基于政務服務電子檔案安全與效益的檔案資源“邏輯集中”研究

陳析宇 詹逸珂

摘 要：長期以來，由于與“集中統一管理”原則相悖，物理層面的電子檔案分散保管受到廣泛質疑，不被視為可行的管理策略。論文以政務服務電子檔案為對象，探討安全觀和效益觀視域下實踐檔案資源“邏輯集中”的合理性，認為“邏輯集中”可作為檔案實體集中管理的輔助方式。基于此，論文提出應在確保安全的基礎上開展電子檔案實體分散管理試點，建立和完善前后端檔案部門信息互通和共享機制。

關鍵詞：邏輯集中；政務服務電子檔案；安全；效益

分類號：G270.7

The “Logical Centralization” of Archival Resource Based on the Perspective of Security and Efficiency of Governmental Service Electronic Documents

Chen Xiyu， Zhan Yike

（School of Information Management of Sun Yat-sen University， Guangzhou， Guangdong 510006）

Abstract：For a long time， the decentralized storage of electronic documents in the physical entity level stirs comprehensive controversy and isnt considered as a feasible management strategy， because it is contrary to the thinking inertia of the principle of “centralized and unified management”. The paper takes the governmental service electronic documents as object， discusses the rationality of the “logical centralization” in practice from the perspective of security and efficiency， and puts forward that the “logical centralization” can be prudently applied as an auxiliary approach of entity centralized management towards electronic documents. According to this point， the paper proposes to carry out pilot programmes of decentralized management of electronic documents entities on the basis of ensuring security， and to establish and facilitate the information exchange and sharing mechanism of the front and rear archival departments.

Keywords：Logical Centralization； Governmental Service Electronic Documents； Security； Efficiency

1 研究背景

1956年《國務院關于加強國家檔案工作的決定》（以下簡稱《決定》）確定了我國檔案工作的基本原則是“集中統一管理”。[1]《決定》促進了檔案工作整體的有序化和業務水平的提升，同時也使檔案界逐漸形成以下共識：只有物理意義上的實體“集中統一管理”才能適應我國檔案管理實踐需要。然而，隨著電子政務和檔案信息化的發展，實體集中在應對龐大數據體量、復雜文件格式、多元檔案來源等問題時漸顯乏力，分散和集中相結合的保管方式開始越來越多地被提及和研究。從優化管理的視角看，“分散”和“集中”不是非此即彼的關系，前者對后者可從保障安全、提升效益的角度發揮補充作用。

目前，政務服務電子檔案的安全保障相關研究主要涉及技術應用、業務環節、管理機制、標準規范等方面，其中技術應用和業務環節是學界的重點關注領域。代表性觀點如：陳永生等提出電子政務系統中四性檢驗和檔案備份作為支撐性技術保障電子檔案全流程的安全可控；[2]劉越男等指出移交和接收政府數字檔案都需進行數據安全性檢驗，且在進入數字檔案館系統存儲區前需進行隔離存儲。[3]與之相對，政務服務電子檔案的管理效益相關研究聚焦于前端相對動態、結構化程度低的政務數據，如劉葉婷基于數據資產視角提出政務數據的“眾籌”服務模式，提倡整合社會力量廣泛參與檔案治理，以充分發揮政務服務電子檔案的綜合效益。[4]

總體來看，已有一定數量的學者關注到政務服務電子檔案的安全保障和管理效益問題，但是相關研究仍有不足：第一，在安全方面，許多研究帶有顯著的技術導向。少數面向管理機制的研究也主要圍繞管理主體展開，如建立相關部門分工協作、聯動共治的機制來保障歸檔電子文件的真實可靠[5]，較少對檔案工作中檔案管理手段進行深入分析。第二，在效益方面，學界對結構化程度較高的政務服務電子檔案關注不夠，對其價值發揮條件的研究整體較少。基于此，本文試從政務服務電子檔案保管方式出發，以明晰“集中”和“分散”的關系為導向，以理論聯系實際的方式，探索相應對策。

