英國兒童安全保障系統的建立對我國兒童保護的啟示

張傲子 牛曉 石小加 曲方炳

【摘要】兒童安全問題關系著家庭和國家的發展。近年來，我國的兒童安全保障工作面臨巨大挑戰。2018年英國頒布《共同保護兒童》，致力于建立一個兒童安全保障系統，具體包括原則、如何確定需要幫扶的兒童、各相關機構的責任、各機構如何協調、后期督查、兒童死亡事件的處理等。在借鑒英國的基礎上，我國可從以下幾個方面著手完善兒童安全保障工作：以法律的形式完善兒童安全保障系統；從兒童立場出發，以兒童的最大利益為原則；合力構建全社會的兒童安全保障之網。

【關鍵詞】英國；《共同保護兒童》；兒童安全保障系統

【中圖分類號】G619 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）09-0002-05

【作者簡介】張傲子（1998-），女，北京人，首都師范大學學前教育學院碩士研究生；牛曉（1996-），女，山東泰安人，齊魯師范學院教師教育學院教師，碩士；石小加（1998-），女，北京人，首都師范大學學前教育學院碩士研究生；曲方炳（1987-），男，山東青島人，首都師范大學學前教育學院講師、碩士生導師，博士。

近年來，兒童安全保障工作從內而外都面臨巨大挑戰。就內部而言，來自家庭和學校的虐待、體罰事件屢見不鮮；就外部而言，針對兒童的暴力事件也時有發生。保障兒童安全，促進兒童健康成長不僅是家庭的責任，也是有關政府部門和組織機構的責任，各機構有必要相互配合建立針對兒童的安全保障系統。英國2017年修訂的《行動起來——兒童和社會工作法》（Get in on the Act——Children and Social Work Act）對相關部門的職責進行了具體闡釋，明確規定“地方政府、警方及事件調查組應聯合其他有關部門，共同保障和促進當地兒童的福利”[1]。在此基礎上，2018年7月，英國教育部頒布《共同保護兒童——協調各機構保障和促進兒童福利的工作指南》（Working Together to Safeguard Children——A Guide to Inter-agency Working to Safeguard and Promote the Welfare of Children，以下簡稱《共同保護兒童》）[2]，致力于建立溝通各機構的兒童安全保障系統，以維護兒童與家庭的利益。本研究對英國《共同保護兒童》的主要內容進行概述和總結，旨在為我國兒童安全保障體系的建設提供參考與借鑒。

一、《共同保護兒童》的主要內容

（一）原則

兒童由于自身發展尚不完善，在社會上處于弱勢地位，很容易受到來自家庭、學校或社會的傷害，需要得到保護。《共同保護兒童》中將“保障和促進兒童福利”定義為：保障兒童不受虐待，防止兒童的健康受到損害，采取切實可行的措施，使兒童在呵護中成長發展[3]。這適用于所有與兒童有關的部門與組織。其中，地方政府、警方及事件調查組這三個部門起協調組織的作用。在保護兒童的過程中，應把兒童的需要放于首位，這是首要的原則。兒童的需要具體包括：兒童需要被注意、被傾聽、被理解，這是保障和促進兒童福利的前提；兒童需要被信任、被尊重、被接納，這是保障和促進兒童福利的基礎；兒童需要被支持、被參與、被保護，這是保障和促進兒童福利的關鍵。《共同保護兒童》側重于強調法律要求，明確個人、組織和機構為保護兒童安全應該和必須承擔的責任，并強調有效的保障要將兒童置于系統的中心，力求充分發揮每個人、每個機構的作用。

（二）如何確定需要幫扶的兒童

兒童在成長的過程中，一旦出現任何問題，均需得到及時引導和幫助，并且越早越好。這有助于防止問題的進一步惡化，從而更高效地處理問題。因此，應盡早確定需要獲得幫扶的兒童。地方政府應與有關組織和機構合作，制訂有效辦法，查明需要幫助的兒童和家庭。其中，有幾類兒童需給予格外關注：特殊兒童、有犯罪背景的兒童、出生于不良家庭環境中的兒童、酗酒或吸毒的兒童、領養兒童等。在確定需要幫扶的兒童后，需取得兒童及其監護人的同意，對其所需要的幫助進行評估。

