對外匯行政檢查程序幾個問題的思考

馬明利 王麗英 婁強

摘要：近年來，隨著依法行政的全面推進，國內學者越來越重視對行政檢查相關問題的研究。本文站在基層外匯管理視角，從現行法律規定、政策要求出發，指出外匯行政檢查中程序性法規不健全、無執法資格人員參與行政檢查、證據收集程序不規范等問題，并分析造成的危害、原因等，最后針對性提出相關意見建議。本文討論的行政檢查僅指行政機關根據職權對不特定的行政相對人進行的檢查。

關鍵詞：行政檢查程序;執法人員;證據收集

一、存在問題

（一）程序性法規不健全，無法全面實現依法行政

行政檢查是國家機關及其公職人員依照法定職權和程序實施的法律活動。[1]行政檢查程序則是行政檢查的具體執行環節、步驟和方式。[2]當前，我國關于“行政檢查程序”沒有專門性立法，只是出現在一些行政法律、法規和各省市規章制度當中，而且內容比較單薄，沒有一套完善的制定標準。[3]中國人民銀行在2010年4月公布了《中國人民銀行執法檢查程序規定》，對行政檢查活動進行規范。1996年，國家外匯管理局（以下簡稱“外匯局”）發布了行政法規《中華人民共和國外匯管理條例》（以下簡稱“外匯管理條例”），該條例對行政檢查程序規定較少，個別條款對檢查人數、證件出示等內容進行了規定。2020年9月，外匯局以公告形式向社會公布了《國家外匯管理局行政處罰辦法》（以下簡稱行政處罰辦法），行政檢查中部分程序可以依照該公告執行，但該公告并未涵蓋行政檢查所有程序。程序性法規的不健全，給行政檢查帶來很多不便，也造成了一些問題：

一方面，外匯行政檢查程序無法可依，不利于行政主體控權，不利于行政相對人權利保障。

另一方面，不利于規范行政檢查程序，存在法律隱患。外匯局為進一步規范行政檢查程序，制定了《外匯檢查內控制度通則》（以下簡稱“內控制度通則”）、《國家外匯管理局執法證管理辦法（試行）》（以下簡稱“執法證管理辦法”）等內控制度。上述制度對行政檢查程序的規定過于分散，個別內容與法律法規存在沖突，給執法活動工作帶來了不可忽略的法律風險，導致嚴重的法律后果。現行《中華人民共和國行政訴訟法》強化了對程序違法行為的審查，對違反法定程序的行政行為，法院可以判決撤銷。對行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的，法院判決確認違法。[4]

（二）檢查程序與法律規定不一致，存在風險

我國尚且沒有一部統一的行政程序法典，更沒有相應的行政檢查法律規范。[5]對于執法人員資格規定散見于行政法律法規、部門規章等規范性法律文件中，部分行政主體則以規范性文件的形式對執法人員進行規范。目前，外匯局通過內控制度的形式對執法人員進行管理，文件內容與實踐都存在一些問題，需要予以重視。

1.內控制度與法律規定執行中存在的矛盾。近年來，外匯局通過內部文件的形式印發了內控制度通則和執法證管理辦法等，對行政檢查有關事項進行規定。相關內容整體與現行法律法規保持一致，但在執法人員資格規定上存在沖突，和依法行政的合法行政原則不相符。執法證管理辦法第八條規定：無執法證人員確需參加執法活動的，應當在公函或通知書中加以說明，并要求有持證人員同時參與執法活動。明確了無執法資格人員可以參與行政檢查工作。該規定與《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“行政處罰法”）、外匯管理條例和行政處罰辦法存在矛盾。行政處罰法第三十七條規定：行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于2人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。外匯管理條例第三十四條規定：外匯管理機關依法進行監督檢查或者調查，監督檢查或者調查的人員不得少于2人，并應當出示證件。應注意的是行政處罰法、外匯管理條例和行政處罰辦法中規定的“證件”，按照文義解釋的方法，結合各行政主體制定的相關規范性文件與內部制度規定，應解釋為與履行行政檢查職責相關的證件，是對執法人員資格的要求，一般指執法證等，不能理解為身份證。

