中國糧食主產區糧食生產與城鎮化協調發展研究

崔釗達，余志剛，王善高，宮思羽

（1.東北農業大學經濟管理學院，黑龍江哈爾濱 150030；2.南京農業大學經濟管理學院，江蘇南京 210095）

糧食問題始終是我國政府高度關注的一個重大問題。2004—2020 年，我國糧食產量實現“十七連豐”，有效保障了國家糧食安全。與此同時，依據諾瑟姆提出的“城市化過程曲線”，我國城鎮化正處于加速發展階段，城鎮化水平不斷提高。從糧食生產與城鎮化之間的關系來看，一方面，在城鎮化快速發展背景下，以土地規模化、農業機械化為特征的糧食生產發展迅速，糧食生產能力得到極大提升，不但解放了農村剩余勞動力，而且糧食的穩定生產滿足了人們對糧油、肉類等日益增長食物的需求；另一方面，城鎮化的快速推進為糧食生產提供了技術與資本，提高了糧食生產效率，加快了糧食生產的市場化改革，并且城鎮化快速發展帶來的人口流動，優化了農業生產的勞動力資源配置，產生了一大批新型農業經營主體，發揮了良好的協同帶動效應。因此，實現兩者協調發展成為保障國家糧食安全，穩步推進城鎮化的重要途徑。

1 文獻綜述

國內外諸多學者對我國糧食生產與城鎮化協調發展情況進行了深入廣泛的研究，主要形成了以下兩種觀點：①糧食生產與城鎮化之間存在著負向關系，且這種負向關系有不斷加強的趨勢［1］。一方面，在城鎮化建設和發展過程中，建設用地擴張明顯，大量農地資源被占用，耕地非農化利用現象加劇［2］，導致耕地減少，糧食播種面積大幅下降，削弱了糧食綜合生產能力；另一方面，城鎮化發展吸引農村地區青壯年勞動力大規模流入城市，導致農村耕地拋荒、雙改單現象普遍，對糧食生產帶來了嚴重的負面影響［3，4］。城鎮化還會造成土壤質量退化和水土流失［5］，加劇糧食生產的用水競爭［6］等，進一步制約了糧食生產。另外，我國多數糧食主產區長期處于“糧食大省、財政窮省”的尷尬境地，“糧財倒掛”現象嚴重［7］，導致糧食生產與城鎮化之間的矛盾日益突出。②糧食生產與城鎮化之間存在均衡或正向關系。有學者通過構建模型進行相關檢驗發現，我國糧食生產與城鎮化之間存在著長期的均衡關系［8，9］，而現階段農村勞動力轉移、耕地資源減少并沒有顯著地威脅到我國的糧食安全［10］。不僅如此，從我國層面來看，糧食生產與城鎮化之間還存在顯著的正向關系，具體表現為城鎮化對我國糧食安全具有明顯的正向作用［11］。徐建玲和查婷俊基于江蘇省的調查數據發現，經濟城鎮化與土地城鎮化均對糧食安全具有顯著的促進作用［12］；何悅和漆雁斌研究發現，城鎮化有利于提升糧食生產技術效率，提高了糧食產量［13］；李琳風和李孟剛研究發現，城鎮化為農業生產提供了強有力的資金與技術支持，有助于糧食生產［14］。除此之外，學者們針對城鎮化進程中影響糧食安全的因素也進行了大量的探討，耕地、現代農業技術、勞動力和糧食消費是重要因素［15］，進一步提出了城鎮化背景下保障糧食安全的解決方案和重要舉措，如加強農業基礎設施建設與推動農業科技進步［16］、探索土地制度創新［17］、建立產銷區利益聯動機制［18］、采取適當的糧食進口政策［19］等。

