金磚國家新開發(fā)銀行的制度創(chuàng)新與發(fā)展前景

朱杰進

2020年12月20日，施工人員給位于上海浦東新區(qū)的金磚國家新開發(fā)銀行總部大樓安裝LOGO。（IC photo圖片）

成立金磚國家新開發(fā)銀行是金磚國家合作進程中具有重要和深遠意義的成果。中國國家主席習(xí)近平指出，要把新開發(fā)銀行建設(shè)好、維護好、發(fā)展好，為新興經(jīng)濟體和廣大發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展提供有力保障。正如“新開發(fā)銀行”這個名字所展示的，新開發(fā)銀行從成立之初就肩負(fù)著創(chuàng)新的使命。自創(chuàng)建運營以來，新開發(fā)銀行堅持以借款國的發(fā)展需求為導(dǎo)向，采取平分股權(quán)的治理結(jié)構(gòu)，充分尊重借款國的國別制度體系，大力發(fā)展本幣投融資業(yè)務(wù)，積極推動可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為豐富和完善新時期的南南合作，尤其是通過國際組織的方式來深化南南合作作出了重要貢獻。經(jīng)過近6年的積極探索，新開發(fā)銀行形成了獨特的業(yè)務(wù)模式，其創(chuàng)新實踐得到了成員國和國際社會的充分肯定，已經(jīng)成為金磚國家引領(lǐng)全球治理體系變革和構(gòu)建人類命運共同體的一塊“金字招牌”。

應(yīng)運而生：南南合作與新開發(fā)銀行

伴隨著一系列重大歷史事件的發(fā)生，人類歷史上先后出現(xiàn)了四次創(chuàng)建多邊開發(fā)銀行的浪潮，不斷推動著國際金融治理體系的變革。第一次浪潮出現(xiàn)在1945年二戰(zhàn)結(jié)束以后。作為最早的多邊開發(fā)銀行，國際復(fù)興開發(fā)銀行的創(chuàng)建目標(biāo)是幫助二戰(zhàn)后歐洲實現(xiàn)復(fù)興和重建。第二次浪潮出現(xiàn)在20世紀(jì)60年代非殖民化運動之后。伴隨著大量新獨立的發(fā)展中國家的出現(xiàn)，亞洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行等一大批地區(qū)性多邊開發(fā)銀行開始涌現(xiàn)。第三次浪潮出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代冷戰(zhàn)結(jié)束之后。為了幫助蘇聯(lián)東歐國家向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，歐洲復(fù)興開發(fā)銀行得以創(chuàng)立，歐洲投資銀行的業(yè)務(wù)也開始大規(guī)模擴張。第四次浪潮出現(xiàn)在2008年全球金融危機之后。在中國和印度等一批發(fā)展中大國群體性崛起的背景下，新開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等新型多邊開發(fā)銀行誕生。

根據(jù)銀行中股東國與借款國的關(guān)系，多邊開發(fā)銀行可以劃分為南北合作型和南南合作型兩大類。其中，南北合作型多邊開發(fā)銀行往往由發(fā)達國家主導(dǎo)，包括國際復(fù)興開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、歐洲投資銀行等，而南南合作型多邊開發(fā)銀行往往由發(fā)展中國家主導(dǎo)，包括拉美開發(fā)銀行、伊斯蘭開發(fā)銀行、加勒比開發(fā)銀行、新開發(fā)銀行等。一般而言，南北合作型多邊開發(fā)銀行資源更為豐富，但給予發(fā)展中國家的話語權(quán)較少，而南南合作型多邊開發(fā)銀行給予發(fā)展中國家較多話語權(quán)，但資源較為有限。相應(yīng)地，南北合作型多邊開發(fā)銀行對作為股東國的發(fā)達國家的國內(nèi)輿論較為敏感，因而更加關(guān)注借款國的人權(quán)、民主、透明度、公共問責(zé)、反腐敗、環(huán)境保護等狀況，而南南合作型多邊開發(fā)銀行強調(diào)股東國和借款國之間的平等互利，更加尊重借款國的主權(quán)獨立和發(fā)展需求。

