我國農業科技政策演進與發展

陳福時 陳 井 萬賢賢 張一博

（1.湖北省科技信息研究院,湖北 武漢 430071；2.湖北省科技傳媒有限責任公司,湖北 武漢 430071）

我國農業科技發展起步較晚，與農業科技發展相關的專項政策也不多。縱觀我國農業科技發展歷史，不同階段的政策側重點不盡相同，其中1949—1978年是我國農業初步轉型發展階段，重點進行農業社會主義改造，實行了土地制度改革、家庭聯產承包責任制等，此階段農業科技創新處于萌芽期，尚未有相關重點政策出臺；1978—2012年是從傳統農業向現代農業全面轉型發展階段，重點聚焦“三農”問題，提出加強農村經營體制創新、深化農村綜合改革、加大農業生產補貼、放開糧食購銷、加強農村基礎設施建設等，此階段農業科技創新進一步發展，特別是2012年中央一號文件將科技創新擺到了農業發展更重要的位置。因此，彼此對現階段我國農業科技政策的政策導向現狀進行總結，通過分析相關政策提出相關建議，以充分發揮農業科技在加快農業現代化中的引領作用，實現我國農業的可持續發展。

現有關于農業科技政策的研究以定性研究為主，研究內容主要涉及農業科技政策的概念內涵[1-3]、農業科技產業政策細分[4]、農業科技政策歷史演進特征[5]及農業科技政策效果評價[6]等方面，對農業科技政策類型比較的研究還很缺乏，也鮮有研究基于各類農業科技政策發展特征與目標差異進行探討。由于2012年之前的政策要點與農業科技發展關聯性不大，因此重點梳理2012年以來國務院及各部委發布的農業科技重點政策。運用文獻量化的方法，對我國農業科技政策的歷史演進特征進行梳理，并建立主題類目，重點比較分析各類政策間的關系及政策關注焦點變化，從而探索農業科技政策變遷規律，把握農業科技政策發展趨勢和治理結構，以期為未來我國農業科技政策調整和制定提供思路和啟示。

1 數據來源與研究方法

在我國政策文件和話語體系中，農業科技政策是國家在一定歷史階段為保障農業技術的應用與發展，使科技更好地服務于農業發展而規定的行為準則和行動計劃，具體包括一系列規劃、文件、辦法等。從該定義可以發現，與純粹的農業事業不同，我國農業科技政策的定位是基于農業現代化這一目標的，具有較強的創新導向性，這一定義也作為該研究甄別政策文本是否歸屬于農業科技政策的重要標準。筆者結合政策內容、實施對象等，將我國農業科技政策歸納為載體建設、產業政策、人才政策、重點項目、財政資金、科技創新、環保政策、綜合政策8類，并以上述分類名稱為關鍵字進行檢索，并收集政策文本。收集整理2012—2020年的農業科技政策，建立了農業科技政策數據庫，數據主要來源于國務院及其部委官網公開披露的信息以及“北大法寶”數據庫中的數據樣本。“北大法寶”（法條聯想型數據庫）收錄了1949年至今的所有法律法規和政策文本，是政策文本研究的重要數據來源。文中涉及的政策文本主要是指文件形式、由國家頒布的相關法律、法規和規章。

通過對“平臺”“產業”“人才”“項目”“資金”“科技”“創新”“環保”“財政”等關鍵詞進行檢索后，共得到產業政策、載體建設、人才政策、科技創新、重點項目、財政資金、環保政策、綜合政策8類政策樣本。在對樣本數據進行量化分析前，需要對政策文本數據進行預處理。由于研究的樣本范圍為2012—2020年頒發的各類農業科技政策，因而將其他年份的樣本予以剔除；根據上文對農業科技政策的定義，剔除單一農業或科技政策文本，確保所選樣本能夠涵蓋“農業科技”主題；由于研究對象為國務院及其部委制定的政策，因此剔除政策頒發主體為各級地方政府的政策樣本；剔除各類通知、批復等無實質內容的政策樣本。經過上述步驟，最終得到137項有效政策樣本。然后，利用統計軟件和數據分析方法，從發文規模、發文主體、政策主題及演進趨勢等方面展開研究，并對歷年中央一號文件進行縱向比較，以解釋農業科技政策發展規律。