綜上，學者們對糧食生產與城鎮化協調發展問題進行了大量有益探索，為本文提供了一定的基礎依據和理論支撐。但學者們關于兩者是否協調發展的觀點并未達成一致，可能的原因在于：一是研究對象代表性不強。一方面，許多研究以我國某個省份或某個地區為主要分析對象，無法較為準確反映我國情況；另一方面，雖然有基于我國數據的研究，但是部分省份本身代表性不強（如北京市、天津市等），如不剔除，可能會影響最終結論的可靠性。二是研究方法不同。已有研究采用的方法較多，如協整分析、耦合模型等，由于使用的方法不同，導致研究結論不一。三是研究數據較為滯后。城鎮化是一個進行時，糧食生產與城鎮化的協同性在不同時間段所反映出的趨勢可能存在差異，已有研究采用的數據較為滯后，無法反映最新情況。基于此，本文借助2011—2019 年我國糧食主產區糧食生產與城鎮化統計數據，通過構建糧食生產與城鎮化協調性指數模型，定量測度了糧食生產與城鎮化之間的協調程度，并對兩者之間失衡原因進行了深入分析，進而提出相應政策建議。

2 研究方法與數據來源

2.1 研究方法

本文通過構建糧食生產與城鎮化協調性指數模型定量測度兩者之間的關系。所謂協調，是指若干個變量按比例、均衡發展，協調度就是度量系統之間或系統內部要素之間協調狀況優劣的定量指標［20］。現有研究關于協調性指數的定量測算方法主要有幾何加權平均法、數據包絡分析法、柯布—道格拉斯函數法等。對于糧食生產與城鎮化協調性測度的方法，多數研究采用彈性系數［21］、協整分析［8］或耦合模型［22］進行定量測度，測算方法較為復雜，得出的結論也不盡相同，而幾何加權平均法計算簡單、準確性高，應用較為廣泛。在已有文獻中，有學者通過幾何加權平均法分別構建了人口城鎮化與土地城鎮化協調性指數模型、糧食生產與農民收入協調性指數模型，開展了一系列研究［23，24］。對此，本文借鑒前人研究，選取幾何加權平均法構建了糧食生產與城鎮化協調性指數模型，定量測度糧食生產與城鎮化之間的協調程度。具體模型如下：

式中，CGL為糧食生產與城鎮化的協調性指數；G為糧食生產增長率；L 為城鎮化率增長率。由公式（1）可知，0≤CGL≤1。當CGL＝1 時，表示糧食生產與城鎮化的發展程度最協調；當CGL＝0 時，表示糧食生產與城鎮化的發展程度最不協調。CGL越大，表示糧食生產與城鎮化的協調程度越好。

為進一步判別糧食生產與城鎮化之間的協調性指數處于何種程度，本文參照已有研究［23，24］，將糧食生產與城鎮化之間的協調性指數0—1 劃分為3 個等級區間，每個協調區間代表一個協調程度，并對每個協調程度進行了相關定義（表1）。通過比較糧食生產增長率與城鎮化率增長率的大小，每個協調程度又可劃分為兩種類型，包括糧食增長滯后型和城鎮化增長滯后型（表2）。

表1 糧食生產與城鎮化協調程度含義

表2 糧食生產與城鎮化協調性指數分類

2.2 數據來源和變量選取

本文研究對象為我國糧食主產區，包括河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南和四川等13 個省份。數據來源于《中國農村統計年鑒（2012—2020 年）》和《中國人口和就業統計年鑒（2012—2020 年）》。在變量選取上，采用糧食生產增長率與城鎮化率增長率測算糧食主產區的糧食生產與城鎮化協調性指數，并進一步判別兩者之間的協調程度。糧食產量表示為生產的糧食數量，糧食數量安全是確保我國糧食安全的重要基礎，本文采用糧食產量表示糧食生產這一變量，以測算糧食生產增長率。根據《中華人民共和國國家標準城市規劃基本術語標準》，我國對城鎮化的定義是：“人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史進程，表現為鄉村人口向城市人口轉化以及城市不斷完善的過程。”國家許多相關政策的制定的和實施也多以人口城鎮化為參考依據［11］，本文借鑒已有研究［25］，采用城鎮常住人口占總人口的比重表示城鎮化率，以測算城鎮化率增長率。