在國際金融危機背景下，印度、中國、巴西等發(fā)展中大國為了推動國際金融治理體系的變革，也為了滿足發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施資金需求，發(fā)起成立了新開發(fā)銀行。2012年3月，在印度新德里舉行的金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤上，印度總理曼莫漢·辛格率先提出了創(chuàng)建南南合作型的新開發(fā)銀行的倡議，得到了與會領(lǐng)導(dǎo)人的積極響應(yīng)。《金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人新德里宣言》提出，在當(dāng)前全球經(jīng)濟環(huán)境下，迫切需要加強對新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的發(fā)展融資，因此，金磚國家呼吁世界銀行要更加重視資金動員，降低貸款成本，創(chuàng)新貸款方式，以滿足發(fā)展中國家的融資需求，其性質(zhì)也應(yīng)該從協(xié)調(diào)南北合作轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌娡袊业钠降然锇殛P(guān)系。同時，金磚國家也將探討創(chuàng)建一個新的多邊開發(fā)銀行的可能性和可行性。2013年3月，在南非德班金磚峰會上，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人明確指出，創(chuàng)建新開發(fā)銀行是可能和可行的，其初始資本應(yīng)該是實質(zhì)性的和充足的，以便有效開展基礎(chǔ)設(shè)施融資。

2014年7月，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人在巴西福塔萊薩會晤中提出，世界銀行的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該更加民主，應(yīng)該以借款國為導(dǎo)向并尊重借款國的發(fā)展需求。與此同時，新開發(fā)銀行的創(chuàng)建將為新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展項目籌措資金，為實現(xiàn)全球經(jīng)濟強勁、可持續(xù)和平衡增長的目標(biāo)作出貢獻。中國國家主席習(xí)近平也在會晤中強調(diào)，金磚國家就創(chuàng)建新開發(fā)銀行達成共識，體現(xiàn)了團結(jié)合作、共同發(fā)展的政治意愿，這不僅有助于提高金磚國家在國際金融治理中的話語權(quán)，還能進一步造福新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的人民。一個致力于推動南南合作的新型多邊開發(fā)銀行便應(yīng)運而生，其特色是以借款國為導(dǎo)向，更加重視發(fā)展中國家的需求，更加尊重發(fā)展中國家的國情，更多地體現(xiàn)發(fā)展中國家的理念。因此，新開發(fā)銀行的創(chuàng)建必將進一步豐富國際發(fā)展的理念、實踐和經(jīng)驗，為新時期踐行南南合作搭建了一個新的平臺。

運營實踐：新開發(fā)銀行的制度創(chuàng)新與挑戰(zhàn)

2015年7月，新開發(fā)銀行在上海開業(yè)，標(biāo)志著其從一個國際合作的倡議正式轉(zhuǎn)化為一個運營中的國際組織。作為南南合作型多邊開發(fā)銀行，新開發(fā)銀行在運營過程中的“制度創(chuàng)新”主要體現(xiàn)在四個方面：平權(quán)治理結(jié)構(gòu)、國別體系、本幣投融資與可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施項目。與此同時，這些運營制度創(chuàng)新也面臨著一定的挑戰(zhàn)。

在治理結(jié)構(gòu)上，與世界銀行采取加權(quán)的方式分配股權(quán)不同，新開發(fā)銀行的5個創(chuàng)始成員國平均分配股權(quán)，擁有平等的投票權(quán)，任何國家都沒有一票否決權(quán)，這就從制度上保障了五國之間的平等互利與相互尊重，體現(xiàn)了南南合作的基本理念。平權(quán)的治理結(jié)構(gòu)激發(fā)了5個創(chuàng)始成員國對新開發(fā)銀行的參與感和“主人翁精神”，其中有2個重要的例證：一是巴西和南非等國為新開發(fā)銀行認(rèn)繳的資本超過其對其他所有多邊開發(fā)銀行認(rèn)繳資本的總和;二是中國和俄羅斯等國經(jīng)常提前為新開發(fā)銀行交納認(rèn)繳資本。