2 政務服務電子檔案物理實體集中的現實困境

根據《政務服務事項電子文件歸檔規范》（DA/T 85-2019）的規定，政務服務一體化平臺上的歸檔工作有兩種開展形式：一是將清點驗證后的歸檔信息包輸送至一體化平臺上的電子檔案管理模塊進行正式歸檔，二是將歸檔信息包交換至各單位的電子檔案管理系統（ERMS）。[6]第一種形式需要由相關單位牽頭統建ERMS，解決系統對接、數據異構、軟件互操作等一系列技術問題，同時依托行政力量掃清推廣利用的障礙，實施難度較大。目前實際應用這一模式的有浙江省政務服務網[7]、青島市政務網[8]等。多數地方政務服務電子文件的歸檔流程屬于第二種，即各單位在處理完各自負責的辦理事項后，將生成的電子文件和元數據留在自建的ERMS中進行歸檔保存。由于自建ERMS已使用多年，具有較強的“用戶黏性”和較大的檔案積累量，因而單位更傾向于通過接口方式與平臺進行數據交換。

按照第二種歸檔模式開發和部署管理系統雖然可以節約成本，但實際上這是導致政務服務電子檔案走入實體集中管理困境的重要因素。筆者在調研廣東省某市檔案館時了解到，該館目前在移交接收工作中遇到的最大瓶頸是前端檔案的形制不規范。受限于各單位系統建設進程、制度標準貫徹力度和檔案人員的業務水平，大量待移交進館檔案不符合國家相關標準要求，同時該館也不具備對情況各異的不合規檔案進行針對性整改的能力。因此，目前該市各單位的原生電子檔案，包括政務服務電子檔案，只能分散保存在各形成單位中。可見，前端工作的不規范，“多對一”移交平臺的缺失和檔案館系統包容性的不足，均阻礙了檔案移交接收工作的高效、穩定，進而造成了檔案館集中保存政務服務電子檔案物理實體的現實困境。此外，“多對一”的復雜情況也不利于前后端開展深度的協同聯動。統建ERMS模式是破解集中管理難題的最優選擇，因為前端的收集、歸檔和保管工作及前后端之間的移交接收工作在相關技術的輔助下均可得到規范和保障，該館工作人員也提到該市正在建設全市統一的ERMS，未來將通過規范前端檔案的形成來打通館室移交通道。然而，當前各單位政務服務電子檔案保管普遍“各自為政”，實行“集中統一管理”的條件并不成熟。如果采取“一刀切”的實體集中舉措，必將在檔案館內部形成“資源壁壘”，導致同類型電子檔案的統一和標準化管理難以落實。這不但給檔案長期保存工作帶來巨大壓力，也不利于檔案資源內容整合及其價值的實現。因此，有必要引入“邏輯集中”作為實體集中的輔助手段，以更好地實現保障資源安全和提升管理效益的目標。

3 實施檔案資源“邏輯集中”的合理性

在電子檔案保管實踐中，物理實體的“分散”和“集中”構成彼此對應的兩極。毋庸置疑，純粹的實體集中代表物理對象和管理權屬的完全集中，純粹的實體分散意味著上述兩者在地理空間上的全面分散。本文所述的“邏輯集中”介于二者之間，是立足于電子檔案實體分散分布的情況，以一定時空范圍內信息內容的集中和管理的統一來保障資源有效受控的管理方式，其與“分布式保管”和“匹茲堡模式”相似，均強調電子檔案由不同形成者分散保管，在此過程中，檔案館從實體控制轉為內容和知識控制[9]，并通過對資源的統一管控促進檔案信息互聯與集成共享[10]。但“邏輯集中”在管理訴求上更接近“集中統一管理”的核心意涵：首先，邏輯集中的本質是一種“集中”而非“分散”，要求以信息內容的遠程集中達成“集中統一管理”的實踐目標，保障電子檔案安全可控，同時發揮其助推信息集成、促進業務治理的作用。其次，“邏輯集中”不代表無條件承認電子檔案物理分散的合理性，而是根據實際情況加以分析和行動，在實體集中技術壁壘較多、管理成本較高的特定情況下，反對不顧及實際情況的強求集中，允許一定程度的實體分散。

