保持政治隊形，形成一致步調，建構政治新秩序。

2.貫徹政治意志，推動改革促進發展

黨的十八大以來，黨中央通過巡視貫徹政治意志，保證政令暢通，有力地推動改革、促進發展。改革與發展是中國當代政治中的永恒主題。巡視作為一項具有鮮明政治屬性的工作，歷來緊緊圍繞黨和國家中心工作開展，為黨中央重大決策部署保駕護航，服務于改革發展大局。因此，《巡視條例》明確規定巡視工作要“推動改革、促進發展”。政治巡視是現實具體的。黨的十八大以來，中央巡視聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，發揮“利劍”效用，形成強力震懾，為改革發展清障，為全面建成小康社會提供堅強保障。黨的十九大以來，中央巡視工作“堅持黨中央決策部署到哪里、巡視就跟進到哪里”[46]，聚焦脫貧攻堅[47]、掃黑除惡[48]、六穩六保[49]、“十四五”規劃[50]等黨和國家重點工作、重大部署，聚焦中央企業、中管高校、金融、能源資源、科技創新、轉型發展、糧食安全、鄉村振興[51]等重點領域，以高質量巡視監督保障中央重大部署貫徹落實，切實“發揮監督保障執行、促進完善發展作用”[52]。

三、新時代巡視的政治功用

在中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、地域差異巨大的大國，確保政令暢通，實施有效治理，對執政黨來講是巨大的挑戰。科層結構被認為是控制組織內部從屬單元最有效和最理性的方式[53]47。然而，隨著組織規模不斷擴大，科層結構會產生一系列問題。大型科層組織中的權力異化體現為垂直權力的弱化和平行權力的產生[54]58-127，各級政府、職能部門享有轄域自主（平行權力擴張）的同時，必然削弱中央對地方及某些系統的管控能力（垂直權力弱化）。管理實踐表明，大型科層組織需要在管理層次和幅度兩個維度上維持動態平衡[55]387。若控制管理幅度，則管理層次增多，一是容易導致組織內部信息傳導的屏蔽和歪曲①，二是“對直接上級負責”[45]5-28導致中央權威虛化。若減少管理層次，則管理幅度增大，將導致上級控制力減弱、權威降低，下級自主權增大[56]433。為解決大型科層制結構中的“信息不對稱”和中央權威虛化、控制力弱化等問題，就必須建立一種符合“技術原理”②的內控機制。巡視作為一種組織控制技術發揮了兩個主要功用：一是暢通信息傳導，獲取案源線索；二是強化中央權威，調整上下關系。黨的十八大以來，中央通過巡視“全覆蓋”重點處理了兩個維度的關系：一是通過對省、自治區、直轄市巡視全覆蓋調整“央地關系”；二是通過對中央和國家機關各部門巡視全覆蓋調整“央部關系”③。

（一）暢通信息傳導，獲取案源線索

中央巡視制度是一個集合了多種功能、具有多重屬性④的制度體系，但其最鮮明、最突出的是信息屬性——紀檢監察機關是獲取問題線索的主要來源之一。因此，巡視機構（工作）的產生、發展和改革，以及《巡視條例》提出的要求，都是緊緊圍繞如何更加廣泛、精準、高效地收集、處理、傳遞有效信息這一核心功能所展開和不斷迭代優化的。

1.巡視是中央暢通信息傳導的重要方式

中國政府組織結構，縱向分為五個層次，即中央、省、地、縣、鄉；中央和國家機關組織結構，縱向分三至四個層次。在“中央-地方”“中央-部委”科層結構存在多層次“委托-代理”關系。隨著科層增加和“委托-代理”關系復雜化，“信息不對稱”進一步加劇。如果沒有有效的組織控制機制，代理人極易利用信息優勢采取機會主義行動，以謀求自身利益。沒有委托人愿意在失去信息控制權的基礎上承擔代理人的風險[57]。而巡視制度作為“信息不對稱”的對沖機制，使委托人（中央）掌握獨立于代理人的信息渠道，能有效減少信息傳導中的歪曲和屏蔽。

2.巡視是紀檢監察機關獲取案源線索的主要渠道

案源線索信息是外部環境對紀檢監察系統的重要“輸入”，為紀檢監察業務的開展提供條件和依據。巧婦難為無米之炊。沒有充足的、高質量的信息為基礎，紀檢監察機關執紀問責、調查處置的各項業務就無從開展。因而，加強信息工作是提高腐敗發現率⑤進而影響懲治腐敗有效性的關鍵因素[58]126-134。傳統上紀檢監察機關主要依靠信訪舉報獲取案源線索。盡管在線舉報模式和移動終端的普及極大拓展了信訪工作的邊際，但在線舉報與現場受理不是完全的替代關系。一些重要的檢舉舉報最終還是需要以“面對面”的方式進行深度溝通。黨的十八大以來，中央通過加強巡視有效提升了紀檢監察機關獲取案源線索的能力。十八大至十九大期間，巡視組受理信訪159萬件，與干部群眾談話5.3萬人次。中央紀委審查案件60%以上的線索來自巡視[37]。由此可見，巡視已成為紀檢監察機關獲取案源信息的主要渠道，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利作出重要貢獻。

