比較視域下中國民族區域自治制度的優越性

[摘要]民族區域自治制度是中國共產黨解決民族問題的一項基本國策，是中國基本政治制度之一，具有無可比擬的優越性。本文運用比較分析法來論證民族區域自治制度的優越性，第一部分概述民族區域自治制度在中國的確立歷程。第二部分將中國的民族區域自治制度與世界上其他國家具有代表性的民族政策，即以前蘇聯為代表的民族聯邦主義、以英國為代表的地方自治制度和以西班牙為代表的議會君主制下的民族區域自治制度相比較。第三部分詳細指出中國民族區域自治制度的優越性：保障了少數民族權益、促進了各民族對中華民族的認同和對國家的認同、為其他國家解決民族問題樹立典范。

[關鍵詞]民族區域自治制度;民族自決;地方自治;優越性

[作者簡介]袁靜樂（1993-），女，中共西藏自治區委黨校政法教研部講師，研究方向：南亞研究、公共外交等領域。

[中圖分類號] D633.2[文獻標識碼] A[文章編號] 1006-8031（2021）10-0017-04

中國的民族區域自治制度作為基本政治制度之一，具有無比的優越性。在民族主義浪潮中，許多國家受到極端民族主義和民族分離主義的影響導致國家動蕩，而擁有56個民族的中國長期以來卻保持著穩定，追根究底，民族區域自治制度作用甚大，通過與他國具有代表性的民族政策相比較可以更加明確中國民族區域自治制度的優越性。

一、中國民族區域自治制度的形成過程及其特征

伴隨著中國共產黨的成熟和壯大，其民族政策也經過了調整。實踐證明，民族區域自治制度是中國共產黨解決民族問題的創舉。

在蘇聯建國之初，基于當時的現實狀況，蘇俄選擇了聯邦制。蘇聯的這一選擇直接影響了中國共產黨成立初期的民族政策。在建國之前，中國共產黨人有兩種思路，一是蘇聯的民族自決下的聯邦制，一是民族區域自治制度，但是由于蘇聯和共產國際的影響及蘇聯的示范作用，中國共產黨更傾向于借鑒蘇聯。當時，中國共產黨的主要精力就在于如何發動革命，還沒有辦法從全局和現實角度形成獨立自主的民族政策，總體上傾向于民族自決。

經過抗日戰爭的洗禮，中國共產黨最終傾向于實行民族區域自治的主張。究其原因，首先，在抗日戰爭期間，日本打著“幫助民族自決”的旗號分裂中國，一時間使得民族問題凸顯，在這種現實情況下，如果實行民族自決將會對國家生存產生重大威脅;其次，各民族在抗日戰爭中逐漸加強了對民族和國家的認同;最后，隨著中國共產黨自身的成長和壯大，對民族政策和國家面臨的民族問題現狀有了更加成熟的認識，經過反復比較和權衡，最終選擇了民族區域自治制度。1938年10月，黨的六屆六中全會召開，毛澤東在會上提出民族平等。①1941年，《陜甘寧邊區施政綱領》明確規定：“建立蒙、回民族的自治區。”②這表明中國共產黨決議在少數民族地區實行民族區域自治制度。

而在此階段，民族區域自治政策的最大實施，就是1947年內蒙古自治區的成立。抗日戰爭勝利之后，仍舊有部分人員鼓吹“內蒙獨立”，中國共產黨同其進行堅定斗爭，最終于1945年領導成立了“內蒙古自治運動聯合會”。隨后經過民主改革，內蒙古正式成立自治區政府，實行民族區域自治制度。

二、比較視角下的民族區域自治制度

在許多國家深受極端民族主義和民族分離主義的痛苦之時，中國卻呈現出相反的穩定局面。習近平指出，同世界上其他國家相比，中國民族工作做得是最成功的。那么通過中國民族區域自治制度和其他國家具有代表性的民族政策，即以蘇聯為代表的民族聯邦主義、以英國為代表的地方自治制度以及以西班牙為代表的議會君主制下的民族區域自治制度三者的比較，可以看出中國民族區域自治制度的優越性所在。

（一）中國民族區域自治制度與以蘇聯為代表的民族聯邦主義的比較分析。蘇聯在建國之初選擇了以民族自決為基礎，建立聯邦制，以此來聯合各民族共和國，形成共和國聯盟。在69年的實踐中，蘇聯的民族政策出現了各種問題，最終走向破產。與之相比，中國的民族區域自治制度很好地保證了民族平等和民族繁榮。