2 中國農業科技政策演進特征分析

2.1 政策發文規模與主題特征分析

作為衡量農業科技發展狀況的重要維度，農業科技政策供給數量的時序變遷和政策主題的分布結構，能夠清晰反映我國政府對農業科技發展的重視程度和政策關注焦點，從中可以發現我國農業科技政策體系特點與變化規律。通過對2012—2020年我國農業科技政策文本數量進行統計分析發現，我國農業科技政策供給數量在時間維度上呈現出一定規律。

首先，從發文數量變化的整體趨勢看，在樣本期內，我國農業科技政策數量呈現出局部波動、整體上升的變化規律，具體如圖1所示，可以看出發文數從2012年最低點的7項增加到2020年的22項，其中在2018年達到頂點26項。原因在于2017年，黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，導致次年農業科技政策大量頒布實施。2018年以后，政策頒布數量有所減少，但依然保持一個較高的頒布量，說明鄉村振興戰略持續助推農業科技政策的發文規模不斷擴大。

圖1 2012—2020年年份我國農業科技政策文本數

其次，從頒布的農業科技政策類型及其占比來看，主要包括載體建設、產業政策、人才政策、重點項目、財政資金、科技創新、環保政策、綜合政策8種主題，表現出政策主題整體分布上的多元化特點，其中財政資金類政策占比最大，為19.71%，是最主要的政策類型（見表1）。究其原因，不同于其他產業，農業產業具有較強的公益性，無論是在以工業為主的國家還是以農業為主的國家，農業都需要政府扶持和補貼。財政資金作為政府調控和保護農業的重要措施，如何在國家財力有限性的客觀約束下，完善財政農業科技支持體系，提高財政支持效率是我國財政支持政策改革和支持資金管理工作中面臨的主要問題。對領域相近的政策主題進行進一步聚合分類，農業科技政策主題可以進一步劃分為環境型、供給型和需求型政策工具。統計結果顯示，我國以供給型農業科技政策工具為主，以需求型和環境型農業科技政策工具為輔，體現出政策主題分布結構上的集中趨勢。

表1 農業科技政策主題分布及占比

2.2 農業科技政策發文單位特征分析

通過分析政策制定主體之間的相互關系從而揭示政策結構，是公共政策量化研究的一種重要方法。對我國農業科技政策制定主體的時間分布和空間結構進行分析，發現我國農業科技政策制定主體呈現出空間分布上的網絡化結構和時間分布上的多元協同趨勢。

單獨部門與多部門聯合發文數如圖2所示，可以看出，有多個政府部門參與了農業科技相關政策的制定，在總體樣本中，單一主體發文數量達到101項，占總發文數的73.72%，多部門聯合發文數量為36項，占總發文數的26.28%，說明現階段我國農業科技政策以單一部門發文為主。在單獨發文部門中，農業農村部發文數量最多，共39項，分別占單一主體發文數量和政策文本總量的38.61%和28.47%；其次是科技部單獨發文24項，分別占單一主體發文數量和政策文本總量的23.76%和17.52%；再次是財政部單獨發文19項，分別占單一主體發文數量和政策文本總量的18.81%和13.87%；其他單獨發文部門發文數量較少，占比也較為分散，在結構上具有多元化特點。農業農村部、科學技術部、財政部作為發文“大戶”，引領著農村科技發展方向。相關數據表明，多部門聯合發文成為不同政策制定主體開展合作治理的重要方式。統計結果顯示，兩個部門合作發文的政策數量為27項，占聯合發文政策總量的75%；3個及以上部門聯合發文的政策數量為9項，占聯合發文政策總量的25%。各政策制定主體之間的府際合作關系表明，整個農業科技政策網絡不存在中心化主體，盡管聯合發文涉及的部門較多，但并未發現某一部門在發文頻率上具備顯著優勢，說明整個農業科技政策網絡結構呈現多中心化特征。同時，合作關系構成了農業科技網絡聯結的主要推動力。政策制定主體之間基于各自在某些政策目標上的重合，采用聯合發文的形式進行治理，使農業科技政策主體之間形成了一個多中心合作網絡結構。

