我國自然保護區管理中存在的問題及其對策探究

王濤　侯立平

摘 要 黨的十八大以來，我國高度重視生態文明建設，將其納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。設立自然保護區，是保護區域自然環境、維持生態平衡和生物多樣性的重要舉措。新時期，我國自然保護區管理取得了突出成就，但也存在一定的問題，需要在未來有針對性地采取措施，加以改進。針對我國自然保護區管理中存在的問題，提出相應的對策。

關鍵詞 自然保護區;管理;環境

中圖分類號：S759.9 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.23.099

自然保護區是指劃定某個典型生態系統、珍稀動植物多樣性集中區，采取適當的封閉或半封閉措施限制人類活動，旨在保護生態環境和生物多樣性不受人類活動過度影響的區域。我國對自然保護區管理采取綜合管理與分部門管理相結合的體制，由國家生態環境部負責綜合管理，由林業、農業、水利、海洋等部門負責專項管理，保護區所在的省、市、自治區負責管理部門的職責劃分，開展日常管理。下一階段可以適當借鑒現代管理理論的成果，結合我國自然保護區管理的實際情況，進一步加強管理工作。

1 我國自然保護區管理現狀

1.1 自然保護區的設置管理

根據《自然保護區管理條例》的相關規定，自然保護區的設置需要具有以下條件之一：1）典型、有代表性的自然生態系統區域，例如西雙版納熱帶雨林自然保護區，就是以典型熱帶雨林生態系統為保護對象劃定的自然保護區;2）珍稀野生動植物天然集中分布區，例如可可西里自然保護區，主要保護藏羚羊、野牦牛、藏野驢等高原珍稀動植物;3）具有特殊保護價值的區域，例如三江源自然保護區，用于保護長江、黃河、瀾滄江源頭的生態環境;4）具有重大科學文化價值的地質構造，例如貴州省茂蘭喀斯特森林自然保護區，用于保護喀斯特地貌和亞熱帶森林;5）國家、省級政府決定的需要保護的其他區域。

1.2 自然保護區級別的劃分

我國自然保護區整體上劃分為國家級和地方級。國家級自然保護區主要是有典型代表意義、具有重大科研價值的自然保護區，例如可可西里自然保護區是在青藏高原上的自然保護區，在世界范圍內具有獨特性。除國家級自然保護區外，地方級自然保護區由省級政府負責管理。

1.3 自然保護區的分層管理

我國自然保護區實行“三層”管理制，即分為核心區、緩沖區和實驗區。核心區通常是保護區內自然景觀和生態系統保存完好、相對脆弱的區域，禁止人類活動和非必要的科研行為，是保護區的重中之重。緩沖區圍繞核心區設置，只能經批準開展必要的科研活動。實驗區圍繞緩沖區設置，可以從事科學實驗、旅游參觀等適當的人類活動。同時，自然保護區范圍內禁止高污染、高能耗的產業布局，非經批準的旅游觀光活動也不允許開展。

2 自然保護區管理理論

2.1 新公共管理理論

新公共管理理論在20世紀80年代提出，主張行政管理體制和方法需要與時俱進，按照市場規律辦事，關注行政命令的公平和效率，而不能僅僅以行政層級強令執行。該理論同時指出，政府是現代社會中的組織者和協調者，而不是方方面面的主導者，因此要轉變政府職能，從社會的管理者轉變為服務者，突出社會公共服務職能[1]。

2.2 利益相關者理論

利益相關者理論主張決策者在決策時，需要考慮決策事項涉及的相關人的利益，以取得綜合利益最大化為目標。利益相關者理論認為，任何一項決策都可能牽涉多方面的利益，決策需要考慮所有相關者的利益，而不能僅僅偏重保護某一利益方。成功的決策是讓每個人的利益都得到保障[2]。對于自然保護區管理，牽涉的利益相關方包括政府、保護區管理部門、科研單位、旅游觀光組織方等，因此管理不能搞一刀切，要全面統籌各方利益，找到利益最大化的管理方案。

