以系統(tǒng)思維構(gòu)建基層應(yīng)急管理新格局

劉文蔚

十九屆四中、五中全會(huì)指出，要構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中，必須針對(duì)疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來的短板和不足，以系統(tǒng)思維構(gòu)建基層應(yīng)急管理新格局，提升處理急難險(xiǎn)重任務(wù)的能力，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。對(duì)此，現(xiàn)以北湖區(qū)為例，通過現(xiàn)場(chǎng)走訪、發(fā)放問卷、座談等形式進(jìn)行調(diào)研，通過解剖麻雀的方式進(jìn)行探索與思考。

一、北湖區(qū)應(yīng)急體系建設(shè)現(xiàn)狀

（一）調(diào)度平臺(tái)整合完善。整合多方力量形成區(qū)級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)的應(yīng)急管理調(diào)度平臺(tái)，成立北湖區(qū)應(yīng)急救援事務(wù)中心。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“六有”（即有班子、有機(jī)制、有預(yù)案、有隊(duì)伍、有物資、有培訓(xùn)演練）應(yīng)急能力建設(shè)，對(duì)北湖區(qū)下轄的14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、2個(gè)園區(qū)都成立規(guī)范高效的應(yīng)急管理委員會(huì)和應(yīng)急辦，各村（社區(qū)）成立了至少15-20人規(guī)模的“群眾身邊的應(yīng)急隊(duì)”。

（二）體制機(jī)制理順規(guī)范。加強(qiáng)應(yīng)急值班建設(shè)，統(tǒng)一北湖區(qū)應(yīng)急值班電話及傳真號(hào)碼，嚴(yán)格規(guī)范帶班值班工作。建立信息共享、會(huì)商機(jī)制，對(duì)各類信息綜合研判，及時(shí)發(fā)布防汛、防地質(zhì)災(zāi)害、森林防火、防雷電、低溫雨雪冰凍等預(yù)警信息，及時(shí)組織召開會(huì)商會(huì)，提出防控或處置建議。

（三）處置能力高效有力。堅(jiān)持第一時(shí)間響應(yīng)、第一位置部署、第一速度到位，取得重大成果。以2020年發(fā)生的重大緊急事故為例：成功處置“4.4”京廣鐵路萬壽橋段跨G107線橋東側(cè)擋墻因強(qiáng)降雨垮塌險(xiǎn)情、“6.9”郴州火車站因京廣鐵路受洪災(zāi)大量滯留旅客轉(zhuǎn)運(yùn)、跨區(qū)支援“7.22”蘇仙區(qū)飛天山鎮(zhèn)山林火災(zāi)等應(yīng)急處置。通過對(duì)一系列突發(fā)事件、自然災(zāi)害的快速有效應(yīng)對(duì)處置，初步展現(xiàn)了實(shí)戰(zhàn)化、合成化、協(xié)同化快速反應(yīng)的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制的效果。

（四）物資儲(chǔ)備充分完備。各類消防救援器材、消防車輛、風(fēng)力滅火機(jī)、移動(dòng)水泵等應(yīng)急救援裝備充分配備。儲(chǔ)備了一批防汛救災(zāi)物資，區(qū)級(jí)糧食儲(chǔ)備3500噸、省級(jí)儲(chǔ)備面粉7000噸。北湖區(qū)現(xiàn)階段是按照滿足30天滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)需求配備消毒器械、消毒藥品、治療藥品等應(yīng)急物資。

二、現(xiàn)階段存在的問題和困難

（一）應(yīng)急資源條塊分離。“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的格局尚未形成，職能部門主動(dòng)補(bǔ)位意識(shí)不強(qiáng)，“各掃門前雪”的情況普遍存在，如公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害等應(yīng)急工作分屬不同的部門和體系，在執(zhí)行中存在互設(shè)壁壘的現(xiàn)象。遇到突發(fā)情況，部分職能部門應(yīng)急響應(yīng)滯后，應(yīng)急資源的組織不順暢，物資或人員難以按計(jì)劃到位，導(dǎo)致應(yīng)急救援預(yù)案執(zhí)行效果不佳。