這是中國福建莆田平海灣海上風(fēng)電項目的風(fēng)力機組，該項目二期工程獲金磚國家新開發(fā)銀行20億元人民幣的主權(quán)貸款。（新華社圖片）

但與此同時，平權(quán)治理結(jié)構(gòu)也給新開發(fā)銀行內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)力帶來一定的挑戰(zhàn)。在五國股權(quán)相等的情況下，銀行的行長和副行長等高級管理層均來自各創(chuàng)始成員國的政治任命，彼此各管一攤，相互保持平衡，難以形成集體合力。再加上銀行目前采用了董事會非常駐的制度，各國董事都采取了兼職的形式，只是對銀行的大政方針和業(yè)務(wù)戰(zhàn)略起到宏觀指導(dǎo)的作用，尚未建立起對高級管理層的有效問責(zé)機制，使得銀行在實際運營過程中缺乏強有力的國際領(lǐng)導(dǎo)。

在與借款國的關(guān)系上，與世界銀行強加“國際最佳標(biāo)準(zhǔn)”給借款國不同，新開發(fā)銀行采用了“國別體系”，即借款國自身的國家標(biāo)準(zhǔn)和制度體系，反映了南南合作的平等互利精神。一方面，國別體系有助于維護借款國的主權(quán)獨立和發(fā)展自主性。世界銀行所謂的“國際最佳標(biāo)準(zhǔn)”往往來自發(fā)達國家的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達國家通常是借助多邊開發(fā)銀行的“國際最佳標(biāo)準(zhǔn)”將本國標(biāo)準(zhǔn)“輸出”到發(fā)展中國家，干涉發(fā)展中國家的內(nèi)政，而新開發(fā)銀行直接采用借款國的國家標(biāo)準(zhǔn)，有利于支持借款國探索適合本國國情的發(fā)展道路和發(fā)展模式，實現(xiàn)發(fā)展經(jīng)驗的相互學(xué)習(xí)和借鑒。另一方面，國別體系還有助于降低借款國的融資成本。世界銀行采用“國際最佳標(biāo)準(zhǔn)”的結(jié)果往往是借款國需要承擔(dān)成本高昂且低效的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，即“借款國的國家標(biāo)準(zhǔn)+多邊開發(fā)銀行的國際標(biāo)準(zhǔn)”，而新開發(fā)銀行直接采用借款國的國家標(biāo)準(zhǔn)，有利于提高貸款項目的評估效率，縮短貸款項目的審批周期，從而減少借款國的貸款時間和成本。

不過，采用國別體系也給新開發(fā)銀行帶來了一定挑戰(zhàn)。按照國別體系，不同的借款國項目采用不同的采購、環(huán)境和社會評價標(biāo)準(zhǔn)，這在客觀上會加大新開發(fā)銀行與借款國之間的信息不對稱，增加銀行風(fēng)險管控的難度。在這樣的條件下，銀行難以建立自身的標(biāo)準(zhǔn)，只能將項目風(fēng)險管控的權(quán)限委托給借款國。而一旦借款國的采購、環(huán)境和社會評價標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷，銀行則會處在比較被動的地位。

在投融資上，與世界銀行通常以美元等國際通用貨幣來進行投融資不同，新開發(fā)銀行積極探索采用成員國的本幣來進行投融資，有效降低了貸款項目的匯率風(fēng)險，并促進了成員國本土資本市場的發(fā)展。由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的大部分收入都以本幣計價，因此在成員國的本土資本市場上籌集本幣資金，然后進行放貸，可以有效避免貨幣錯配，具有合理的商業(yè)價值。2016年7月，新開發(fā)銀行首次在中國銀行間債券市場發(fā)行30億元人民幣債券。2019年2月，新開發(fā)銀行發(fā)行30億元人民幣債券。2020年4月，新開發(fā)銀行發(fā)行50億元人民幣債券。2020年7月，新開發(fā)銀行發(fā)行20億元人民幣債券。