2.3 公共產品理論

公共產品是與私人物品相對應的概念，其特征是非競爭性和非排他性。常見的公共產品包括公共服務設施，例如城市公園、公共體育館、公共圖書館等。公共產品管理通常由政府承擔，管理堅持公平的原則，同時兼顧效率。自然保護區具有公共產品的屬性，由政府管理，但在管理體制和方法上，要統籌公平和效率，按照成本效益原則辦事，不能一味追求管理投入而不顧實際資金能力。另外，自然保護區是公共物品，管理投入主要靠政府，但政府更多地關注保護區內生態環境平衡和生物多樣性保護，民眾更期待開展自然保護區觀光旅游以及科普教育，二者之間存在供需不匹配的問題，也制約了自然保護區管理工作的效率。

3 我國自然保護區管理中存在的問題

3.1 管理制度不完善

我國自然保護區的管理制度不完善，管理權責分散于多個部門，容易形成“九龍治水”的問題，制約管理效率。例如，鄭州黃河濕地自然保護區的管理部門包括環保部門、農業部門、水利部門、林業部門、國土資源部門、衛生部門以及交通部門等。各部門都有各自的權責，例如濕地植被和動物保護由林業部門負責，水生生物保護由農業部門負責，濕地水質監控由河務部門負責。看似多部門參與、各自發揮職能，但由于缺乏統一協調機制，各部門之間的信息溝通不暢，有時存在部門利益凌駕于自然保護區管理整體利益的現象，并未形成“齊抓共治”的良性管理格局[3]。同時，自然保護區管理規劃落實不到位。2020年，西安市自然資源局曾經公布過一份關于自然保護區管理規劃落實整改情況的說明，其中提到，陜西周至國家級自然保護區內存在一處工程涵洞，占用林業用地，長期未恢復，后整改辦理相關手續，并重新種植植被。由此可以看出，我國自然保護區管理還存在未能按章辦事、規劃落實沒有到位的情況，需要加強自檢自糾。

3.2 資源開發不當

我國部分自然保護區為拓寬管理資金來源渠道，同時發揮保護區在環境保護方面的宣傳教育作用，開發了一些旅游觀光、農業養殖等項目。但一些項目過度追求經濟效益，個別的甚至不顧自然保護區生態效益和社會效益優先的要求，為了追求短期經濟利益而不惜破壞環境，給自然保護區的管理造成很大的壓力。例如，廣東南嶺國家級自然保護區曾因在保護區核心區內違法修路而遭媒體曝光，經調查，修路主要為開展旅游觀光項目[4]。雖然違法修路行為被緊急叫停，但是造成的生態環境破壞已經無法挽回。例如，山西省歷山國家級自然保護區曾違規在核心區內大搞旅游開發，違規建造別墅群，破壞了生態環境;南水北調重要樞紐——丹江口國家級自然保護區，為保護水源安全，在水庫邊栽植大片森林。但庫邊鄉鎮竟然打起水源林的主意，盲目地開展旅游觀光，甚至為了擴大經營面積，大肆砍伐森林，隨意丟棄垃圾，導致水源地出現水土流失，生態環境遭到嚴重破壞。

3.3 保護研究不到位

目前，我國自然保護區整體管理上依然聚焦在環境保護和減少人類破壞活動上，對于保護區本身蘊藏的科研資源，特別是環境與生物多樣性的研究相對比較薄弱。與國內相比，南亞地區的尼泊爾安娜普爾納自然保護區，在自然保護區保護研究方面走在世界前列。安娜普爾納保護區是典型的高原山地自然保護區，分布有多個瀕危珍稀高原山地動植物種群。尼泊爾政府在保護區內建立了專門的科研機構，用于了解珍稀動植物的生物習性，并已經在探討未來是否有可能由人工飼養野生動植物，以保持種群數量。例如，美國黃石國家公園與部分高校和科研機構合作，對自然保護區的生態平衡狀況進行跟蹤評估，開展科研工作，能夠為自然保護區管理提供更加科學的建議和指導。