內控制度與法律法規的矛盾可能帶來兩個不良的后果：

一是無執法資格人員參會行政檢查，發生執法人員不符合法定程序要求情況，出現無執法資格人員參與行政檢查問題，導致行政檢查程序違法。

二是在行政訴訟中執法證管理辦法可能被法院認定違法。

2.無執法資格人員參與行政檢查，存在重大法律隱患。外匯行政檢查實踐中，存在部分工作人員無執法證而參與行政檢查工作的情況，違反了法律、行政法規關于行政檢查程序的規定，會導致以下問題：

一是程序不規范，與全面依法行政相違背。外匯局及其分支機構肩負外匯管理職責，促進國民經濟健康發展的重大職責。行政檢查是一項兼具處罰性和強制性的活動，無執法資格人員參與行政檢查，破壞了檢查規范性，有損執法嚴肅性。

二是違反法定程序，行政復議面對不利局面。根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條規定，行政處罰等具體行政行為存在被上級局撤銷、變更或者確認違法的風險。

三是違反法定程序、破壞證據合法性，面臨行政訴訟敗訴風險。該問題在“證據問題”一節具體進行敘述。

（三）證據問題

在行政檢查實踐中證據收集存在三個方面的問題：

1.制度規定不全面，需要進一步細化。當前，我國對行政檢查證據收集與使用未進行統一立法，部分行政主體自行制定了相關規定。央行于2020年制定了《中國人民銀行執法證據收集與使用規范（試行）》，外匯局仍未對證據采集與使用規范進行專門性規定。外匯管理條例對證據的凍結和查封程序進行了規定，行政處罰辦法對證據的種類、最佳證據收集、證據采集方法等進行了明確，部分程序性內容仍需要進一步細化，在實踐中存在一些問題。在證據收集過程中存在未告知執法對象享有的權利、重視“有罪”證據收集、輕視“無罪”和減輕處罰等證據采集的問題。

2.無執法資格人員參與收集證據，違反法定程序，破壞證據合法性。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十七條、第五十八條對不能作為定案依據的證據材料進行了列舉，其中包括了“嚴重違反法定程序收集的證據材料”和“不具備合法性和真實性的其他證據材料”。無執法資格而參與行政檢查，違反了外匯管理條例的出示證件的要求，證據合法性存在嚴重瑕疵。

3.證據種類描述錯誤，文書需要進一步規范。部分執法人員在證據清單等文書中將電子數據描述為電子證據，未正確區分電子數據是法定證據種類，而電子證據是理論分類，將兩個概念混同。

二、原因分析

（一）程序性法規不健全原因分析

1.理論研究不成熟，難以支撐我國行政檢查程序立法，也制約各行政主體自行制定相關法律性文件。鄧超在《行政檢查程序研究》一文中指出，我國學界對檢查的研究沒有引起足夠關注，從行政法的角度對行政檢查更是近幾年才逐漸引起人們重視的。[6]理論研究不足，無法為立法活動提供強有力的指導，限制了各行政主體自行制定行政檢查程序規范性法律文件的速度。

2.未形成行政檢查程序制定統一標準，自行制定難度大。目前，雖然部分行政主體根據檢查需要制定了行政檢查程序規范，但是并未形成統一的制定標準。有關行政檢查程序的規定，只是散見于各單行法中，并且程序規定很不一致。[7]《行政檢查程序芻議》一文中指出，我國行政檢查程序規定只是出現在一些行政法律、法規和各省市規章制度當中，而且內容比較單薄，沒有一套完善的制定標準。[8]

3.外匯局不能以自己名義發布部門規章。規范性法律文件制定程序更加復雜，一定程度上影響了制定效率。

（二）矛盾成因的分析

2001年，我國完成了編制改革，政府嚴格控制公務員隊伍人數，外匯局作為行政主體，在編人數也受到了嚴格控制。隨著我國外貿經濟的迅速發展，放管服改革逐漸深入，基層外匯局業務種類和總量迅速增長，需要提供公共服務范圍快速拓展，監管壓力大幅增加，客觀上出現了在編人員無法滿足外匯管理需要。為解決人員不足問題，部分外匯局向社會招聘了編外人員，以輔助外匯管理。部分基層外匯局在編人員缺口較大，無執法資格的編外人員參與行政檢查工作時有發生。外匯局在執法證管理辦法中留了一道“口子”，有了“無執法證人員確需參加執法活動的，應當在公函或通知書中加以說明，并要求有持證人員同時參與執法活動”的規定。實踐中也出現了無執法資格而參加行政檢查的問題。