（二）強化中央權威，調整領導關系

自古以來，巡視就是強化中央權威的重要舉措和制度設計，巡視制度的完善和加強是中央集權不斷強化的具體表征。正所謂“威不兩錯，政不二門”①，長期的實踐證明，中央有權威，黨和國家的發展才能順利前進，改革才能成功。黨的十八大以來，巡視的政治功用被賦予了新的意涵——巡視是全面從嚴治黨的重大舉措，是黨內監督的戰略性制度安排。

中國共產黨是最高政治領導力量。辦好中國的事情，關鍵在黨。黨的力量集中體現在黨中央的集中統一領導上，體現在黨中央定于一尊的權威上。一段時間以來，因為種種原因黨中央的權威沒有得到有力、充分的維護，黨的領導弱化，黨的建設缺失，“管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟”[59]775。為此，黨中央根據黨情實際，在戰略層面，將“全面從嚴治黨”納入“四個全面”布局。在戰術層面，一是明確“政治巡視”的根本目標就是強化中央權威、堅決做到“兩個維護”；二是中央巡視組遵守“一靠兩不”規定②，只獲取信息、發現問題，決策權和處置權定于中央；三是通過全覆蓋，確保不留盲區、不留死角；四是通過巡視巡察上下聯動，推動全面從嚴治黨向基層一線延伸③。

1.對省、自治區、直轄市巡視全覆蓋，調整“央地關系”

中央與地方關系是國家政治過程中最基本的關系，“央-地”之間權力的此消彼長、輪番交替是千百年來中國政治中的永恒議題。在中國的政治過程中，黨的領導是解決地方分離主義傾向、確保中央集權的關鍵。新中國成立后實行的高度中央集權的計劃管理體制極大地限縮了地方權力。改革開放后，中央在“央地關系”的處理上給予一定松綁，以發揮地方發展經濟的積極性。然而，伴隨著中央的放權讓利，地方的自主意識得到恢復，地方主義傾向亦開始滋長。黨的十八大前，中國政府間關系一度呈現出“政經關系二元結構”[60]的傾向，經濟領域的“行為聯邦制結構”[61]23為地方經濟的快速增長提供了一個制度性基礎④，也不可避免地伴生了地方主義。因此，中央需要通過選擇性再集權來調整“央地關系”，巡視制度是諸多制度中可操作性較強、效果較好的一種⑤。黨的十八大以來，中央通過加強“政治巡視”，掌握“央地關系”主動權，有效遏制了地方主義和宗派主義，強化了中央政治權威。

2.對中央和國家機關各部門巡視全覆蓋，調整“央部關系”

中央和國家機關處于黨和國家治理體系的中樞，既是中央決策部署的參與制定者，也是推動決策部署貫徹落實的領導機關。中央和國家機關及其附隨組織構成了一個權力集中、管理半徑大、管理內容多、結構復雜的巨型科層結構。科層結構“向上負責制”為中央自上而下的權力實施提供了有力工具，但在實際運行中，容易異化為“向直接上級負責制”以及各單位、領域內的高度封閉，進而導致中央權威虛化，具體表現為機關黨建工作虛化[62]、央企黨的領導虛化[63]等。黨的十八大前，中央和國家機關以及人民團體、中管企業、中管高校等單位存在大面積的監督盲區。因此，對中央和國家機關各部門巡視全覆蓋就是使黨內監督無盲區，通過傳導壓力、滲透權力，切實強化中央政治權威。

四、政策建議

（一）深入貫徹《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》，加強上下聯動

2020年底印發的《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》為構建巡視巡察工作戰略格局提供了重要制度支撐。上下聯動的根本目的，是加強黨中央對巡視巡察工作的集中統一領導，層層壓實責任，以上促下、聯動貫通，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋。制定此意見，具有重要的戰略意義和實踐意義。將巡視巡察向基層一線延伸是落實以人民為中心的發展思想的必然要求，是與聚焦群眾身邊腐敗和作風問題的工作目標相配合的，是讓群眾切實感受到正風反腐就在身邊的重要方式。加強上下聯動，提升巡視質效的重點在于兩個方面：一是要根據“統一領導、分級負責”原則，建立切實有效的上下聯動機制。明確黨委（黨組）和巡視巡察機構各自責任，通過“四個統籌”充分發揮上級領導、傳導、指導作用，有效激發下級工作主動性和創造性，做到統分結合、一體推進。結合本地區、系統、單位的實際情況，因地制宜不斷探索行之有效的聯動方式，研究制定聯動工作流程、日常溝通機制、對接協作機制等。二是要緊緊圍繞發現、處置、整改問題等關鍵環節，做到上下貫通，系統推進，切實提升巡視質效。不斷探索對口式、協同式、接力式、機動式、提級交叉式和巡視“回頭看”等模式，著力破解基層“人情社會”“熟人社會”“關系社會”長期存在的巡不深、察不透、監督難等難題。