3.1 安全觀視域下“邏輯集中”的合理性

（1）政務服務電子檔案安全的內涵

與其他類型電子檔案安全相似，政務服務電子檔案安全具有較寬泛的內涵。陳永生等提出：電子檔案安全包括信息安全、實體安全和載體安全等三個層面，三者依次以后者為前提，統籌三個層面的安全保障要以維護真實性和長期可讀性為核心。[11]可見，維護檔案安全要求檔案信息和檔案之間的歷史聯系在較長時間內可被有效保護和呈現。在此意涵下，檔案館開展“集中統一管理”是最佳選擇。然而，由于來源復雜，系統環境、數據結構、管理方式差異較大，政務服務電子檔案異質化程度較高，實施實體集中需克服的技術阻礙較大。同時，根據利用情況分散保存政務服務電子檔案，更有利于提高利用效率。因此，采取集中和分散相結合的“邏輯集中”保障政務服務電子檔案安全更加切合實際。

（2）作為安全保障手段的“邏輯集中”

在理想情況下，由綜合檔案館集中保存政務服務電子檔案對于維護電子檔案安全最為有效。國家檔案局《電子檔案移交與接收辦法》（檔發〔2012〕7號）第十二條規定，“檔案移交單位在向國家綜合檔案館移交電子檔案之前，應當對電子檔案數據的準確性、完整性、可用性和安全性進行檢驗，合格后方可移交”。[12]即對于安全性不達標的政務服務電子檔案，檔案館有權拒絕接收。前端工作的不規范，可能會導致生成的電子檔案在文檔組件與元數據內容格式、數字認證信息、封裝方式等方面達不到檔案館對電子檔案長久保存的安全性要求。如果檔案館嚴格按照統一標準開展接收工作，這些不合規的電子檔案顯然無法進館。但其因數量之大、整改難度之高已成為形成單位急于脫手的負擔，在這種情況下，如果嚴格貫徹實體集中管理的原則，最后的“博弈”結果極有可能是檔案館接收門檻不斷降低，不合規檔案的整改壓力全部施加于綜合檔案館。然而，電子檔案的諸多安全性認定信息是在其形成過程中產生和匯集的，脫離形成環境進行補充和修正是十分困難的。因此，“一刀切”的實體集中在現實情形中未必有利于電子檔案安全的保障。

“邏輯集中”作為一種過渡性輔助手段，在特定條件下可以緩解前后端的移交矛盾。政務服務電子檔案安全問題的復雜性、檔案館自身能力的有限性及移交任務的緊迫性要求我們對檔案進行合理的“區別對待”。為保證政務服務電子檔案的長期安全，可以探索實施實體集中和“邏輯集中”相結合的模式，將移交期限視為軟性的“時間段”而非硬性的“時間點”，在實踐中根據政務服務電子檔案的價值大小、移交工作的輕重緩急、形成單位利用程度等對其進行分類，區分哪些檔案應實行實體移交，哪些檔案可進行“邏輯移交”，即暫時留在形成單位整改，達到長期保存要求后再實體移交。以此為基礎，檔案館對后者的信息進行“邏輯集中”條件下的遠程控制和管理。如涉及省市級重大行政審批事項的電子檔案由于重要性強，可仍按電子檔案到期實體移交的方式處理；涉及普通電子合同、電子證照、社會輿情咨詢及民商事公證等的電子檔案由于重要性較低，短期內形成單位利用頻繁，且其產生、流轉、保管的技術架構復雜不一，可采用到期“邏輯移交”與延期實體移交相結合的方式處理。形成單位和檔案館緊密協作，在各自能力范圍內共同承擔檔案的安全保護工作，合理分攤工作壓力，保障進館電子檔案的真實、完整與可讀、可用。