十月革命之后，新生的社會主義國家面臨著資本主義國家武裝干涉的境況。周圍小國始終籠罩著沙皇俄國侵略的陰影，堅持著想要獨立的愿望。為使各民族團結起來，列寧逐漸同意實行聯邦。1924年，蘇聯憲法明確了各加盟共和國的民族事務管理職權。在后來的實踐中，蘇聯的民族政策走向了變形，并成為最后蘇聯解體的原因之一。

在前蘇聯近70年的歷史進程中，歷屆領導人制定的不同的民族政策都沒有解決好民族問題，各民族并沒有實現真正的平等。斯大林傾向于強調俄羅斯的功績，并將階級斗爭擴大化，民族矛盾一直持續至1991年前蘇聯解體。前蘇聯聯邦制的最主要特征是民族自決。遵循著兩個原則，一是共和國內部層次不同，從上到下依次是加盟共各國、自治共和國、自治州和自治專區，復雜化了民族關系，使得任何問題都與民族問題相掛鉤。二是雙重主權原則。雙重主權助長了地方民族主義的思想，加大了離心力。而各民族在現實中遭遇的不平等待遇使得民族問題越來越尖銳。

和前蘇聯的聯邦制一樣，中國的民族區域自治制度建立之時也面對著復雜的國內狀況，但其具體形成背景和蘇聯的聯邦制又有不同。首先，從中國古代開始，國家統一是總體的趨勢，各民族一直存在著圍繞中央的向心力。其次，在抗日戰爭中，各族人民團結凝聚了國家共識。最后，中國民族有著“大雜居、小聚居”的特點，只按照民族劃分自治區域并不合適。中國建立的是多民族下的單一制國家，只有一個中央政府、一部憲法。另一方面，民族自治區、自治州、自治縣的設置保障了各少數民族和漢族之間的平等，消解少數民族心中的不滿情緒，增強民族的向心力。這就是為什么經過了幾十年的實踐之后，兩國的命運如此不同，中華民族逐漸走向繁榮昌盛，而前蘇聯最終以解體告終。

（二）中國民族區域自治制度與以英國為代表的地方自治制度的比較分析。在漫長的歷史中，英國逐漸形成了地方自治制度，而其中的蘇格蘭舉行了引發全世界共同關注的公投，決定是否留在英國。雖然公投的結果是蘇格蘭繼續留在英國，但是已充分暴露出蘇格蘭民族的離心傾向，表明英國已出現影響國家穩定的民族問題。

英國是一個多民族、多宗教、多文化的國家，采用單一制。在英國，各公國擁有一定的自治權，英國憲法規定他們與其他地方政府一樣處于隸屬地位。但是英國的單一制并非完全的中央統領地方，中央的很多權力被下放到地方。1998年英國議會頒布了《蘇格蘭法案》和《北愛爾蘭法案》將蘇格蘭和北愛爾蘭的事務分為三類：只有英國政府有權處理的、英國政府暫時保留的和權力讓渡事項，將部分權力下放。③這兩部法案的頒布為當時保證政治協商，維持穩定有積極作用，但是隨著后來形勢的復雜化，蘇格蘭和北愛爾蘭都出現不同的問題，而蘇格蘭有著更加明顯的離心表現。

英格蘭和蘇格蘭有著非常不同的各具鮮明民族特色的歷史文化。20世紀末的權力下放計劃使得許多權限到了地方，這意味著英國實質上更像是一個準聯邦國家，英國憲法也缺乏嚴禁民族獨立的憲法，歷史上沒有延續的民族政策，也是蘇格蘭數次進行獨立公投的主要原因。最直接的現實因素就是經濟問題，蘇格蘭和英國政府在北海石油上存在著沖突。北海石油產量高質量好，目前歸英國政府管轄，部分蘇格蘭人耿耿于懷北海石油收入歸英國政府這件事，認為北海石油應屬于蘇格蘭，只要有了它即便是脫離了英國，也不用擔心國民經濟發展問題。最后，蘇格蘭獨立問題出現的關鍵因素是蘇格蘭擁有自己的議會和民族政黨，即蘇格蘭國民黨，大力助推著蘇格蘭獨立。蘇格蘭獨立公投雖然以失敗告終，但是下一次公投也許就在不遠的未來，蘇格蘭的民族分離主義傾向將一直成為影響英國發展的不穩定因素。