（三）證據問題原因分析

1.我國尚未建立統一的證據制度，自行制定證據收集與使用規范存在較大困難。目前，我國對證據制度并未統一立法，相關規定散見于行政處罰法、行政訴訟法等法律法規及部分規章中。《行政證據法制化研究》一文中指出，我國現行有關行政證據的立法存在盲點，毫無體系可言。內容有所缺漏、重要的證據規則殘缺不全、不區分行政行為的類型、不同部門之間的制度存在沖突。[9]我國證據立法制度存在的問題，大大阻礙了各行政主體自行對證據制度立法，外匯局自行制定證據收集與使用規范難度較大，導致相關規定較為籠統。

2.法律知識薄弱，不能有效支撐執法工作。中國人民銀行海口中心支行李萬業在《基層人民銀行行政執法實際操作中的法律風險探討》提出，基層人民銀行執法人員存在缺乏法律知識，不能正確運用法律和政策開展執法工作等問題。[10]該問題在基層外匯局同樣存在，大部分外匯局工作人員都無專業法學教育背景，整體法學素養不高，對法學基本理論和概念理解不深，無法有效支撐外匯行政檢查工作。造成了證據采集程序不規范、法律文書描述不準確等問題。

3.部分基層外匯局外匯監管力量不足。外匯局制度缺口讓無執法資格人員參加外匯行政檢查變為現實。

三方面的因素共同導致無執法資格人員參加證據收集的問題，破壞了行政檢查程序的規范性和證據的合法性。

三、意見建議

（一）加快外匯法制工作，為行政檢查保駕護航

1.出臺行政檢查程序專門性法律文件，進一步規范外匯行政檢查程序，禁止無資格人員參與執法活動。在外匯局未公布外匯行政檢查程序規定前，除了遵守自行制定的相關規定外，對未明確程序可以參照《中國人民銀行執法檢查程序規定》執行，從而實現程序規范，有效避免法律風險。制定外匯行政檢查程序規范性法律文件十分必要：

一方面，是做好法制工作，全面推進依法行政的需要。行政檢查程序是依法行政的基礎。在行政活動中，行政檢查程序的適用應當依據行政法的具體規制，按照法律的明文規制嚴格實施。[11]行政檢查人員必須依照程序行使權力，能保障行政機關依法行政，提高行政效率，也能杜絕權力的濫用。[12]

另一方面，保護行政相對人的合法權益。行政相對人對行政檢查人員違反行政檢查程序行為起到監督作用，可以盡早發現問題，及時預警，促使行政檢查人員迅速糾正，盡快恢復正常的法律秩序，使行政相對人的合法權益得到有效保護。[13]

2.對執法證管理辦法進行修訂，禁止未取得執法證的人員參與行政檢查工作。在外匯局未出臺證據收集與使用規范前，對規范性文件進行修訂十分必要：

一是與行政處罰法、外匯管理條例相關規定保持一致，解決執法資格規定沖突。

二是符合國務院政策要求。2004年，國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》明確要求：實行行政執法人員資格制度，沒有取得執法資格的不得從事行政執法工作。按照該規定外匯局無執法資格人員不得參與行政檢查工作。

三是規避法律風險需要。無執法資格人員而參與行政檢查會造成檢查程序不合法，證據收集程序不合規等問題，證據合法性得不到保障，可能面臨行政處罰決定被上級局撤銷和行政訴訟敗訴等法律風險。同時，還要面對負面的社會輿論，對外匯管理權威、公信力造成嚴重損害，代價過高。