評估是一個動態和持續的過程，評估的主體為相關組織與機構的專業人員。《共同保護兒童》提出了評估框架模型圖，主要對三個領域進行調查：一是兒童發展的需要，包括健康教育、情感與行為發展、自我意識、家庭和社會關系、社會表現、自理能力等；二是監護人的養育能力，包括基本護理、確保安全、情感溫暖、引導幫助、穩定性等；三是家庭和環境因素，包括社區資源、家庭的社會聯系、收入、家族歷史、住房等。每一項評估都應反映兒童在其家庭和社區環境中的獨特特征。如下圖所示：

高質量評估有如下特征：以兒童為中心，即在有利益沖突的情況下，應根據兒童的最佳利益做出決定；注重兒童的行動和結果；妥善處理兒童在家庭和社會中的需要；確保機會平等；讓兒童參與其中，傾聽他們的聲音；讓家庭參與其中；識別可能給兒童帶來風險的因素；增強優勢，發現困難；整合方法；多機構跨學科；持續性；評估后采取行動；后期審查；公開透明。

具體的評估流程包括五個方面：一是進行評估。地方政府在接到對兒童進行評估的委托后，應組織多機構人員根據1989年《兒童法》（Children Act）的相關規定對兒童進行評估，以確定兒童可能的需要和服務，做出決策。警方和其他有關機構也應參與其中。二是立即行動。在兒童生命受到威脅或可能會受到嚴重傷害的情況下，地方政府、警方和國家兒童保護委員會應利用其法定的兒童保護權利，立即采取行動，甚至可以申請緊急保護令，以確保兒童安全。三是召開跨機構兒童保護會議，制訂兒童保護計劃。目的是匯集并分析相關信息以最有效地保障和促進兒童福利。四是進行審查會議，主要審查兒童保護計劃的進展情況。會議應在首次會議后三個月內舉行，此后最多每隔六個月舉行一次審查會議。五是兒童保護計劃的終止。需滿足以下任一條件，如判定兒童不再可能受到重大傷害，兒童及家庭搬遷至另一地區，兒童已滿18歲或已死亡或更改國籍。

（三）各相關機構的責任

在保障和促進兒童福利的過程中，還需明確各個組織機構的責任。英國2004年《兒童法》第14條規定：一系列與兒童相關的組織、機構和個人有義務履行其職能，保障和促進兒童的福利需要[4]。涉及的有關組織機構包括地方政府、早期教育與兒童保育機構、英國國民健康服務協會、警方、慈善組織、兒童安全中心等。這些組織之間權責明確，并安排專門的部門和人員負責保障兒童權益。

1. 地方政府。地方政府應指定一名或一組有資格和經驗的工作人員負責管理與監督兒童事務，處理針對有關人員的指控。此外，地方政府不應孤立地處理有關兒童的事件，而應采取協調一致的方式，聯合警方、事件調查組等，監測案件的進展。

2. 早期教育與兒童保育機構。根據英國2006年頒布的《兒童法》的規定，早期兒童保育與教育的提供者應遵循《早期奠基階段法定框架》（Statutory Framework for the Early Years Foundation Stage，EYFS）中規定的兒童安全保障與福利要求，做到以下幾個方面：警惕兒童生活中的問題；制定并遵循保護早期兒童的政策與程序；早期教育機構中安排專人負責安全問題，并接受兒童保護培訓[5]。

3. 英國國民健康服務協會。英國國民健康服務協會負責確保整個衛生系統有效地工作，以保障和促進兒童福利。衛生工作者包括兒科醫生、婦產科醫生、護士、保健醫生、心理咨詢師等，他們在保障和促進兒童福利方面發揮關鍵作用。其任務具體包括了解兒童身體狀況，與兒童和家庭溝通和分享信息，與其他組織和機構聯合評估兒童的需要并對這些需要做出反應，為多機構評估和審查做出貢獻。

4. 警方。警方是負責保障兒童權益的三大部門之一，掌握可能遭受重大傷害的兒童的重要信息，可采取強制措施保護兒童。他們應與其他組織和機構共享信息，更好地履行職責。根據英國1989年《兒童法》第46條的規定，如果認定兒童可能遭受重大傷害，警察有權將兒童帶離原有家庭[6]。即使兒童被關押于警察局，警方也應始終確保滿足兒童需要。