圖2 單獨部門與多部門聯合發文數

通過引入時間維度對聯合發文政策文本進行分析，可以有效探究不同政策制定主體之間開展合作治理的發展趨勢。2012—2020多部門聯合發文數如圖3所示，可以看出2012—2018年，聯合發文數整體呈現上升趨勢，從2013年最低的1項上升到2018年最高的8項。這一趨勢說明了黨的十八大以后，我國政府在農業科技發展治理模式上有顯著特點，即多中心治理模式開始廣泛應用于整個農業科技政策領域。造成這一趨勢的主要原因可能是，在社會主義市場經濟條件下，我國農業科技產業內部各要素之間以及農業科技產業與其他產業之間的關系都極為復雜，單一部門的割裂式治理和管理很難達到既定政策效果，而多中心協同治理模式在一定程度上更貼合政策現實需要。

圖3 2012—2020年多部門聯合發文數

2.3 農業科技政策演進趨勢分析

鑒于中央一號文件在國家全年工作中具有綱領性和指導性的地位，梳理了2012—2020年中央一號文件關于農業科技創新的內容如圖2所示，以分析歷年農業科技政策演進趨勢。采用文本內容挖掘軟件提取高頻關鍵詞，結果如表3所示，可以看出，2012年中央一號文件提出堅持科教興農戰略，把農業科技擺在更加突出的位置；2013—2016年的重點是推進農業現代化發展，農業科技政策體現在強化現代農業科技創新推廣體系，建設國家現代農業示范區、國家農業科技園區，培育新型職業農民等方面；2017年提出加大農業科技研發、強化農業科技推廣、完善農業科技創新激勵機制等重點內容；2018年提出將創新發展融入農業發展各個領域，提升農業發展質量、培育鄉村發展新動能；2019年提出強化創新驅動發展，實施農業關鍵核心技術攻關行動；2020年提出強化科技支撐作用，部署一批重大科技項目，搶占科技制高點。

表2 2012—2020年中央一號文件農業科技相關內容

表3 2012—2020年中央一號文件詞頻統計

通過對歷年中央一號文件分析發現，我國農業關注點經歷了“促進產業發展—產業帶動農村經濟發展—科技創新促進全面發展”的歷程如圖4所示，我國農業政策制定呈現出由農業解決溫飽向注重高質量發展，由生產導向向消費導向，由政府直接干預價格向市場決定價格，由單純糧食安全戰略向多重戰略目標轉變的發展態勢[7]。新的歷史時期，加強農業行業內各個領域的創新，不斷完善各類要素保障，提升農業發展的質量，培育發展新動能，促進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設成為新時代發展的新要求。

圖4 我國農業科技政策發展歷程

綜合來看，黨的十八大以來，我國農業發展政策的導向性越來越明確，產業政策制定逐漸由注重農業解決溫飽向注重高質量發展轉變，農業科技創新成為帶動農業農村發展的核心動力[8]。

3 結論與建議

3.1 研究結論

通過對國家層面出臺的農業科技政策進行分類和量化研究，將我國農業科技政策歸納為產業政策、人才政策、科技創新、載體建設、重點項目、財政資金、環保政策、綜合政策8類，探索政策文本在時間序列和空間結構上的分布規律，進而探究政策體系的演進趨勢和結構特征。研究表明我國農業科技政策體系整體呈現政策主題多元化、政策制定主體網絡化、政策結構層級化和政策規模日益擴大的演化特征，最終共同導致農業科技政策體系呈現出動態復雜化的趨勢。同時，通過梳理歷年中央一號文件中農業科技相關內容，發現我國農業科技的關注點經歷了“促進產業發展-產業帶動農村經濟發展-科技創新促進全面發展”的歷程。