3 結果及分析

3.1 糧食生產與城鎮化統計分析

我國糧食主產區糧食產量和城鎮化率情況見表3和表4。①從糧食產量情況看，2011—2019 年中國糧食產量總體呈上升趨勢，2018 年雖然出現小幅度下降，但是也維持在6.5 億t 以上水平。黑龍江、河南、山東、吉林和安徽較其他糧食主產區而言，糧食產量處于相對較高水平，特別是黑龍江在2016—2019 年連續4 年糧食產量在7000 萬t 以上，是名副其實的糧食生產大省。從變化趨勢來看，除遼寧在2014年糧食產量出現較大幅度下降外，其他糧食主產區在2011—2019 年糧食產量總體呈上升趨勢，年均變化幅度較小。②從城鎮化率情況看，2011—2019年中國糧食主產區城鎮化率總體均呈上升趨勢，其中內蒙古、吉林、遼寧、黑龍江和江蘇城鎮化率均在50%以上。另外，2019 年江蘇城鎮化率達到70.61%，遼寧也接近70%的水平，達到69.61%。

表3 2011—2019 年中國糧食主產區糧食產量情況（單位：萬t）

表4 2011—2019 年中國糧食主產區城鎮化率情況（單位：%）

3.2 糧食生產與城鎮化協調性分析

根據糧食生產與城鎮化協調性指數模型，測算了我國糧食主產區糧食生產與城鎮化協調性指數。從表5 可見，2011—2019 年中國糧食生產與城鎮化的協調性指數在0.4—1 之間，其協調程度表現出明顯的失衡。13 個糧食主產區糧食生產與城鎮化協調性指數的變化并不一定隨著年份呈明顯的直線上升或下降，而是各糧食主產區在不同年份表現出不同的協調程度，表明糧食生產與城鎮化在協調程度之間存在一定時間差異性。從糧食生產與城鎮化協調程度變化情況來看（圖1），協調程度表現為失衡的糧食主產區數量總體呈增加態勢；表現為基本協調的糧食主產區數量在1—4 之間波動，2018 年為0；而表現為協調的糧食主產區數量總體呈減少態勢。這表明大部分糧食主產區糧食生產與城鎮化協調程度處于失衡狀態。

圖1 2011—2019 年中國糧食主產區糧食生產與城鎮化協調程度變化情況

表5 2011—2019 年中國糧食主產區糧食生產與城鎮化協調性指數、協調程度及類型

從糧食生產與城鎮化協調程度來看，除河北、江蘇、安徽、山東、河南和湖北外，其他糧食主產區有一半及以上年份表現為基本協調或失衡，其中吉林、遼寧失衡年份數量分別達到7 個、5 個。依據各主產區失衡年份數量，可將我國13 個主產區劃分為三個層次：一是糧食生產與城鎮化協調程度較高主產區，包括江蘇和河南，其失衡年份數量均為1 個；二是協調程度中等主產區，包括河北、安徽、山東、湖北和四川，其失衡年份數量為2 個或3 個；三是協調程度較差主產區，包括內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江西和湖南，其失衡年份數量均在4 個及以上。

通過比較2011—2019 年糧食生產增長率與城鎮化率增長率的數量可以發現，糧食生產增長率大于城鎮化率增長率的主產區有內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江和江蘇；城鎮化率增長率大于糧食生產增長率的主產區有河北、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南和四川。總體來看，大部分糧食主產區在2011—2019 年間有超過50%的年份表現為糧食生產增長率慢于城鎮化率增長率，協調類型屬于糧食增長滯后型。尤其是從最近幾年變化情況來看，我國糧食主產區糧食生產與城鎮化協調失衡類型主要表現為糧食增長滯后型。

3.3 區域異質性分析

本文將13 個糧食主產區劃分為華北（河北、內蒙古）、東北（遼寧、吉林和黑龍江）、華東（江蘇、安徽、江西和山東）、華中（河南、湖北和湖南）和西南（四川）5 個區域，通過對每個區域內各糧食主產區糧食產量和城鎮化率進行加權平均，計算出各個區域的糧食生產與城鎮化協調性指數（圖2）。