5. 慈善組織。慈善組織和機構在保護兒童方面發揮著重要作用。他們在為兒童提供豐富多彩的活動的同時，也負責保護兒童、支持家庭和社區工作等。慈善組織應該制定政策，建立制度，保護兒童免受傷害。在兒童權益受到嚴重威脅時，應及時向地方政府、警方或事件調查組匯報。

6. 兒童安全中心。兒童安全中心是具體負責保障兒童安全的機構，旨在保障和促進兒童福利。兒童安全中心應制訂每年度具體的兒童保護計劃，涵蓋相關領域的支持策略，其中包括兒童保護、傷害風險、工作人員的征聘和信息共享等問題。此外，兒童安全中心應與當地兒童保護的三方機構，如青少年犯罪中心進行合作，商定職責分工和配合機制。

（四）各機構如何協調

英國2004年《兒童法》明確規定，地方政府、警方和事件調查組是負責保障兒童福利的三個主要機構，在保障兒童福利上具有共同的責任[7]。這三方機構首先應在服務方式上達成一致；其次，作為戰略領導小組，應支持與動員其他組織參與保障兒童福利；最后，應積極學習其他國家和地區保護兒童的有關經驗，并進行總結反思。其目的是增強組織領導能力，更好地將有關組織機構動員起來；開展有效問責，提高工作效率；實現信息共享，及早發現并處理新出現的問題，更有針對性地提出意見。

在地方政府、警方和事件調查組的有力帶動下，有關機構也應靈活地參與其中。第一，劃定區域，確定領導。兒童安全系統的建立不僅可以在單一地方部門進行，還可以由兩個及以上地方政府聯合舉辦，并由三方機構共同確立總的負責人。第二，三方機構列出相關機構的清單。相關機構以協作的方式靈活地參與到工作中，為兒童和家庭提供有針對性的幫助。其中，學校及其他教育機構是重要的相關機構。第三，信息共享。一個強有力的多機構系統內的組織和機構應當有效地分享信息，使相關機構能夠履行職責，保障和促進兒童福利，以促進兒童及其家庭的發展。第四，資金來源。三方機構及相關機構可獲得地方的資金以及捐款，并做到公開透明。第五，定期審查。為了了解各個機構的進展，加強機構間的溝通理解，提高工作的有效性，設置定期審查制度。為了使兒童、家長和相關工作人員了解活動，地方的三方機構需至少每三個月發表一次報告，內容包括工作進展、有待加強之處、下一步工作建議等。

（五）后期審查

兒童安全保障是一個復雜的多機構系統，涉及許多不同的組織機構。在不斷尋求完善兒童安全保障系統的對策時，審查機構也應及時進行反思：反思兒童傷害事件發生的原因，反思不同機構的行動給兒童和家庭帶來的影響，反思最后的結果等。審查的目的并不是為了追究個人、組織和機構的責任，而是為了防止或減少類似事件的發生。審查主體有兩個：一是地方一級的審查小組，二是國家一級的專家小組。國家一級的專家小組負責審查嚴重的兒童傷害事件，如嚴重傷害、死亡等。在審查人員的選拔上，主要看其是否具備下列知識與能力：與當地審查兒童安全保護事件有關的專業知識，包括與兒童、家庭等接觸的能力；與兒童保護問題有關的知識；解決復雜情況的能力；從個人的角度理解實踐的能力；有效交流和發現的能力；認識事件嚴重程度的能力。

（六）兒童死亡事件的處理

兒童死亡是一種毀滅性的損失，對家庭會造成不可挽回的傷害。因此，在尊重兒童及其家庭權利的基礎上，系統地審查兒童死亡，了解兒童死亡原因和死亡過程，對防止兒童死亡的發生來說是非常有必要的。兒童死亡審查小組是地方政府依據2004年《兒童法》設立的調查兒童死亡事件的小組，負責調查區域內發生的所有兒童死亡事件[8]。審查小組可依據法律要求相關人員提供有關兒童死亡的資料。審查小組應由一名資深的兒科醫生擔任負責人，審查的目的是查明該地區與兒童死亡有關的安全、衛生事項，并考慮是否應就所查明的事項采取相關行動。兒童死亡審查小組在他們認為有必要時，須編寫和發表報告，來說明他們在本地區的兒童死亡審查中所做的工作，以及這些工作在實踐中的效果。