4 我國自然保護區管理的改進建議

4.1 完善管理機制

我國自然保護區管理要進一步完善管理制度，理順管理機制，提高管理工作的效率。1）根據《自然保護區條例》的規定，進一步完善綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。根據自然保護區的級別，分別由國家環境保護行政主管部門和縣級以上人民政府承擔起管理的主體責任，結合自然保護區的實際情況，統籌協調林業、農業、水利以及地質等多部門共同管理自然保護區，同時明確各部門的權責，建立權責清單，避免出現越位、缺位以及部門扯皮、推諉情況，真正把自然保護區管理工作落到實處，體現實效。2）自然保護區要加強資金管理，拓寬籌資渠道，加大管理資金投入[5]。目前，我國自然保護區管理主要通過財政撥款，輔之以開展適當的營運業務獲得資金收入，但也存在資金管理混亂、賬目不清晰以及資金使用效率偏低的問題。下一階段，自然保護區要加強資金管理，具體包括提高全面預算質量、爭取財政扶持以及加強資金使用審計等。

4.2 合理保護開發

自然保護區管理不能僅僅“一圍了事”，也要適當地開發區內資源，充分發揮自然保護區獨特的生態、觀光資源優勢，實現可持續發展的長遠目標。下一階段，自然保護區可以考慮探討發展綠色環保產業，探索建設綠色生態園區。例如，鄭州黃河濕地自然保護區對保護區進行重新劃分，分為核心區、緩沖區以及外圍區，在核心區嚴格限制人類活動，在緩沖區設立了觀鳥平臺，在外圍區打造了一些低強度的旅游觀光項目，以攝影、野營和垂釣園為主。另外，黃河濕地保護區還重視公益宣傳，建立了保護區生態旅游服務系統，為觀光游客提供實時導覽和解說服務，同時在保護區內建立生態保護教育基地，定期為中小學生提供課外學習服務。例如，香港米埔自然保護區提供了社會公益服務體驗崗位，鼓勵家庭親子公益服務，讓更多的市民親自參與保護區管理，為保護區管理增添力量。

4.3 加大科研力度

我國自然保護區要充分發揮資源優勢，加大科學研究力度，加強對自然保護區管理、生態環境維護和生物多樣性保護的研究。1）自然保護區要開展保護區內生態環境和生物多樣性狀況的調查，并建立日常監測機制，實時掌握保護區內的水文、土地、植被覆蓋情況，如果發現異常情況及時報告主管部門。2）各地科研機構、高等院校要積極與自然保護區對接，有條件的地區可以建立“高校-自然保護區”合作機制，自然保護區為科研人員提供科研基地，高校為自然保護區管理提供專家指導，實現合作共贏。3）有條件的自然保護區可以設立重大科研課題，申請專項基金，加強資金保障力度。4）自然保護區還可以適當探索開展國際交流與合作，充分借鑒國際先進經驗，同時參與全球自然生態保護體系中，以更好地發揮自然保護區保護環境和維護生態平衡方面的重要作用。

5 結語

加強自然保護區管理，是全面貫徹落實生態文明建設等“五位一體”總體布局的必然要求，是全面建成社會主義現代化強國的應有之義，需要不斷完善、加強。結合新公共管理理論、利益相關者理論和公共產品理論等，針對存在的問題提出了針對性的對策，包括完善管理機制、合理保護開發和加大科研力度等。

參考文獻：

[1] 李博炎，朱彥鵬，劉偉瑋，等.中國國家公園體制試點進展、問題及對策建議[J].生物多樣性，2021，29（3）：283-289.

[2] 劉瑛，蒲云海，郝濤，等.湖北省自然保護區建設管理現狀、問題分析和對策建議[J].湖北林業科技，2021，50（1）：63-67.

[3] 拉巴卓瑪.濕地自然保護區生態環境現狀及保護措施[J].現代園藝，2020，43（24）：181-183.

[4] 韓繼偉.我國濕地自然保護區管理模式研究[J].現代農業研究，2020，26（8）：87-88.

[5] 王雪劍.我國自然保護區管理中存在的問題與對策思考[J].河南農業，2020（17）：57-58.

（責任編輯：趙中正）