3.2 建議

農業科技發展涉及產業發展、農業科技技術、創新主體、創新載體、人才要素、稅收政策等多個方面。我國關于農業科技產業發展的現行政策以農業科技創新體系、載體建設為主，其他政策措施較少。同時，政策較為宏觀，概念多、措施少[9]，具體措施不夠全面，針對性、可操作性不強，并不能完全滿足農業科技發展需求，圍繞農業科技發展的多個方面具體措施、實施建議尚待補充。下文將圍繞農業科技發展的科技創新、創新主體培育、載體建設、人才培育、財政稅收等相關內容，根據農業科技產業發展需求，補充現有政策不足，提出新的辦法措施。

（1）科技創新類。依據農業科技創新發展現狀，找出發展薄弱環節，圍繞農業理論基礎-農業科技研發-科技成果轉化-科技成果推廣-創新創業孵化的科技創新服務鏈條，提出具體可操作的發展措施。

（2）創新主體類。明確農業科技創新主體構成及內涵特征，出臺規范辦法，根據農業龍頭企業、涉農高校、農業科研機構、農民專業合作社、農業技術服務機構（技術中介、科技服務公司、產業技術創新戰略聯盟、行業技術協會、產業聯合體等）和新型農業經營主體（新型職業農民、家庭農場、大學生、返鄉農民工等）等各個創新主體的特點，出臺促進創新主體良好發展的具體措施。

（3）創新載體類。明確農業科技創新載體構成，針對目前農業高新技術產業示范區、農業科技園區、現代農業產業園、農村產城融合發展試點示范縣等重點創新載體，圍繞創新體系建設、創新生態環境打造、載體建設等方面提出不同建設方案及政策措施。

（4）人才培育類。深入實施人才優先發展戰略，堅持把人才資源開發放在農業科技創新最優先的位置，優化人才結構，構建科學規范、開放包容、運行高效的人才發展管理體系，形成具有國際競爭力的創新型科技人才制度優勢，努力造就規模宏大、結構合理、素質優良的創新型農業科技人才隊伍。搭建多層次的人才培育計劃，出臺新型人才激勵獎勵制度，完善人才發展環境，特別是關注高層次農業科技人才培育與引進、新興職業農民培育、農村創新創業人才培養等領域。引導高等院校、科研院所等專業技術人員到鄉村掛職、兼職和離崗創新創業，加快推進農業科技推廣和傳播服務，強化社會化創新創業服務，激活鄉村發展內生動力，并根據人才內容出臺不同措施手段[10]。

（5）財政稅收類。建議制定出兼具普惠性與靈活性的財政扶持和稅收優惠政策，有效激勵農業企業創新，補償企業研發支出對全社會收益帶來的溢出效應。主要從財政投入、財政補貼和稅收優惠3個層面入手，加大在農業科技產業發展過程中涉及產品研發、專利轉讓、風險投資、品牌建設、科技型中小企業稅收優惠政策等方面的研究力度。制定涵蓋項目立項、落地、發展及監督監管與覆蓋全程財稅服務環節的農業科技產業發展的財稅扶持支撐體系。

（6）相關配套類。針對農業科技發展配套政策缺失的現狀，建議各地因地制宜，鼓勵土地復合利用，深化農村集體產權制度改革，科學有序推進承包地“三權分置”，有效引導土地流轉，健全綠色發展制度，在生產方式、生產技術、體制機制等方面改革創新，加強基礎設施建設，完善工作機制，合理布局，整合資源，為促進新型農業經營主體實現規模化運營提供保障基礎。