（二）應(yīng)急信息傳遞不暢。北湖區(qū)應(yīng)急指揮中心信息化程度低，只有一條視頻專線對(duì)上連接省、市應(yīng)急管理指揮中心，且設(shè)備老化，無連接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、區(qū)直相關(guān)部門、重點(diǎn)企業(yè)、重要區(qū)域，應(yīng)急“最后一公里”未完全打通。視頻圖像監(jiān)控預(yù)警、信息數(shù)據(jù)采集匯總、實(shí)時(shí)圖像信息傳輸?shù)认到y(tǒng)均沒有建立，不能適應(yīng)新時(shí)期應(yīng)急管理信息化要求，極大的制約了應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)的日常監(jiān)管以及對(duì)各類突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警、指揮調(diào)度、快速高效處置。

（三）應(yīng)急能力參差不齊。應(yīng)急隊(duì)伍專業(yè)人員缺乏，專業(yè)化水平不高，人員結(jié)構(gòu)上不是50歲以上即將退休的“老人”，就是剛從學(xué)校畢業(yè)的“小年輕”，真正35歲左右年富力強(qiáng)的骨干鳳毛麟角、屈指可數(shù)。應(yīng)急管理部門、相關(guān)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急裝備和物資儲(chǔ)備種類、數(shù)量偏少，缺乏用于專業(yè)救援的特勤器材，不能滿足處置大型災(zāi)害事故的需要，處置“急、難、險(xiǎn)、重”救援任務(wù)的能力受到極大限制。

三、以系統(tǒng)思維構(gòu)建基層應(yīng)急管理新格局的實(shí)踐路徑

以系統(tǒng)思維構(gòu)建基層應(yīng)急管理新格局，必須深入貫徹落實(shí)關(guān)于應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)重要指示精神，堅(jiān)持人民至上、生命至上、安全第一，建立“四大體系”，完善“四項(xiàng)機(jī)制”，強(qiáng)化“四個(gè)保障”。

（一）建立“四大體系”，全面提升應(yīng)急管理能力建設(shè)。一是建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急指揮體系。堅(jiān)持對(duì)應(yīng)急管理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善突發(fā)事件應(yīng)急處置的決策指揮機(jī)制，把發(fā)展應(yīng)急管理事業(yè)作為重要戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)行謀劃，把安全發(fā)展貫穿到現(xiàn)代化建設(shè)各領(lǐng)域和全過程進(jìn)行部署。二是建立一體化的應(yīng)急預(yù)案體系。立足科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、動(dòng)態(tài)管理的原則，對(duì)各類預(yù)案進(jìn)行梳理、修訂和完善，建立以總體預(yù)案為總覽，專項(xiàng)預(yù)案、單位預(yù)案為骨架，村（社區(qū)）、企事業(yè)單位預(yù)案為基礎(chǔ)的一體化預(yù)案體系。同時(shí)，村（社區(qū)）編制實(shí)用、靈活、便捷的“多案合一”應(yīng)急手冊(cè)，指導(dǎo)公眾科學(xué)參與自救互救。三是建立科學(xué)規(guī)范的應(yīng)急演練體系。按照“規(guī)范、安全、節(jié)約、有序”的原則，采取集中訓(xùn)練、技能競(jìng)賽、實(shí)戰(zhàn)演練、桌面推演等方式，圍繞應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施、培訓(xùn)和評(píng)估等環(huán)節(jié)，拉動(dòng)隊(duì)伍、檢驗(yàn)預(yù)案，提升突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急指揮、應(yīng)急處置能力。四是建立協(xié)調(diào)一致的應(yīng)急能力建設(shè)體系。制定基層應(yīng)急能力建設(shè)方案，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）應(yīng)急能力建設(shè)任務(wù)，加快推進(jìn)“六有”“三有”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推動(dòng)形成上下貫通、協(xié)調(diào)一致的基層應(yīng)急能力建設(shè)工作格局。