3.制定行政檢查證據收集與使用規范。外匯局可以通過制定證據收集與使用規范，對證據收集原則、一般程序等做出規定，規范證據的收集、運用與認定程序，充分保障證據合法性，避免證據收集不全、文書不規范等問題，確保在行政復議、行政訴訟中立于不敗之地。在未制定證據收集規范性文件時，除了遵守自行制定的相關規定外，對未明確程序可以參照《中國人民銀行證據收集與使用規范（試行）》執行。一個完備的行政證據制度與體系，不僅有利于行政執法、行政決策，充分的證據能夠降低行政風險、敗訴風險，也能夠使行政相對人對其行為是否違法有預見可能性。[14]

（二）加大外匯執法監督檢查與審計力度，規范行政檢查工作

1.逐步拓展深度。一方面，對現行外匯管理政策法規及內控制度執行情況進行全面審計或監督檢查，及時發現執法活動中存在的問題，通過暴露問題來規范外匯執法活動。另一方面，深化審計、監督檢查內容。作為履行外匯管理職責的行政主體，應將國家行政法律法規及政策執行情況納入審計、監督檢查范圍，及時掌握國家法律法規及政策方針執行情況，確保外匯執法活動符合國家法律法規及政策要求，全面規范執法活動。

2.進一步提高審計、監督檢查高度。審計人員可以站在行政訴訟的角度，從法官的視角審查外匯執法活動，對程序規范性、事實認定準確性、處罰公正性等進行專業審查。以高標準，嚴要求對待外匯執法活動，讓執法活動規范性經得起檢驗。

3.建立案例分享機制。利用內部信息門戶網定期發布內部執法審計或檢查中發現的問題，通過信息共享，便于各地外匯局對照自查，及時糾正存在的問題，逐步實現執法活動的全面規范。

（三）加大聯合檢查力度，解決人員緊張問題

在人員編制嚴格控制的情況下，基層外匯局可以通過整體部署，上下聯合，集中力量，抽調業務骨干組成執法隊伍，有效解決執法力量不足、無執法資格人員參與行政檢查等問題。

（四）多措施提升法學素養，提高行政檢查專業性

行政檢查是一項非常專業的法律活動，需要運用部分法學專業理論和許多法律專業知識。無法學基礎的執法人員，沒有專業法學知識作支撐，對于相關理論和知識運用存在較大困難，對執法隊伍進行系統培訓是必要的。

一方面，加強外匯管理政策法規學習，同時向法學基礎理論和法律專業知識延伸，加大“行政控權”“無罪推論”“證據分類”“程序正義”等知識培訓。

另一方面，豐富培訓形式，利用人民銀行和外匯局自有機構，通過線上和線下兩種方式，以視頻會議、網絡學院、微課堂等形式，實現培訓廣覆蓋和系統化。逐步打牢執法人員法學理論基礎，不斷豐富法律專業知識，實現法學素養的逐步提高，從而避免證據種類描述錯誤等問題。同時，加大人才庫執法人員培養，通過委托專業院校專門培訓，實現執法人員精英化，不斷提高行政執法專業性。

注釋：

[1]杜洪波.理論法攻略[M].中國法制出版社，2017，67。

[2]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學，2018，01。

[3]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學，2018，17。

[4]陳儀.加快行政執法規范化[N].蘇州日報，2017年7月24日（第A05版）。

[5]王晨.行政檢查程序芻議[N].大慶師范學院學報，2010，30，02。

[6]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學，2018，01。

[7]王晨.行政檢查程序芻議[N].大慶師范學院學報，2010，30，02。

[8]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學，2018，01。

[9]章穎.行政證據法制化研究[D].上海大學，2017，15。

[10]李萬業.基層人民銀行行政執法實際操作中的法律風險探討[J].現代經濟信息.2017，303。

[11]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學，2018，30。

[12]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學，2018，09。

[13]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學，2018，08。

[14]章穎.行政證據法制化研究[D].上海大學，2017，15。

參考文獻：

[1]陳儀.加快行政執法規范化[N].蘇州日報，2017年7月24日（第A05版）.

[2]王晨.行政檢查程序芻議[N].大慶師范學院學報，2010，30，02期.

[3]章穎.行政證據法制化研究[D].上海大學，2017，15.

[4]李萬業.基層人民銀行行政執法實際操作中的法律風險探討[J].現代經濟信息.2017，卷號（或期號）（303）.

（作者單位：中國人民銀行格爾木支行）