3.2 效益觀視域下“邏輯集中”的合理性

（1）政務服務電子檔案管理效益的內涵

對政務服務電子檔案管理效益的理解可從經濟效益和社會效益兩方面入手。在經濟效益方面，政務服務電子檔案是政府機構在進行社會管理和建設過程中與不同社會主體競合互動的結果，具有重要的情報價值，可轉化為知識生產力并反作用于經濟發展。此外，以不損害國家安全和個人利益為前提，檔案部門授權社會主體對政務服務電子檔案進行內容分析和挖掘，有利于培育大數據產業和信息服務市場。[13]在社會效益方面，以行政審批事項電子檔案為例，其可作為當事人獲得從事某項活動的許可或資格認定憑證，解決潛在社會糾紛。同時，政務服務電子檔案也是輔助政府改善社會治理方式、提升政務工作水平的重要資政材料。

（2）作為管理效益提升手段的“邏輯集中”

“邏輯集中”有利于促進政務服務電子檔案價值實現。在數字政府場景中，許多政務服務事項由主辦部門牽頭，多個部門聯合辦理。這種公眾視角下的“一站式服務”，由不同部門分散完成的若干個獨立環節組成，各環節生成的電子文件由負責部門獨立保管，同時各環節之間以階段性辦理的結果文件為鏈接，構成完整的記錄，這就使得檔案館接收的往往只是某一政務服務事項產生的部分文件，而非全部的過程文件和結果文件。結果文件是服務過程“真實發生”的直接證據，過程文件可證明事項辦理結果的合法可信，二者相輔相成，共同還原政務事項辦理過程的真實面貌。但如前文所言，目前綜合檔案館并不具備實體集中的各方面條件，采納“邏輯集中”形式，將過程文件和結果文件進行邏輯歸集，有助于打通部門之間、部門與檔案館之間的信息屏障，進而打破時空限制，暢通信息和知識流動渠道。在此基礎上促進政務服務電子檔案綜合價值的實現，發揮面向現實政務活動的資政功能。

“邏輯集中”有助于節約政務服務電子檔案管理成本。英國學者博伊索特指出：“知識資產是從努力在數據處理方面實現節約的嘗試中形成的。”[14]政務服務檔案工作具有突出的社會公共屬性，但和經濟活動類似，也需要秉持高效、節約的價值導向。對政務服務檔案工作效益的評價不應只看到其創造的社會價值，還應考量實現這些價值所耗費的人財物管理成本。只有當管理收益不小于投入成本時，檔案工作才具有持續發展的動力。在電子檔案實體集中保管模式下，前端各單位節省的檔案長久保存管理成本，轉移給了承擔集中保管主體責任的綜合檔案館。檔案館不僅要支付由此增加的機房、軟硬件、人力等成本，還要為確保電子檔案質量和安全承擔更多責任。因此，檔案館目前擁有的資源、權力與實行實體集中管理帶來的責任失衡，致使良性的政務服務電子檔案管理生態難以形成。“邏輯集中”的實施一定程度上有助于緩解這種不對等狀態，使異質檔案的保存成本和不合規檔案的整改成本得到降低。在落實安全保障的前提下，“邏輯集中”可以提升形成單位、檔案館數據倉儲的互通性，有助于擴充政務服務電子檔案開發利用的“資源池”，拓展檔案館資源控制范圍，破解檔案館充實館藏和實體接收范圍受限的矛盾。同時，政務服務電子檔案“邏輯集中”有望簡化利用者的信息檢索和獲取流程，體現檔案工作以用戶為導向的新思維，對提升檔案事業形象具有正向作用。

4 檔案資源“邏輯集中”的實踐路徑

在當前數字政務服務深入開展的實踐背景下，審慎開展檔案資源“邏輯集中”對于提高政務服務電子檔案管理質量、推動政務服務改革、提升政府治理效能具有重要意義。在紙質時代，檔案的“集中統一管理”與實體集中統一可以等量齊觀，但在數字時代，載體本身的概念化使得對實體的關注已不如從前。只要政務服務電子檔案的原始記錄性沒有發生變化，其信息是在業務辦理活動中直接形成的，那么僅對檔案信息本身進行集中同樣符合檔案管理職能的核心要求。即使堅持實體、信息均集中至后端的傳統觀念，“邏輯集中”的實踐作為一種輔助性過渡形式，對于推動實現更全面的實體集中也有必要的探索價值。從現實層面看，“邏輯集中”的重要特征無疑是檔案實體的分散和信息的集中，而建立和暢通檔案館室合作機制是實現“邏輯集中”和充分發揮其作用的重要路徑。