2021年6月10日，第十三屆陸家嘴論壇在上海開幕。圖為金磚國家新開發(fā)銀行行長馬可發(fā)表演講。（IC photo 圖片）

值得注意的是，雖然新開發(fā)銀行在中國的資本市場成功地進行了本幣融資和投資，但在南非和印度資本市場發(fā)行債券的嘗試仍未成功，設(shè)想中的“蘭特債”和“盧比債”一直未能落地。早在2017年年會期間，新開發(fā)銀行首任行長卡馬特就表示，計劃于2017年底在印度發(fā)行50億盧比債券，但后來一直沒有下文。這實際上反映出，印度、南非等金磚成員國的國內(nèi)資本市場在本幣投融資上仍然面臨著不小障礙。

在投資項目上，新開發(fā)銀行更為關(guān)注可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，包括可再生能源、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、智慧城市、水資源衛(wèi)生設(shè)施等。《新開發(fā)銀行第一個五年總體戰(zhàn)略：2017—2021》明確提出，新開發(fā)銀行投資的項目約三分之二須為可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施項目。根據(jù)國際開發(fā)性金融俱樂部的數(shù)據(jù)，截至2019年底，新開發(fā)銀行已經(jīng)投資的項目中約60.4%為可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施項目。其中，在能源投資領(lǐng)域，新開發(fā)銀行約73.8%的投資項目為可再生能源，主要集中在太陽能、風(fēng)能及其儲存設(shè)施上。但是，由于種種原因，新開發(fā)銀行目前尚未公布具體領(lǐng)域的投資戰(zhàn)略及其投資可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施項目的指標(biāo)，也沒有對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施項目提出清晰的界定標(biāo)準(zhǔn)。

展望未來：邁向全球性的多邊開發(fā)銀行

2021年9月，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人以視頻方式舉行了新德里會晤，結(jié)合正在制定的《新開發(fā)銀行第二個五年總體戰(zhàn)略：2022—2026》，對新開發(fā)銀行的未來發(fā)展做出了明確規(guī)劃，主要體現(xiàn)在銀行擴員、應(yīng)對疫情和開展聯(lián)合融資三個方面。

在銀行擴員方面，阿聯(lián)酋、烏拉圭和孟加拉國在2021年成為新開發(fā)銀行的首批新成員國，標(biāo)志著銀行擴員取得實質(zhì)性進展，開始朝著全球性多邊開發(fā)銀行的方向邁進。早在2019年巴西利亞會晤中，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人就新開發(fā)銀行擴員達成了政治共識，提出新開發(fā)銀行的擴員將加強其作為全球發(fā)展融資機構(gòu)的作用，進一步增強金磚國家同其他新興市場和發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施與可持續(xù)發(fā)展項目的籌資能力。在2020年莫斯科會晤中，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人就新開發(fā)銀行擴員制定了具體的原則標(biāo)準(zhǔn)，提出新開發(fā)銀行的擴員應(yīng)是漸進的，在成員地域代表性上應(yīng)是平衡的，并應(yīng)有助于銀行實現(xiàn)獲得最高信用評級和完善機構(gòu)發(fā)展的目標(biāo)。因此，“漸進”“平衡”“有助于信用評級和機構(gòu)發(fā)展”成為新開發(fā)銀行擴員的三大原則。正是秉承著這三大原則，新開發(fā)銀行最終確定了阿聯(lián)酋、烏拉圭和孟加拉國3個新加入的成員國。新開發(fā)銀行副行長周強武表示，要持續(xù)推進新開發(fā)銀行的擴員工作，兼容并蓄，兼顧成員國的多樣性，擴大業(yè)務(wù)覆蓋范圍，促進成員國與周邊國家的互聯(lián)互通和貿(mào)易往來，進一步拓展新開發(fā)銀行的全球?qū)傩浴?/p>