圖2 2011—2019 年中國各區域糧食生產與城鎮化協調性指數

從圖2 可見，各區域在不同年份糧食生產與城鎮化協調性指數差異較為明顯，但在大部分年份，各區域的協調性指數均在0.80 以上，糧食生產與城鎮化協調程度表現為基本協調或協調。在2014 年、2018年和2019 年，各區域之間的協調性指數差異較大。2014 年，華東和華中地區協調程度表現為協調，華北、東北和西南地區則表現出明顯的失衡；2018年，華北地區協調程度表現為協調，華中地區表現為基本協調，東北、華東和西南地區則表現出明顯的失衡；2019 年，華北地區協調程度表現為協調，東北地區表現為基本協調，華東、華中和西南地區則表現出明顯的失衡。進一步從糧食生產與城鎮化協調類型來看（表6），2011—2019 年華東、華中和西南區域糧食生產與城鎮化協調類型大多屬于糧食增長滯后型。

表6 2011—2019年中國各區域糧食生產與城鎮化協調程度及類型

4 糧食生產與城鎮化失衡原因分析

城鎮化加速發展制約糧食生產：隨著經濟的快速發展，我國城鎮化水平不斷提升，對糧食生產的制約作用也愈加明顯。一方面，城鎮化建設用地不斷擴張，占用了大量的農業用地，導致耕地面積減少；另一方面，城鎮化吸引了大量農村青壯年勞動力外流，導致農村勞動力供給不足，且留守的多為老人和婦女，教育水平較低、身體素質較差，對糧食生產新知識、新技術掌握不足，對先進農業機械應用較少，一定程度上制約了糧食生產。另外，部分糧食主產區地方政府盲目追求GDP增長來增加財政收入，導致資金、技術、土地等多向工業和城市配置，呈現出“一邊倒”的現象，加劇了糧食生產的不穩定性。特別是近年大部分糧食主產區糧食生產增長率慢于城鎮化率增長率，導致糧食生產與城鎮化發展失衡。

利益補償機制不完善：利益補償通過資金、實物、政策上的優惠可以有效緩解糧食主產區政府財政壓力，有效保障農民種糧收益，但目前利益補償機制還存在一些問題：①補貼對象不明確。主要表現在部分承包戶流轉土地后依然享受補貼，而實際轉入土地的種糧農戶無法享受到相應補貼。②補貼政策效果較差，農民滿意度較低。糧食主產區之間、主產區內部之間的補貼標準、補貼方式等存在較大差異，產生了部分地區糧食補貼金額較少、補償政策不連續等問題，導致補貼激勵效果不顯著。③糧食主產區與主銷區之間補貼差異較大。糧食主銷區財政實力較強、補貼標準較高，而主產區糧食補貼標準較低，導致地方政府抓糧積極性和農民種糧積極性不高，一定程度上損害了主產區農民利益，使糧食生產滯后于城鎮化發展。

生產的資源要素不足：當前，提高糧食產量有兩種途徑：①擴大糧食種植面積。《中國農村統計年鑒》數據顯示，2019 年我國糧食種植面積為11606.4萬hm2，較2018 年減少了97.4 萬hm2，河北、江蘇、安徽等8 個糧食主產區均出現不同程度減少情況。②提高單位面積產量。目前糧食主產區糧食生產受到多種要素制約，包括農村青壯年勞動力流失嚴重，從事糧食生產的勞動力質量普遍偏低；糧食生產所獲取到的外界資本支持較少，面臨一定的資金約束；先進的農業生產機械缺乏，相應的生產配套技術不到位，導致糧食生產較為粗放，生產的規模化、集約化發展滯后等，導致糧食生產滯后于城鎮化發展。

糧食產業發展薄弱：糧食主產區糧食產業發展較為粗放，產業化經營程度較低，糧食生產、收購、存儲、運輸、加工和銷售環節銜接不暢，制約了糧食生產。當前，許多大中型糧食企業和技術人才集中在主銷區，導致主產區糧食產業發展薄弱，產業創新層級較低，同時糧食企業也面臨金融信貸約束，加之農民種糧成本居高不下，導致企業收購糧食成本增加，加大了糧食產業發展的難度。近年來，國內外糧價倒掛嚴重，不少糧油加工企業大量進口國外糧食，導致國內糧食存儲成本居高不下，抑制了國內農民種糧積極性，制約了糧食生產。一方面，糧食產業發展薄弱，經濟效益較低，無法有效帶動當地稅收；另一方面，農民種糧效益低下，影響到糧食的穩定供應，對糧食產業發展也帶來了一定的負面影響，使得糧食生產滯后于城鎮化發展。