（二）完善“四項(xiàng)機(jī)制”，全面加強(qiáng)應(yīng)急處置風(fēng)險(xiǎn)管控。一是健全應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加大網(wǎng)格化治理力度，建立分級(jí)處置、條塊結(jié)合、以塊為主的應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保風(fēng)險(xiǎn)隱患和問題從發(fā)現(xiàn)到完成整改實(shí)行閉環(huán)管理，做到“第一時(shí)間報(bào)告，第一時(shí)間開展救援處置，第一時(shí)間組織群眾疏散逃生”。二是完善應(yīng)急管理監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。建立“平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急值班機(jī)制，建立應(yīng)急預(yù)警和信息報(bào)送網(wǎng)絡(luò)，建強(qiáng)災(zāi)害信息員隊(duì)伍，確保預(yù)警信息及時(shí)、準(zhǔn)確、全面。建立健全危險(xiǎn)化學(xué)品、非煤礦山、交通運(yùn)輸、建筑施工、教育、文化和旅游等領(lǐng)域行業(yè)安全聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，完善基層應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。三是建立風(fēng)險(xiǎn)源頭治理機(jī)制。把強(qiáng)化安全監(jiān)管執(zhí)法作為遏制安全生產(chǎn)事故最直接、最有效、最有力的手段，持續(xù)開展安全監(jiān)管“強(qiáng)執(zhí)法防事故”行動(dòng)，從源頭上防范化解安全風(fēng)險(xiǎn)，真正把問題解決在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前。四是建立應(yīng)急宣傳動(dòng)員機(jī)制。依托村（社區(qū)）活動(dòng)場(chǎng)所，建設(shè)“應(yīng)急急救箱”、“應(yīng)急宣傳欄”等貼近群眾需求的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施;依托全國(guó)“防災(zāi)減災(zāi)日”和“防災(zāi)減災(zāi)宣傳周”，組織開展“應(yīng)急知識(shí)集中宣傳月”“應(yīng)急知識(shí)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭”等宣傳活動(dòng)，群眾安全意識(shí)、防災(zāi)意識(shí)、應(yīng)急避險(xiǎn)和自救能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

（三）強(qiáng)化“四個(gè)保障”，全面夯實(shí)應(yīng)急管理基層基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。按照“專兼結(jié)合”的原則和“一專多能”的要求，發(fā)揮消防救援大隊(duì)主力軍作用，執(zhí)行“全災(zāi)種”應(yīng)急救援任務(wù);發(fā)揮民兵預(yù)備役的優(yōu)勢(shì)，組建區(qū)民兵應(yīng)急救援隊(duì)伍;發(fā)揮專家專業(yè)優(yōu)勢(shì)，組建涵蓋自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、應(yīng)急救援領(lǐng)域的應(yīng)急專家隊(duì)伍;發(fā)揮民間組織優(yōu)勢(shì)，成立藍(lán)天救援隊(duì);按照“資源配置、工作力量和指導(dǎo)服務(wù)向基層傾斜”的原則，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，成立村（社區(qū)）“群眾身邊的應(yīng)急隊(duì)”。對(duì)所有隊(duì)伍實(shí)行半軍事化管理，打造“吃得苦、敢擔(dān)當(dāng)、善作為、能戰(zhàn)斗”的應(yīng)急管理隊(duì)伍。二是加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備。建立以森林防火、抗旱防汛、災(zāi)害救助為主的應(yīng)急物資裝備體系。配強(qiáng)消防車、移動(dòng)式消防高壓水泵等應(yīng)急救援物資裝備，連通省市區(qū)鄉(xiāng)四級(jí)視頻指揮、會(huì)議會(huì)商系統(tǒng)，按照“一個(gè)月無憂”儲(chǔ)備一批防汛救災(zāi)物資。三是加強(qiáng)試點(diǎn)示范引領(lǐng)。確定部分單位為試點(diǎn)單位，嚴(yán)格按照應(yīng)急能力建設(shè)工作標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)對(duì)表抓落實(shí)、抓創(chuàng)新、抓提升。在抓好先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌基層資源，突出重點(diǎn)工作和創(chuàng)新舉措，形成可復(fù)制的基層應(yīng)急能力建設(shè)示范模板。四是加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)督查。按照“同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”要求，建立領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理責(zé)任制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)工作納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)指標(biāo)考核體系，納入政府績(jī)效考核內(nèi)容。嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任倒查和問責(zé)追究，對(duì)因履職不到位而發(fā)生的生產(chǎn)安全事故，依法追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。