陸銘：限制需求還是擴大供給？

近期，教育、住房、勞動保障、反壟斷等領域出臺了一系列新政策，引發(fā)了社會持續(xù)關注，市場也出現(xiàn)一定波動。對此，上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院教授、中國城市治理研究院研究員陸銘對這些政策背后的邏輯及其社會影響做出了解釋。

如何理解這一系列政策變化，它們是不同部門遵循各自專業(yè)邏輯的單獨行動？還是背后有著統(tǒng)一的頂層設計，預示著中國經(jīng)濟社會發(fā)展模式即將迎來新一輪轉(zhuǎn)型？

陸銘：這一系列政策調(diào)整的初衷是想改善民生，克服在相關領域（特別是公共服務和居民生活領域）出現(xiàn)的一些所謂的亂象，希望能夠降低住房、教育等對于居民生活的負擔，這一初衷是好的。但是這些政策的出臺是不是真的能夠有效地緩解這些領域存在的問題？我認為需要在理論和實踐中做進一步的研究，才能科學客觀地認識這些政策帶來的影響。

在現(xiàn)實生活中，資源總是有限的，而不同的偏好、不同的收入會導致不同的人產(chǎn)生不同的需求，于是需要在不同的人群當中配置各種資源，這本身就是市場經(jīng)濟發(fā)展的一個非常重要的部分。在這些資源的供給和需求之間就會形成某種配置機制，總體上來講主要是兩種形式：

第一種是用價格配置，出價者高的就得到更多更好的資源;第二種是行政配置，用某種規(guī)則把資源配置給相應的需求者。當然也可以是價格機制和某種行政力量的配置之間的一種結合，比如在管制價格的情況下會出現(xiàn)供給小于需求，一部分需求滿足不了，此時可以利用行政配置（如直接的行政指定、隨機分配等手段）實現(xiàn)供給和需求之間強制的均衡。

在理論上，當社會公眾觀察到一些領域出現(xiàn)高價格的時候，往往非常容易直接訴諸通過行政手段配置資源，例如加強對市場的管制，特別是直接的價格管制。但是，我認為社會各界在面臨這些問題的時候，思維上出現(xiàn)了一定的誤區(qū)。對于當前在某些領域里面出現(xiàn)的高價格問題，人們沒有更多地從供給側來思考，我們不妨以住房和教育這兩個最有代表性的領域為例，分析一下供給側的問題。

先來看住房。現(xiàn)在中國的確存在高房價問題，但是高房價并不是一個全國普遍的現(xiàn)象。在一些人口流出的地方，住房的供給非常充分，甚至還出現(xiàn)了住房閑置、房價下跌的現(xiàn)象。中國的高房價主要出現(xiàn)在人口持續(xù)增長、有大量人口流入的地區(qū)。但我并不認為，高房價的根源可以簡單地歸因為人口增長。人口的增長是由人口的流動帶來的，這是一個國家內(nèi)部勞動力資源跨地區(qū)配置的一個非常重要的表現(xiàn)，因此是非常正常的現(xiàn)象。在人口大量流入的地區(qū)出現(xiàn)的高房價，更應從供給側去找原因。長期以來，在人口大量流入的地方，住宅用地以及由此產(chǎn)生的住宅供給是跟不上人口的增長的。其中主要有以下幾點原因：

第一，在人口大量流入的地方，建設用地供應的總量受到嚴格的管制。一直到今天，在一些人口大量流入的特大和超大城市，仍然有大量的農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地，對生態(tài)用地占整個城市的土地的比例有著非常嚴格的管制。

第二，即便在城市建設用地中，地方政府也更愿意把城市建設用地供給規(guī)劃為工業(yè)用途和商業(yè)、服務業(yè)用途，對住宅用地的供給相對缺乏積極性。

第三，長期以來，政府對公租房建設也缺乏積極性。雖然最近這些年公租房建設已經(jīng)有所加快，但與市場需求相比，公租房的供給總量仍然相對不足。

第四，一些城市對建筑的容積率也有比較嚴格的管制，因此在住宅用地轉(zhuǎn)化為住宅供應這個環(huán)節(jié)也受到行政力量的管制。

第五，在城市建設和城市管理過程中，往往因為追求干凈、整潔、有序等，對一些實際上承載著居住功能的建筑和低成本居住形態(tài)（如城中村）包容性不夠強，對其大拆大建實際上不利于住宅供應的增長。