中國的民族區域自治制度與英國地方自治制度不同。第一，在法律上，中國不斷通過立法對民族區域自治制度進行維護，不斷調解《憲法》和《民族區域自治法》及其相關法律之間的關系，確保民族自治區的立法和財政軍事等權力歸中央管轄，從制度上切斷了不法分子分裂中國的圖謀，加深各民族的國家認同。第二，在經濟上，中央對少數民族地區進行大力扶持，推出一系列優惠政策，并致力于發展少數民族經濟，避免因為經濟利益造成民族情緒的不滿和國家的動蕩。第三，制度上，中國始終堅持中國共產黨的領導是施行民族區域自治制度的政治保證。

（三）中國民族區域自治制度與以西班牙為代表的議會君主制下的民族區域自治制度比較分析。2017年，西班牙的加泰羅尼亞進行違憲獨立公投，西班牙政府直接接管并取消加泰羅尼亞地方議會。這一事件表現出西班牙1978年以來建立的民族政策遭遇巨大挫折。

西班牙是一個多民族的議會君主制國家，主體民族是卡斯蒂爾，少數民族主要有加泰羅尼亞、巴斯克、加利西亞和其他17個人數更少的少數民族。西班牙的民主政治制度在1975年弗朗哥的獨裁政權倒臺之后才開始建立。鑒于西班牙歷史上頻繁的民族沖突，1978年，《西班牙王國憲法》規定了加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞各少數民族的自治權，允許他們建立民族自治共同體，指出：“本憲法的基礎在于西班牙民族不可分裂的統一、全體西班牙人共有的祖國統一以及承認并保障組成西班牙的各民族和各地區的自治權與團結。”④這說明自治是西班牙王國賴以存在的基礎。

加泰羅尼亞獨立公投可以說是近年來發達國家內獨立公投的典型案例，有著復雜的成因，折射出西班牙在民族政策和國家治理方面出現的問題。

加泰羅尼亞傾向于獨立的原因可以從以下幾個方面分析。首先，加泰羅尼亞在長期為自己民族爭取權利的斗爭中形成了較強的民族意識，其民族自治是通過不斷的民族斗爭和推動立法實現的，民族歷史中充滿了悲情元素，并且被反復渲染，成為其獨立的民意基礎。其次，西班牙實行多黨制，并且呈現出政黨民族化的特點。西班牙有五大政黨：人民黨、西班牙工人社會黨、西班牙共產黨、統一與聯合黨和巴斯克民族主義黨，其中統一與聯合黨和巴斯克民族主義黨曾各自領導加泰羅尼亞與巴斯克獲得自治權。加泰羅尼亞獲得高度自治，其過于強大的自治權力加上強烈的民族情緒直接導致著其獨立的傾向。再次，西班牙國家的脆弱化給加泰羅尼亞獨立公投以可乘之機。多個政黨之間的博弈已經使得中央權威下降，經濟危機之后，西班牙的經濟一直復蘇乏力又使得中央的權威下降了一層，在中央賦予各個自治區不同權力的背景之下，激進一些的民族自然會心生不滿。最后，西班牙還有街頭政治的不良習慣，使得加泰羅尼亞獨立公投在民眾中影響較大。加泰羅尼亞獨立公投集中體現了中央與地方的矛盾，表現出了西班牙國家的衰敗。

西班牙和中國都是單一制的多民族國家，但其民族政策有著顯著的不同。一是西班牙實行多黨制，而中國實行的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。二是西班牙將“統一”與“自治”置于同等重要的地位，西班牙的自治區具有主權的性質，有著過于強大的、影響國家統一的自治權力。中國的民族區域自治制度規定的自治是行政自治而非政治自治。中國的民族區域自治制度從根本上避免著西班牙加泰羅尼亞公投中表現出的民族分離主義。