二、對我國的啟示

兒童是社會可持續發展的重要資源。當前，隨著我國經濟的發展和社會的進步，兒童安全保障事業取得了顯著成就，但仍存在明顯不足，如責任主體不明晰，協調、整合機制未有效建立，社會力量參與不足，社會化監督、保障機制缺乏，覆蓋面嚴重不足，保護形式單一、水平低等[9]。有關兒童安全的問題層出不窮，如拐賣兒童、虐童事件、兒童自殺事件、針對兒童的暴力事件等。因此，我國應大力加強兒童安全保障體系建設，為兒童的健康成長營造有利的社會環境。

（一）有法可依：以法律的形式完善兒童安全保障系統

兒童安全問題關系著每一個家庭的幸福，更事關國家的未來。為切實保障兒童安全，應在國家層面加強法律建設，致力于建立集預防、行動、督查為一體的兒童安全保障系統，完善與之相關的安全標準體系。

1. 確立兒童安全保障的責任主體，明晰責權

通過頒布《共同保護兒童》，英國建立起了中央政府統籌領導、地方政府具體負責的兒童安全保障體系，將兒童安全保障體系的建設具體到每個地區，并由每個地區的最高行政長官負責，細化了責任分工，落實了兒童安全保障的責任主體，提高了辦事的效率。當前我國在保護兒童方面的權責主體仍不明晰，《中華人民共和國未成年人保護法》規定設立的未成年人保護委員會雖在省級以下有設置，但在資金、經費以及權威性方面發揮的作用非常有限，加之我國幅員遼闊，在兒童權益受損時，不容易追責[10]。因此，我國可以借鑒英國的經驗，在中央政府的統籌領導下，以省（自治區、直轄市）為單位，將保障兒童安全的責任交由地方政府具體落實，并確立責任主體，由其具體負責該區域內兒童的安全保障事務。

2. 明確各機構的責任分工，有效開展跨機構協作

英國保障兒童福利的責任由地方政府、警方和事件調查組三方機構統一負責，在這三方機構的統一領導下，協調組織其他機構，參與兒童安全問題的評估、調查和審查過程。此外，涉及的機構主要有早期教育和兒童保育機構、英國國民健康服務協會和慈善組織等。當前，我國國家機關的兒童保護的職能往往與其他職能混雜在一起，或歸屬不同的部門管理，尚未形成體系化，各部門組織協調能力非常有限，難以有效開展跨機構合作[11]。兒童安全保障體系的建立是一個系統的宏觀工作，在確立責任主體的基礎上，我國應統籌協調各相關組織機構，建立系統的保障機制，有效開展跨機構協作。

3. 加強兒童安全督查法制體系的建設

及早發現兒童的異常或兒童周圍的安全隱患，做到防患于未然，是較為高效的方式。英國在構建兒童安全保障體系中，首先就強調以兒童的需要為中心，對兒童及其周圍環境進行評估，以便及早發現問題，防止事態的嚴重化。當前，我國兒童安全督查體系的建設，主要集中在兒童學校教育階段，包括幼兒園階段。這在一定程度上有助于防范安全事故的發生，提升學校安全水平，但也存在一定的問題，如主要側重于評估功能，對學校進行分級分類；督導體制尚不完善，具體實施流程仍需進一步完善等。此外，家庭和社會領域的兒童安全問題仍缺乏明確的監察主體[12]。因此，我國應加強兒童安全督查法制體系的建設，提高發現問題的能力，防止兒童嚴重傷害事件的發生。

（二）有據可循：從兒童立場出發，以兒童的最大利益為原則

1. 建立具體的、有針對性的兒童安全保障系統

兒童正處于發展階段，受其身心發展特點的限制，兒童容易處于危險中。不同年齡階段的兒童發展水平不同，安全意識和行為能力不同，因此，其所需要的安全方面的保障各不相同。此外，不同地區的兒童對安全方面的需求也不相同。例如，農村地區廣泛存在的留守兒童由于安全意識不強，缺乏有效約束，意外傷亡事故頻頻發生，如溺水、觸電等。此外，兒童的發展還具有個體差異性。因此，在保護兒童的過程中，我國應把兒童的需要放于首位，以兒童的最大利益作為首要的原則，針對不同地區、不同年齡階段的兒童，均應給予其平等的關懷、傾聽和理解，建立具體的、有針對性的兒童安全保障系統。