這幾方面原因共同作用于房地產(chǎn)市場，房價就會持續(xù)上漲。如果僅僅從需求側進行管制，就可能導致表面上看起來房價似乎被控制住了，但是卻帶來一系列其他問題：比如，管制住一手房，二手房房價就高;管制住二手房，二手房交易就會出現(xiàn)虛假定價問題，也就是住宅交易的備案價格似乎控制住了，但其他隱性的價格卻上升了，因此住宅的總價并沒有下降;再比如，通過控制貸款的方式控制購房需求，可全款購房的住房需求卻無法管控，這樣一來，實際上就把房地產(chǎn)的供應以及未來潛在的房價上漲的空間給了能夠全款買房的高收入階層。

通過行政力量管制一手房的價格，看似能把房價壓下來，但這種壓低的房價，一方面在進入二手房市場的時候，會轉(zhuǎn)化為買到房子的人的獲利空間;另一方面甚至會導致開發(fā)商為了保利潤而壓縮建筑成本，最后影響了住宅的質(zhì)量。

所以我多年來一直在呼吁，面對人口流入地的高房價問題，主要還是應該從供給側入手，多管齊下增加住宅供應，才能緩解房價上漲的壓力。對于需求的限制，不應該從限制價格、限制交易或者限制信貸入手。而應該主要按照家庭以及購房面積進行需求限制，這種限制能夠有效地減少炒房行為，也能夠有效緩解不同家庭、不同人群之間的財產(chǎn)不平等。不能無限制地放大需求側的控制政策，這樣最終反到可能會限制住真實需求，使得房地產(chǎn)市場無法走向健康、可持續(xù)發(fā)展的道路。

對于教育領域出現(xiàn)的問題，我認為也需要做區(qū)分。對于部分教師在教學中不負責任，把該講的東西放到學校之外去講這種現(xiàn)象，應該通過政府的管制來糾正。與此同時，對于教育行業(yè)出現(xiàn)的供求矛盾，一方面我認為應該加大教育行業(yè)的總體投入，多建學校，提高教師待遇，提高教育質(zhì)量，緩解供不應求的問題;另一方面，也應該增加大學的錄取率，因為未來經(jīng)濟增長的動力會越來越多地來自于創(chuàng)新，而大量的制造業(yè)工人會逐漸被機器替代，因此，通過擴大大學的招生規(guī)模來緩解大學入學的競爭，也是一個減少大家在課外相互競爭補課的非常重要的渠道。尤其在那些人口眾多，教育競爭非常激烈，而優(yōu)質(zhì)大學又比較少的地區(qū)，可以考慮通過加大國家投入，加快在這些地方建設大學。例如在河南、河北、浙江這些地方就存在大學的數(shù)量和質(zhì)量與人口和經(jīng)濟發(fā)展水平不匹配的問題，教育的短缺更加嚴重。

總的來說，對于上述領域出現(xiàn)的問題，我覺得社會公眾應該更新思維。這些領域并非完全不能按照市場原則來配置資源，而是也應當堅持讓市場成為配置資源的決定性力量，政府更好地發(fā)揮作用的原則。但在政府更好地發(fā)揮作用這個環(huán)節(jié)上，政府不應跟市場力量對抗，或者簡單地控制需求，而應該加強供應，以及在存在壟斷的市場領域開展反壟斷行動。即便是控制需求，也應區(qū)分哪種控制需求的手段才是合理的。有的控制需求政策是為了防止出現(xiàn)不平等現(xiàn)象，這是有道理的;但對于真實的剛性需求，控制需求可能會適得其反，不能讓控制需求政策成為滿足人民對美好生活向往的途徑。

新冠肺炎疫情全球大流行和中美競爭給中國經(jīng)濟增長帶來巨大挑戰(zhàn)和不確定性，為何我國會在這種背景下推出這樣一系列可能會在短期內(nèi)對經(jīng)濟增長產(chǎn)生波動影響的公共政策？如何理解和研判這些政策對中國經(jīng)濟發(fā)展的中長期影響？

