政策添保障，“三孩”生不生？

陳珂

發放補貼、獎勵假期、報銷費用……據不完全統計，三胎生育政策發布以來，目前已經有10多個省份或地區紛紛發布相應的配套舉措。

時間往前推一個多月，全國人大常委會會議表決通過了關于修改人口與計劃生育法的決定，新規刪除原來有關社會撫養費征收等與實施“三孩”生育政策不相適應的規定，同時提出，國家將采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施，減輕家庭生育、養育、教育負擔。這也是繼7月20日《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》（以下稱《決定》）公布后的又一重大舉動。

放開“三孩”背后的政策考量需認真消化，各項配套措施能在多大程度上提振人們的生育意愿，也需要時間來印證。

生育不再主要制約生育行為

“無論過去還是未來，生育政策的調整和優化都是基于人口變化趨勢和基本規律認識所做出的重大決策。”中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州在接受《中國報道》記者采訪時首先指出。

第七次全國人口普查數據直觀展現了我國當前的人口形勢和人口結構。其中，2020年中國育齡婦女總和生育率為1.3——即便略高于第五次、第六次人口普查中2000年、2010年的育齡婦女總和生育率，但這一數字也因為建立在“全面二孩”已經實施的基礎上而顯得不盡如人意。

“總和生育率”是指一個國家或地區的婦女在育齡期間，每個婦女平均生育子女數，人口學界認為其低于2.1即觸碰到了低生育率的門檻。“1.3的婦女總和生育率已經處于較低水平。”國家統計局局長寧吉喆在解讀第七次全國人口普查數據時表示。

這意味著，放開二孩后，育齡婦女也沒有太大意愿生育多個孩子。但全面二孩的效果曾在2016年和2017年短暫出現——出生人口數量比放開二孩前分別增長200多萬人和100多萬人。

“當時相當一部分人的二孩生育意愿和政策還是偏向于吻合的。”中國人民大學副校長杜鵬向《中國報道》記者分析稱，“全面二孩”沒有實施前，如果說生育率下降，原因可能在于生育數量上有約束。

在“全面二孩”帶來的新增人口數據回升的“鼓勵”下，“三孩”政策有了支撐，卻也是無奈之舉。根據王廣州前幾年的調研，鄉村地區有二孩生育意愿的達到80%左右、城市為40%左右，二者綜合起來50%，而有“三孩”生育意愿的不到10%。“2020年我國人口自然增長率為1.4‰，比2019年下降了一半，趨勢若延續下去，今年可能接近或進入負增長，放開‘三孩后最多出現一個小的波動。”他表示，即便這種情況下也仍要堅持放開“三孩”，否則會下降得更快。

杜鵬則認為，發達國家的經驗表明這是社會發展的趨勢，人們選擇多生或者少生是基于務實考量，不少年輕夫婦生育兩個孩子就已經付出了很多努力，繼續生育“三孩”很大程度上要看政策給予的支持力度有多大。“單純對生育數量的約束不再明顯影響生育行為，這是‘三孩政策相較于‘二孩政策很不一樣的變化。”

不容低估的政策用意和力度

政策靴子已經落地，對于想生不敢生的家庭，生育成本和養育成本是要仔細盤算的兩本賬。有些情況特殊的家庭，掣肘之處顯然更多。

《決定》列出了40多項支持政策，覆蓋生育養育教育等領域。7月29日，國家衛健委為貫徹落實《決定》，提出依法實施“三孩”生育政策、提高優生優育服務水平、促進普惠托育服務發展、保障計劃生育家庭權益、持續深化服務管理改革、加強人口監測和戰略研究6項舉措。受訪專家指出，《決定》釋放出生育政策調整的思路從放松限制向加強配套轉變的信號，力度為史上最強。

“‘全面二孩時期實打實的舉措主要是延長產假，從45天普遍延長到3個月以上，其他的優生優育措施現在看來其實是比較虛的。”王廣州注意到，《決定》明確了部門職責，包括公共服務要做什么，還提到了輔助生殖技術、特殊家庭輔助制度、家庭人口發展戰略研究以及人口監測預警等。“說得實在且針對性強，有一些建議是我們提的，成文后更具體了，比如原來只有北京在實施的‘一老一小，現在有推向全國的勢頭。”

市場給予的反饋更為直接，也更容易被公眾消化。近段時間，小學生“雙減”、教培行業整頓、學區房降溫、整治婚嫁陋習等話題熱度不減，被視為給“三孩”政策的實施做鋪墊。

為了打消年輕人生了孩子沒人帶的顧慮，國務院日前印發的《中國兒童發展綱要（2021—2030年）》關注托育問題，并提出具體舉措。文件明確，要發展普惠托育服務體系，包括：將嬰幼兒照護服務納入經濟社會發展規劃，研究編制托育服務發展專項規劃，強化政策引導，綜合運用土地、住房、財政、金融、人才等支持政策，擴大托育服務供給;大力發展多種形式的普惠托育服務，推動建設一批承擔指導功能的示范托育服務機構和社區托育服務設施，支持有條件的用人單位為職工提供托育服務，鼓勵國有企業等主體積極參與各級政府推動的普惠托育服務體系建設，支持和引導社會力量依托社區提供普惠托育服務，鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2—3歲幼兒，制定家庭托育點管理辦法。