三、中國民族區域自治制度的優越性

通過與世界上其他國家具有代表性的民族政策的比較，可以證明中國的民族區域自治制度非但毫不遜于其他國家，反而具有不可比擬的優越性。

（一）中國的民族區域自治制度及其實踐保障了少數民族權益，促進著各民族的繁榮和發展。《憲法》和《民族區域自治法》都規定各民族一律平等。根據這一原則，各民族公民都享有《憲法》和《民族區域自治法》及其他法律規定的一切權利。所以說，民族區域自治制度是實現民族平等、民族團結和民族共同發展繁榮的政治制度。在民族區域自治制度的實施過程中，自治權的落實具有重大意義，是民族自治地方區別于其他地方的最根本所在。中國民族區域自治制度下，自治地方擁有的自治權主要包括四種：在國家法律的框架之下，制定自治條例和單行條例，并有權變通執行國家有關法律;自主發展經濟的權利;使用自己語言、發展本民族文化的保護性權利，包括宗教自由權利;接受國家適當補償的權利。⑤這些權利是民族區域自治制度實施的重點所在，自治權的實施調節著少數民族和漢族之間以及各少數民族之間的政治關系，國家層面也積極支持并幫扶少數民族地區的發展，包括政治、經濟、社會等各個方面。

（二）中國的民族區域自治制度促進了各民族對中華民族的認同和對國家的認同，鞏固了祖國的統一。民族區域自治制度保障了少數民族實行民族區域自治的權利，又實現了國家在政治上的高度統一，有機結合了中央集權與區域自治，形成了中國歷史上空前的民族大團結的局面。因為只有“在真正民族平等和真正民族團結的大前提下，各民族才談得上互相幫助，互相學習，相互交流，相互促進，共同繁榮，共同發展”。⑥民族區域自治制度增強著各民族對中華民族的認同感，能鞏固漢族和少數民族以及少數民族之間相互依賴的關系，增強了中華民族的凝聚力。

習近平指出：“必須全面貫徹黨的民族政策和宗教政策，加強民族團結，不斷增進各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨和中國特色社會主義的認同。”⑦民族區域自治制度是中國共產黨在革命道路中探索出來的一條適合中國國情的民族道路，不僅增強著民族認同和國家認同，更在此基礎上增強更深層次的文化認同和中國特色社會主義的認同。

總結

民族問題在當今世界越來越突出，經常與其他問題相互交織并相互作用與影響。因此，正確認識與處理民族問題，對于多民族國家來說至關重要。中國共產黨領導中國各族人民確立并全面實施的民族區域自治制度，成功地解決了中國的民族問題，從而為人類作出了重大貢獻，這對世界上其他多民族國家正確處理民族問題樹立了典范。一是中國共產黨民族區域自治淋漓盡致地體現了各民族平等的原則。各個民族在中國共產黨的領導下得到了共同發展與共同繁榮，這就啟示了多民族國家不管制定什么樣的民族政策一定要遵循民族平等的原則，否則將會自食其果。二是中國民族區域自治制度的成功實踐也證明了民族自決已經不再適用于當今的國際形勢。在歷史上，民族自決原則的確起到過積極作用，但是隨著殖民體系的解體，民族自決被濫用，成為民族分離主義的旗號，各國重新審視民族自決理論，不再認為每個民族（族群）都有獨立建國的權力。所以說，民族自治將會是以后多民族國家解決民族問題的一個總體趨勢。

總之，民族區域自治制度是中國共產黨帶領全國人民探索出的一條完全適合中國國情的創新民族道路，是實現民族團結共同繁榮的主要依托，習近平指出，要堅定不移堅持黨的民族政策、堅持民族區域自治制度。所以在新時代下要更進一步地堅持好、完善好、發展好民族區域自治制度，激發全民族團結奮斗的力量，同心共筑中國夢！

[注釋]

①陳延斌.論抗戰時期黨的民族綱領發展背景及主要內容[J].滿族研究，2005（3）：3.

②張桂華，張秀榮.論陜甘寧邊區的民族政策[J].山東師范大學學報（人文社會科學版），2002（5）：93.

③郭麗萍.國外民族區域自治研究綜述[J].廣西警察學院學報，2016.29（3）：115-119.

④屠凱.單一制國家特別行政區研究：以蘇格蘭加泰羅尼亞和香港為例[J].環球法律評論，2014（5）：8.

⑤姜紅星.關于民族區域自治制度中民族區域自治權的幾點思考[J].民族與宗教，2015（5）：59.

⑥彭英明.論新世紀新階段中國特色民族理論的新發展[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2005（4）：29.

⑦習近平.在中央第六次西藏工作座談會上的講話.中國網.http：//www.china.com.cn/lianghui/fangtan/2016-03/01/content_37908757.htm.

[參考文獻]

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[4]郭麗萍.國外民族區域自治研究綜述[J].廣西警察學院學報，2016（3）.

[5]丁咚.中國共產黨的民族理論與政策研究（1978—2009）[D].南開大學，2012年5月.