面對新冠肺炎疫情的暴發(fā)和蔓延，新開發(fā)銀行作出了迅速而有力的反應(yīng)。早在2020年3月，新開發(fā)銀行就建立了向成員國提供緊急援助項目貸款的機制，幫助成員國抗擊疫情。截至目前，新開發(fā)銀行已經(jīng)批準(zhǔn)了90億美元的疫情貸款，占到銀行已批準(zhǔn)貸款額的30%。對于一個僅僅成立6年的機構(gòu)來說，新開發(fā)銀行的疫情貸款已經(jīng)相當(dāng)可觀，反映了新開發(fā)銀行幫助成員國應(yīng)對突發(fā)危機的快速動員能力。這些疫情貸款用于成員國的社會安全網(wǎng)建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出以及中小企業(yè)信貸支持等，既幫助成員國解決與疫情最相關(guān)的問題，又為成員國中小企業(yè)提供信貸支持，為疫情后成員國經(jīng)濟復(fù)蘇提供幫助。

2017年8月15日，俄羅斯西北部卡累利阿共和國凱姆河畔，工人正在別洛巴羅什水電站施工現(xiàn)場工作。這是俄羅斯首個由金磚國家新開發(fā)銀行提供融資支持的項目。（新華社圖片）

在聯(lián)合融資方面，與其他多邊開發(fā)銀行開展聯(lián)合融資將有助于新開發(fā)銀行在南南合作與南北合作之間保持平衡。作為南南合作型的新型多邊開發(fā)銀行，新開發(fā)銀行在運營初期較為注重與借款國的國家開發(fā)銀行進行聯(lián)合融資，而與其他多邊開發(fā)銀行的聯(lián)合融資較少。新開發(fā)銀行首任行長卡馬特曾指出，新開發(fā)銀行與借款國的國家開發(fā)銀行進行聯(lián)合融資，不僅是因為中國國家開發(fā)銀行、巴西國家開發(fā)銀行等銀行的資金規(guī)模巨大，也是因為它們具有“富有靈感的運營模式”。而在談到與其他多邊開發(fā)銀行的聯(lián)合融資時，卡馬特強調(diào)，與其他多邊開發(fā)銀行聯(lián)合融資的業(yè)務(wù)不會占比太大，因為新開發(fā)銀行將優(yōu)先做自己的項目，以學(xué)習(xí)和發(fā)展自己的能力，其自身能力健全后，再尋求撬動其他多邊開發(fā)銀行的資源。

隨著擴員和邁向全球性多邊開發(fā)銀行之后，新開發(fā)銀行與其他多邊開發(fā)銀行的聯(lián)合融資將變得越來越重要。一方面，聯(lián)合融資有利于推進銀行的制度建設(shè)。盡管采用國別體系是新開發(fā)銀行運營過程中的一大制度創(chuàng)新，但隨著新成員國的加入，尤其是那些國內(nèi)制度體系相對落后的國家加入，國別體系需要進一步優(yōu)化完善，銀行需要在依賴借款國標(biāo)準(zhǔn)和制定自身標(biāo)準(zhǔn)之間尋求平衡。與世界銀行等傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的聯(lián)合融資，將會有助于新開發(fā)銀行在制度和標(biāo)準(zhǔn)方面進行適當(dāng)改進。另一方面，聯(lián)合融資有利于提高銀行的信用評級。目前，新開發(fā)銀行已經(jīng)獲得了惠譽和標(biāo)準(zhǔn)普爾的AA+國際信用評級，高于任何一個創(chuàng)始成員國的主權(quán)信用評級，體現(xiàn)了國際資本市場對新開發(fā)銀行的認(rèn)可。但目前其他多邊開發(fā)銀行絕大多數(shù)都是AAA國際信用評級。因此，與其他多邊開發(fā)銀行進行聯(lián)合融資，有助于實現(xiàn)新開發(fā)銀行的信用評級實現(xiàn)從AA+向AAA的轉(zhuǎn)變。

本文是上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃一般項目“中國推動全球經(jīng)濟治理制度改革的路徑研究”（編號：2020BGJ001）的階段性成果

作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授