（二）強化整改落實，做好巡視“后半篇文章”

巡視工作的“收集信息-執紀審查分離”機制①決定了“巡視-反饋-整改”反射弧較長。因此，如何強化巡視之后的整改落實成為提高巡視質效的關鍵之一。首先，定位上要把巡視整改作為重中之重，由主要領導親自部署和督辦。其次，逐項壓實巡視整改責任。領導小組成員參加巡視“雙反饋”指出問題，并明確被巡視黨組織承擔整改主體責任；逐一約談壓實具體責任；以考核壓實責任，將整改結果與被巡視單位領導班子成員的年度考核、提拔任用直接掛鉤。再次，堅持以查促改。巡視形成的震懾本質上是來自巡視成果運用——通過移交案件線索與案件查辦形成前后端聯動的“牽引”機制。巡視與執紀審查貫通融合，形成了系統集成、協同高效的監督體系，使巡視“利劍”效用得以彰顯。巡視巡察機構應加強問題線索移交和處置，及時將發現的問題線索按規定移交派駐紀檢監察組；將苗頭性、傾向性問題通報有關部門，做到不遮掩、不回避，通過嚴查違紀違法行為，形成強力震懾。最后，著力整改重點問題。巡視機構要與黨委（黨組）、派駐紀檢監察組、監督檢查室等加強銜接協作，做好巡視“后半篇文章”，以問題導向著力整改落實巡視發現的突出問題、重點難點問題，制定專門方案，采取強力措施治理。

（三）加強系統集成，發揮協同高效

巡視是黨委（黨組）履行全面監督職責、強化政治監督的抓手，是發揮黨內監督主導作用、促進各類監督融會貫通的“牽引”機制。因此，在深化巡視巡察制度改革的過程中，要始終將“系統集成、協同高效”的要求貫穿于體制機制探索創新之中。在具體落實上，可從兩個方面入手：一是加強信息共享，促進信息協同。通過創新構建信息平臺，加強巡視工作與紀檢監察工作的信息共享，打通“信息壁壘”。將巡視巡察報告、相關監督部門日常監督成果等信息資料統籌使用，能夠為精準發現問題、深入分析問題、有效處置問題、全面研判形勢、深化上下聯動提供有力支撐。政治監督工作涉及不同業務模式、內容、渠道和部門，每個部門獲取的信息都是子集，只有匯總起來才能形成信息全集。因此，把各種相關數據信息匯集到平臺上，實現信息利用最大化[64]，進而實現跨部門協同，對于促進政治監督工作更高質量的發展具有積極意義。二是加強多元協作，促進監督融貫。巡視工作位于紀檢監察業務流程前端，是提高腐敗發現率進而影響懲治腐敗有效性的關鍵因素。但無論是政治監督還是執紀審查，都需要各個部門協作配合，才能形成有序銜接、環環相扣的監督閉環。明確巡視機構與紀檢監察機關是“一家人”理念，加強巡視巡察與紀檢監察間的協作，促進各類監督貫通融合。圍繞各時期的重點工作，制定強化協作監督的制度，構建巡視巡察機構與監督檢查、黨風政風監督、信訪舉報、派駐紀檢監察等部門的會商會辦、定期評估、整改落實方面的銜接協作機制。

五、結語

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從關系黨和國家生死存亡的高度，作出“打鐵還需自身硬”的莊嚴承諾，以猛藥去疴、重典治亂的勇氣，推動全面從嚴治黨向縱深發展。黨中央面對依然嚴峻復雜的反腐敗形勢，果斷調整反腐敗戰略方針——以治標為主，為治本贏得時間[65]。在戰略上要將反腐敗斗爭引向深入，就需要先在戰術上找到運作的突破口。巡視工作在這一時期，發揮了反腐敗戰略的啟動機制和連接前后端“牽引”機制的重要作用，適應了新時代黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢任務的需要。

黨的十八大至十九大期間是巡視制度變遷的“關鍵期”，中央通過一系列密集改革對巡視制度進行了重新建構和全方位創新，極大地提升了巡視績效。黨的十九大以來，巡視工作沿著既定方向不斷調適發展，突出政治巡視重點，堅決做到“兩個維護”，強化中央權威；根據中央重大戰略部署和意圖，不斷調校工作焦點，成為全面從嚴治黨的一把“利劍”。在可預見的未來，巡視這項歷史悠久的政治制度必然會常演常新，繼續在當代中國政治過程中扮演不可或缺的重要角色。

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責任編輯：鐘雪