4.1 在確保安全的基礎上開展電子檔案實體分散管理試點

在檔案實體分散管理方面，可采用“以試點帶動全局”的方式，審慎有序開展檔案實體分散管理試點，將檔案價值、檔案實體規范程度、移交緩急程度等作為衡量標尺，在明晰檔案實體分散保管主體和對象的基礎上，為分散管理提供一定的組織和制度保障。筆者在調研浙江省某市政協機關時了解到，該機關檔案室根據市檔案館要求和自身實際對原實體移交清單進行了更新，開展了將港澳臺僑、民族和宗教事務等咨詢服務類檔案實體保留在檔案室的試點工作，即在向市檔案館開放管理訪問權限的情況下，不再將該部分電子檔案實體向市檔案館移交，以更好地滿足機關內外人員集中、頻繁的利用需要。在這一過程中，檔案館室厘清各自責任和協同方式，對建立健康、長效的前后端合作關系至關重要。同時，檔案局可聯合政務服務數據管理局加強保障檔案資源“邏輯集中”的制度建設，如業務規范、技術標準等，推動前端部門理解和貫徹政務服務電子檔案長期保存要求，確保具有長久保存價值的政務服務電子檔案無論處于文件生命周期的何種位置，均得到規范、妥善的控制和管理。

4.2 建立完善前后端檔案部門信息互通和共享機制

在檔案實體分散的基礎上，檔案館室需要實現更深層次的信息互通和整合共享，探索建立并完善相應機制，打破資源利用壁壘，確保各自業務工作均可從中受益。構建良好的信息溝通機制，首先需要明確前后端主體可分享的政務服務信息種類，如前端保存的電子證照，后端保存的部分民生檔案如婚姻登記檔案、公證檔案等。檔案館室可將自身實際保管的政務服務檔案資源目錄以適當形式公開，匯集形成跨部門、跨地域的政務服務檔案信息庫。同時，檔案館室可加強針對性業務交流，彼此共享政務服務檔案管理業務信息和數據。如檔案室可將本單位產生的政務服務電子檔案格式、元數據類型及檔案管理軟硬件系統數據等共享給檔案館，檔案館則向前端反饋政務服務電子檔案長期保存的技術和管理訴求，以信息互聯促進業務協同，共同制定妥善的移交策略，形成良性的參與式治理局面。對經評估決定暫緩實體移交的政務服務電子檔案，檔案室需及時就其保管狀態及整改結果向檔案館通報，檔案館在審慎調研和分析的基礎上反饋處理建議。以近幾年各省市設立的政務服務數據管理局和大數據局為例，不少機關由負責歸口管理的秘書處和信息中心牽頭，與檔案館接收部門建立了聯席會議機制，定期溝通解決政務服務檔案移交進館面臨的技術和管理問題。在系統磨合順暢、安全保障到位的情況下，如果社會人員和政務服務機構需要利用已完成實體移交的行政審批單、電子合同等政務服務電子檔案，即由檔案館向政務服務機構開放閱覽和下載便捷入口；而海關船舶噸稅表、民意咨詢書等經由特殊程序產生的政務服務電子檔案，如因利用需求旺盛、技術環境不成熟而難以實現到期實體移交，則可在會商一致的基礎上由檔案室先行開放邏輯管理入口，保證檔案館能及時獲取基礎管理數據和內容信息。這種協作模式有助于規范和推動政務服務電子檔案內容信息、業務信息及相關數據的共享和交換，更好地滿足利用者的多元需求，從而在保障政務服務電子檔案實體和信息安全的基礎上，彰顯政務服務電子檔案的服務性特質。

*本文系2017年度廣東省檔案局科研項目“大數據背景下檔案工作面臨的問題與對策研究：電子文件歸檔與電子檔案移交新模式”（項目編號：YDK-157-2017）階段性研究成果。

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