5 結論與政策建議

主要結論：①2011—2019 年中國糧食生產與城鎮化的協調性指數在0.4—1 之間，失衡的糧食主產區數量總體呈增加態勢，且在不同區域之間存在顯著差異。②從協調程度來看，中國大部分糧食主產區表現為基本協調或失衡，并依據失衡年份的數量，將13 個糧食主產區劃分為協調程度較高主產區（江蘇、河南）、中等主產區（河北、安徽、山東、湖北和四川）和較差主產區（內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江西和湖南）。③從協調類型來看，大部分糧食主產區表現為糧食生產增長率慢于城鎮化率增長率，協調類型屬于糧食增長滯后型。④糧食生產與城鎮化失衡的原因可概括為：城鎮化加速發展制約了糧食生產；利益補償機制不完善；生產的資源要素不足；糧食產業發展薄弱。

建議：①堅持以城帶鄉。在快速推進城鎮化的同時，要合理配置城鎮化進程和規模，合理規劃城鎮建設用地和工業用地，認真落實土地的占補平衡政策，堅決杜絕亂占耕地行為；在糧食生產過程中，積極引入現代化的農業生產方式和組織經營模式，實現糧食的科學生產，提高糧食生產效率；支持城鎮糧食收儲企業、加工企業進入鄉村，提供更多的就業崗位，吸引返鄉農民和有效吸收農村剩余勞動力；大力支持城鎮各類金融機構、信貸公司等下鄉開展借貸業務，滿足不同糧食生產主體的資金需求。另外，通過調整城鎮內部產業結構和生產模式，帶動農村農業發展，以期實現糧食生產與城鎮化的協調發展。②完善糧食主產區利益補償機制。進一步加大中央對糧食主產區的財政轉移支持力度，重點增加對協調程度中等和較差糧食主產區的財政資金和產糧大縣的獎勵資金；進一步健全和完善糧食生產補貼政策，適度提高農民補貼標準，充分調動農民種糧積極性，并促進補貼向專業種糧大戶、家庭農場等新型農業經營主體傾斜；通過政府頂層設計和宏觀調控，保證補貼政策的延續性，充分發揮利益補償的政策效果，不斷提高農民滿意度。另外，要建立產銷區利益聯動機制，積極探索建立主銷區向主產區的補貼資金轉移機制，保障主產區糧食生產。③保障糧食主產區資源要素投入。切實落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”，防止“非糧化”，確保耕地數量不減少；加強耕地質量管理，保障耕地質量不退化、糧食生產能力不降低；發展資源節約型糧食生產，減少對耕地、水資源等的過度依賴；逐步加大對新型農業經營主體和職業農民的培育力度，提高種糧農民的知識水平和整體素質；積極引入先進農業生產技術和耕作機械，增強糧食生產與現代農業技術設施設備結合力度，實現從傳統農業生產方式向現代農業生產方式轉變。另外，積極支持城市工商資本有序下鄉，發揮其對糧食生產的促進作用。④推動糧食主產區糧食產業轉型升級。全方位延伸產業鏈條，大力發展精深加工，提高糧食的附加值；通過培育糧食產業化聯合體，推進糧食生產、收購、存儲、運輸、加工和銷售環節的有效銜接，逐步打通糧食產業的上中下游，實現“三產”融合發展；借助互聯網、大數據等平臺和手段，提升糧食產業信息化水平，補齊糧食產業發展短板；通過加大金融信貸支持力度，緩解糧食企業的資金約束。另外，積極引導城鎮企業到主產區建立糧食生產基地、糧食倉儲設施，興建糧食加工廠，逐步形成糧食產業集聚區對接城鎮產業，實現糧食生產與城鎮化協調發展。