2. 加強對困難兒童的安全保障力度

《共同保護兒童》中除了對一般兒童的安全防護外，還特別強調對家庭不利兒童以及特殊兒童的關照。家庭不利兒童是指在父母離異、賭博、吸毒等家庭環境中成長的兒童。由于家庭或自身條件的限制，此類兒童遭受傷害的概率高于一般兒童，因此，《共同保護兒童》中規定：應給予此類兒童特殊關注，并且可依據有關法案給予具體支持[13]。在我國，留守兒童也是需要特別關注的群體。據統計，我國當前的留守兒童已達902萬人，他們由于缺少直系親屬的照看，在生理和心理上都極易受到傷害[14]。諸如此類的困難兒童，我國應加強對其的安全保障力度，必要時可建立專門的安全保障體系。

（三）眾人拾柴：合力構建全社會的兒童安全保障之網

1. 支持民間兒童公益組織建設，共同形成社會合力

除政府有關部門外，廣泛的社會組織在保護兒童方面也具有重要的作用。英國在兒童安全保障體系的建設中，積極協調政府、警方、慈善組織、英國國民健康服務協會等參與到兒童保護中。借鑒英國的經驗，我國首先要積極引導兒童安全保護民間公益組織的建立，對社會保護政策和項目的實施進行監督；其次，鼓勵民間兒童公益組織積極參與到兒童保護事業中，與政府有關機構共同探索兒童保護機制，服務于兒童；最后，引導民間兒童公益組織關注當前兒童保護系統尚未涉及的領域，在為其提供服務的同時，積極向政府有關部門建言獻策，共同完善我國的兒童安全保障機制。

2. 加強宣傳教育力度，提升全社會兒童保護的意識和能力

英國兒童安全保障體系的建設，不僅注重對兒童的評估及保護，也重視相關機構的總結工作，及時向公眾發布相關成果。這在保障公眾知情權的同時，也提升了公眾對兒童安全問題的重視程度。因此，我國兒童安全保障體系的建設，不僅需要建立完善的制度，而且需要在全社會形成安全保障之網，這就需要每個人的積極參與，提升全社會兒童保護的意識和能力。特別是在信息技術高度發達的今天，應合理利用新媒體技術，增強對公眾的宣傳力度，如兒童安全教育常識的普及、惡性事件的懲處等；同時，做到家庭、學校和社區三位一體，共創安全環境，將多方參與的安全保障機制融合于兒童的生活環境之中。

【參考文獻】

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[2][13] UK Parliament.Working Together to Safeguard Children：A guide to inter-agency working to safeguard and promote the welfare of children，2018[EB/OL]. http：//qna.files.parliament.uk/qna-attachments/997091/original/HL11095_Working_Together_ to_Safeguard_Children_2018.pdf.2021-02-07.

[4][7][8] UK Parliament.Childcare Act，2004[EB/OL]. https：//api.parliament.uk/historic-hansard/acts/children-act-2004.2021-02-07.

[5] UK Parliament.Childcare Act，2006[EB/OL]. https：//publications.parliament.uk/pa/pabills/200506/childcare.htm.2021-02-16.

[6] UK Parliament.Childcare Act，1989[EB/OL]. https：//api.parliament.uk/historic-hansard/acts/children-act-1989.2021-02-16.

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[10] 周虹.對中國兒童權利保護現狀的思考——從立法不足及完善談起[J].海峽法學，2008，10（4）：76-80.

[11] 宋文珍.加強合作 共同預防和控制兒童傷害[J].中國婦運，2014（7）：18-21.

[14] 鐘昭會，余文盛.農村留守兒童安全問題研究[J].繼續教育研究，2008（4）：29-31.

本文系北京市教委社科一般項目“基于社會情感學習的幼兒情緒表達自我意識的發展特征與促進研究”（項目編號：SM202010028010）、北京市教委科技創新平臺項目“嬰幼兒情緒調控能力發展與促進研究平臺建設”（項目編號：20530290062）的研究成果。

通訊作者：曲方炳，qufangbing@cnu.edu.cn

（責任編輯 王平平）