陸銘：在經(jīng)濟下行、中美關系緊張的國內(nèi)國際形勢下，在結構性的政策調(diào)整和保增長之間確實存在著一定的矛盾。我認為此時進行一些結構性的政策調(diào)整，本身并不一定是錯的。但是結構性的供給側政策調(diào)整，應當考慮如何才能兼顧效率與平等，如何才能實現(xiàn)人民對美好生活向往。在理論界沒有想清楚和沒有經(jīng)過充分地論證之前，寧愿先觀望一下，不要倉促著手。否則，就有可能導致經(jīng)濟增長動力受挫，而在想解決的那些問題上也可能事倍功半，甚至有可能最后得到的結果違背了初衷，那就非常遺憾了。

總的來講，我認為如果要實現(xiàn)結構調(diào)整和經(jīng)濟增長兩者共贏，至少在存在短缺的領域，不管是住房還是教育、醫(yī)療等公共服務領域，增加供給，改善質(zhì)量，優(yōu)化布局，特別是在那些人口大量增長的地區(qū)做這些供給側的結構性改革，總是正確的。政策制定者不妨從這些領域入手，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和調(diào)整結構兩者共贏。

這些政策對于中國中長期的發(fā)展能否產(chǎn)生好的效果，我不敢貿(mào)然回答，因為這需要在理論和實證上做進一步的研究。從理論邏輯上講，我覺得籠統(tǒng)地講這些政策有好處還是壞處，本身就存在誤區(qū)。我認為，討論這些問題不能停留在這個層面上，而是要去討論如何管制、在哪管制等這樣一些問題。

其實在這些問題上，學界已經(jīng)有大量的研究。盡管還存在一些認識上的分歧，但如果我們真的把國內(nèi)、國際不同的研究放在一起比較的話，其實可以去偽存真，真理是可以越辯越明的。但遺憾的是，很多時候我們一些政策的出臺還是有一些倉促，沒有理清一些相關問題的基本邏輯。這樣可能會傷害中國市場經(jīng)濟發(fā)展本身的一些基礎邏輯，也可能會讓公眾產(chǎn)生政策預期不夠穩(wěn)定的社會心理。對于投資者來講，在相關行業(yè)出現(xiàn)這些政策干預之后，也可能會產(chǎn)生對中國未來政策形成邏輯難以預期的社會心理，對整個市場經(jīng)濟的信心也會有所弱化。所以，我認為當前中國在一些領域的政策制定應該進行充分的論證和討論，要聽取來自各方面的意見，特別是既有的學術研究的成果，否則很可能產(chǎn)生認為政策穩(wěn)定性不足的社會心理和情緒。

教育、住房這些領域有其公共服務的屬性，最近的政策調(diào)整似乎也在突出這一點，而弱化其商品屬性。但與此同時，中央也一直強調(diào)要讓市場在資源配置中起決定性作用。那么，今后應該如何平衡政府和市場在提供上述公其服務方面的作用和關系呢？

陸銘：在一些市場經(jīng)濟國家，教育、住房等領域同時具有市場屬性、商品屬性和公共服務屬性。市場屬性主要是滿足一些對于質(zhì)量有要求的群體，相對而言他們是高收入的家庭，有更強的支付能力，所以會更多地進入市場購買相應的商品和服務。政府提供的公共服務，主要起到的是均等化和托底的作用，相對而言它滿足的是中低收入階層家庭的相應需求。當然，在中國特殊的歷史背景下，在教育領域，不少優(yōu)質(zhì)教育供給也是公辦的。

一個國家的教育和住房應該有多大比例由市場供應、有多少應由政府供應，完全取決于這個國家的相關政策。需要明確的一點是，不管怎樣，政府提供住房和教育等公共服務，并不是對市場機制的完全替代。因為需求是多元化的，有一些個性化的教育和住房需求，以及一些收入較高群體的教育和住房需求，交給市場去滿足是沒有問題的。在此基礎上，政府應該做的仍然是在供給側增加公共服務的投入，提升質(zhì)量，優(yōu)化結構和布局。這樣才能通過讓政府和市場各自發(fā)揮各自的功能，滿足不同類型的需求。