潛在的生育群體能在多大程度上響應政策？王廣州的預期不太樂觀，他認為這取決于政策實施的力度。“比如陪產假、育兒假提出來容易，但帶不帶薪、錢誰來出、出多少則需要具體測算。有的措施需要時間來規劃，也不能過度投入，如果沒有足夠多的生育行為和被服務的對象，會造成公共資源的浪費。”

在杜鵬看來，政策的效果不會像“全面二孩”那樣比較快地出現，可能需要10年、20年甚至更長時間。“這意味著既有措施不能一勞永逸，還要結合社會經濟發展和人口發展的狀況進一步優化、完善。”

放開“三孩”是在促進人口長期均衡發展的目標下進行的調整，目的在于提供一個長期的、包容的生育環境，政策更深的用意還在于釋放一孩二孩的生育意愿。杜鵬認為，生育“三孩”超出了當下很多年輕人的規劃，政策正朝著其他方向改變——用配套舉措減輕一孩二孩的生育壓力，鼓勵少數愿意生育“三孩”的人將生育意愿轉化為生育實踐。

王廣州也認為不能本末倒置，應該保障所有的生育。“一孩二孩是基本盤，超出的才是增量。目前前者的生育意愿已經在打折扣，措施不能只盯在‘三孩上，希望政策落地后能越來越接近制定時的初衷，最起碼要符合人口變動的規律。”

專家表示，放開“三孩”后，一些包容性的生育政策會逐漸以法律的形式固定下來，國家從法律和政策的方面來推動，要遠超個別城市自身推動所起的作用。

警惕在解決老問題時制造新問題

“政策和法律法規的修改、完善相對容易一些，從根本上扭轉生育頹勢還面臨很多老問題和新問題。”王廣州向記者表示。

7月28日，四川省攀枝花市公布為當地二、三孩家庭每月發放500元補貼金，直至孩子3歲，政策公布后的第5天，首個符合條件的家庭成功領取。攀枝花市發放育兒補貼金開創了我國“生娃給錢”的先例，有人認為政府從小切口切入展現出誠意，也有人認為相較于長生命周期內諸如住房、教育和醫療等各項支出，育兒補貼金如隔靴搔癢。

“如果有能力來做這件事，相信還是沖著營造更積極的生育環境去發力的，不僅僅因為人口外流或者缺少人才。”杜鵬表示，攀枝花更多起到了激勵導向的作用。王廣州則認為，地方應測算好財政上有沒有負擔，本源性問題也不可能單純依靠諸如補貼金這樣的方式解決。

“社會上甚至有聲音說生一個孩子給100萬元，這是嚴重脫離實際研究基礎的。”王廣州強調，國家或地方要警惕在解決老問題的時候制造新問題，不能因為高度重視“三孩”政策就把它做到極致，損害其他政策的落實——當前需要解決的問題并非只有生育，各方面其實需要一個微妙的平衡。

為了提高生育意愿，《決定》列舉了很多更具體化的支持政策，包括支持夫妻雙方均享有育兒假、促進普惠托育服務、保障婦女權益等。王廣州認為，有些是立竿見影的，如教育上給小學生減負;有些則需要時間，如學區房降溫。“公眾接受和消化政策需要一定的時間，能不能達到預期的目標和結果目前還不好說，但要讓他們相信這是政府一貫努力的方向。”

5月31日，湖北武漢，社區居民帶著孩子在社區廣場玩耍。

實施要兼顧公平

可以預見，越來越多地方層面的支持政策會在《決定》公布后出臺。值得關注的問題還在于，由于地區經濟發展不平衡、城鄉條件差異，政策在實施時要有針對性地傾斜。

王廣州以往關于生育率下降影響因素的研究顯示，育齡婦女受教育程度提高會帶來生育率下降。“育齡婦女的受教育程度從原來的初中及以上，到現在的高中及以上，未來很快將變成大專及以上。低生育率人群的人數越來越多，高生育率人群則相反，生育率下降屬正常趨勢。”

而受教育程度較低、生育意愿較高的育齡婦女主要分布在中小城市、鄉村地區，她們生育出來的孩子往往最終流向經濟發展水平相對較高的地區，帶來了更嚴峻的人口結構問題和城鄉差距問題。“黨的十九大以后，我國進入新發展階段，圍繞這些問題其實已經進行了多方面的努力和安排。”杜鵬表示，把“三孩”政策放在這樣的背景下就更容易理解。

這也要求配套政策在實施時不能鐵板一塊。“一方面要提供服務，另一方面要盡量平等。”杜鵬向記者分析稱，城市占有的資源更多，在落實生育服務時，經濟落后地區要有更加傾斜性的制度安排和資源安排。他進一步舉例，進城務工人員的孩子也要和城市孩子享有同等的教育、醫療等資源，這既是城市化進程的要求，也是落實生育政策的應有舉措。

杜鵬表示，事實上，在脫貧攻堅以及鄉村振興階段，農村地區生育養育教育方面已經加大了工作力度，比如農村普惠性托幼服務的完善、對教育資源的投入增加等。“10多年前，無錫等城市也作出了示范，比如把進城務工人員視為‘新市民，采取多種措施保障他們的權益。”他認為，“三孩”配套政策應推動這一現象成為普遍現象，使進城務工人員及其家庭成員在生育養育教育方面有同樣更好的環境，同時也減輕那些仍然選擇留在農村的家庭的生育負擔。

王廣州認為，涉及資源統籌規劃和配置內容，需要科學研究做支撐。“這也是為什么《決定》特意強調了要加強人口的預測預警機制建設，及時研究苗頭性問題、傾向性問題，確保優化生育政策取得成效。”