總結一下，在住房問題上，一方面需要政府建設和供應更多的公租房以及面向低收入群體的廉租房，另一方面同時需要適應人口數(shù)量增長，特別是高收入階層數(shù)量增長的現(xiàn)狀，增加商品房的供給。兩者不可偏廢，不是一個相互取代的關系。

教育領域的情況也是一樣的。如今，中國人對教育的需求非常旺盛。客觀上講，人們越來越重視教育的投入，這是好事情。面對這樣的需求，同樣需要政府加大投入。我們在教育的供給上還存在大量的短板，同樣是在一些人口持續(xù)流入的大城市，到現(xiàn)在還沒有辦法把所有常住人口都納入享受基本公共服務的覆蓋范圍之內(nèi)。即便對本地戶籍人口而言，現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)教育資源比較集中，分布在傳統(tǒng)的中心城區(qū)，也無法滿足廣大市民日益增長的需求。這給政府擴大教育供給、建設更多學校提出了非常緊迫的需求。尤其在高中教育階段，一些大城市現(xiàn)在基本上是以戶籍人口的孩子為服務對象的;但高中階段的教育，尤其是普通高中的教育，基本上是不對外來人口開放的。總之，政府要做的就是增加供給，在數(shù)量、質(zhì)量、結構和空間布局幾個維度上改善供給。

但并不是只要政府建設了足夠的公辦學校，所有家庭和個人的需求就能夠滿足了。客觀上來講，對于一些支付能力比較強的家庭而言，在學校教育之外，能夠通過補課來進一步加強對孩子的教育投入，我覺得也是正常的需求，尤其在一些學校教育覆蓋不到的方面，比如英語、文藝技能等個|生化的人力資本投資等，這些領域是學校教育覆蓋不足的，再比如一些超過學校教學水平的額外需求。有家庭愿意在這些方面花更多錢來提高孩子的綜合素質(zhì)，我覺得這也是人民對美好生活的向往的體現(xiàn)。所以，市場和政府還是應該扮演互相補充的角色：政府提供的公共服務更加強調(diào)均等化和托底作用，市場提供的更加強調(diào)的是服務于有支付能力的家庭或者普通家庭的個性化需求，兩者不可偏廢。

但是就像前面講到的，客觀上，今天的確存在一部分教師在課堂上沒有好好地把內(nèi)容教夠，然后把這些內(nèi)容拿到學校之外去教，從而產(chǎn)生了補課的市場，這一點應該加強管制。如果不在理論上梳理清楚這些問題的話，很可能實踐中就會出現(xiàn)對一些合理的需求也進行一刀切式的打壓，最后導致一些正常的需求、有效的需求沒有得到充分的滿足。在這樣的情況下，就很可能產(chǎn)生一些意想不到的結果。

比如，有可能使得教育培訓轉(zhuǎn)向地下，這樣一來其實并沒有真正解決問題;如果培訓機構被打壓，就有可能導致一些富裕階層雇傭家庭教師在家里培訓，這個無論如何也無法去管制;甚至有可能使得一部分教師辭職轉(zhuǎn)向私人教育市場來提供類似于像家教的服務，這反而不利于學校教師隊伍的壯大。還可能會導致在教育資源的獲得方面出現(xiàn)更嚴重的按照收入和階層進行區(qū)隔的狀態(tài)，反而不利于教育的均等化。

總而言之，對于教育、住房這樣的市場，都應該系統(tǒng)性地把所有問題產(chǎn)生的原因好好地梳理一下。讓市場成為配置資源的決定性力量，政府更好地發(fā)揮作用。這句話本身大家都是認同的，但是到底具體怎么做，怎么讓市場成為配置資源的決定性力量，市場配置什么樣的資源，用什么樣的方式配置資源，政府如何更好發(fā)揮作用，用什么樣的方式、在什么領域來發(fā)揮作用，都需要好好研究。如果實施一刀切式的干預政策，是有些令人擔憂的。

節(jié)選自《文化縱橫》