基于腐敗治理視角的審計案件移送機制構建

◆楊平波 周雅文/湖南工商大學

腐敗問題是我們黨面臨的最大威脅，也是我國發展道路上的“攔路虎”，反腐敗斗爭永遠在路上。審計案件移送制度是我國獨具特色的監督制度，通過審計與紀檢監察、檢察、公安的協同治理，成為了國家腐敗治理的重要組成部分。盡管審計案件移送在我國已經有一定的歷史，但無論是在立法層面還是實施層面，都存在著缺陷。再加之國家監察委員會和中央審計委員會依次組建，進一步擴大了審計監督和監察監督的范圍，案件移送的機構職責、移送路徑等隨之發生了變化。因此，構建符合現實需求的審計案件移送機制迫在眉睫。本文基于腐敗治理視角，根據我國審計署2010年至2020年發布的614條案件線索，結合當前審計案件移送存在的問題，構建完整的審計案件移送機制，以助力國家腐敗治理，推進黨風廉政建設。

一、審計案件移送情況分析

（一）審計案件移送數量

根據審計署發布的案件移送處理結果公告，2010年及以前至2020年辦結的違法違紀案件和事項處理結果統計如圖1所示。可以看出，2016年以前，審計發現的違法違紀行為得到處理結果的案件數量整體呈現上升的趨勢，說明我國審計在揭露違法違紀行為方面取得了良好成效。2016年得到處理結果的案件數量達到了高峰，這得益于國家監察體制改革及反腐敗斗爭進程的深入，提高了案件移送的重視程度，加大了審計案件移送的公告力度。2017年至2020年得到處理結果的案件數量呈下降趨勢，說明我國腐敗遏制的效果凸顯，反腐敗威懾力進一步增強。

圖1 審計署移送違法違紀案件及事項處理結果統計

（二）審計案件辦結進度

除去移送時間或辦結時間不完整的案件（2008年及以前的案件未公布移送時間或辦結時間），本文對537條審計案件線索辦結進度進行了分析，具體分析結果如表1所示。整體來看，59.22%的案件線索在1年內辦結，3年內辦結的比率達96.65%。表明我國審計案件線索辦結效率較高，但仍有部分案件持續多年或久經調查未果。一定程度上說明審計案件移送中可能存在著跟蹤反饋不及時、信息溝通方式落后、審計人員履職不到位或從業素養不高等現象。對比監察體制改革前后的案件辦結進度，發現在監察體制改革后，案件辦結進度整體加快，1年內辦結的案件比率提高了5.03%。這是由于監察體制改革加快了監察的全覆蓋，提高了審計案件處理效率。

表1 審計署移送違法違紀案件及事項辦結進度統計

（三）審計案件移送部門

根據審計署發布的案件移送處理結果公告，在614份案件中有594份移送給一個部門處理，余下20份案件則同時移送給了兩個部門，即這614份案件共移送634次。本文將其按移送部門進行了分類（如表2），發現41.96%的案件線索移送給了紀檢監察機關。這表明，除了審計機關外，紀檢監察機關在審計案件移送中也起著至關重要的作用。此外，本文還對監察體制改革前后的移送部門進行了對比。監察體制改革后，審計案件線索移送給紀檢監察機關的比率由改革前的35.18%增加至58.79%，這是由于監察委員會的成立實現了反腐敗資源的整合，形成了統一、權威的反腐力量。

表2 審計署移送違法違紀案件及事項移送單位統計

二、審計案件移送存在的問題

（一）移送制度欠完善

目前，有關審計案件移送的規定尚未達到立法層面。現有規定大多是由國務院和地方頒布的規范性文件，立法層級較低，約束力度和約束范圍受限。僅有的規定中，也缺乏移送標準和移送程序等統一的、具體的操作規定。與此同時，現有制度對各參與機構的職責界定不清晰，現行法律未對各機構的優先管轄權進行明確的規定，法律之間缺乏有效的銜接。此外，國家監察體制改革后，審計案件移送的路徑發生了變化，而《審計法》和《關于進一步規范審計移送工作的意見》都未作出相應的修訂。

（二）移送跟蹤與反饋不到位

審計人員往往只注重移送前信息和證據的傳遞，對移送處理結果缺乏后續跟蹤。盡管審計署及地方審計機關在移送結果公告中要求審計機關應“定期跟蹤了解查處情況”，但對“定期”的范圍沒有進行明確的規定。此外，現行制度沒有明確規定受理部門反饋審計案件移送處理情況的時限，更沒有對逾期未處理應承擔的責任進行規定。這導致許多案件線索被擱置，遲遲無法立案，案件線索的時效性喪失。

（三）信息溝通方式落后

由于審計案件移送涉及的部門較多，各部門間安全、高效地進行信息的溝通將大幅提升案件移送的效率。然而，我國審計信息共享平臺建設還處于低水平階段，雖然已經采用基礎的辦公軟件進行案件信息的整理與保存，但這種信息的保密程度不高，容易被篡改。部分移送信息的溝通還采用傳統的線下或電話聯絡方式，溝通效率不高，人為失誤難以避免。如何運用云審計平臺，實現移送過程的資源共享，優化審計流程，達到“無縫銜接”的效果，是當前審計案件移送過程中亟待解決的難題。

（四）審計人員素質待提高

基于移送制度不完善這一缺陷，審計案件移送經常需要依靠審計人員的主觀判斷，再加之移送流程的復雜性，審計人員不僅需要具備深厚的專業素養，還需合理地運用相關的法律法規。而現有審計人員中“復合型人才”數量較少，移送錯誤、用錯法律的情況時有發生。此外，大部分審計案件交由當地的審計機關進行移送和處理，審計人員與違法違紀對象難免存在一定的社會關聯，審計人員礙于情面或者為了后續自身的良好發展，難以保持應有的職業素養，影響案件移送質量。

三、審計案件移送機制的構建

（一）審計案件移送主要機構的職責

1.審計機關：發現與揭露。審計機關是國家懲治和預防腐敗體系的組成部分，也是審計案件移送的重要參與主體。2014年10月發布的《關于加強審計工作的意見》強調，“對審計發現的重大違紀違法情況，要查深查透查實，揭露以權謀私、失職瀆職、貪污受賄、內幕交易等問題，促進廉潔政府建設”。這表明，審計機關作為案件移送的初始參與者，對審計案件承擔發現與揭露的責任，應將審計中發現的違法違紀行為及時移送給紀檢監察、檢察機關或公安機關處理。

2.紀檢監察：監察與調查。紀律檢查委員會和監察委員會都是開展廉政建設和反腐敗的重要機構，二者合署辦公，對審計機關移送的案件負有監察與調查義務。從調查范圍來看，既包括職務違法，又包括職務犯罪。從犯罪主體來看，應屬于國家工作人員或國家機關工作人員。在案件調查結束后，對于不需要追究刑事責任的，可以通過適用黨紀和政務處分的方式結案。凡構成職務犯罪、需要追究刑事責任的案件，應當移送給檢察機關進行審查與起訴。

3.檢察機關：審查與公訴。檢察機關是國家的法律監督機關，對紀檢監察移送的職務犯罪案件承擔審查與公訴義務。《監察法》第11條規定“監察委員會將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”，第47條還規定了“檢察機關對職務犯罪案件具有不起訴權”，起訴或不起訴需要檢察機關對案件進行依法審查后決定。

4.公安機關：立案與偵查。《憲法》和《監察法》以“互相配合”的模式設定了監察機關與公安機關的職能配合義務，公安機關有義務以其職能配合監察機關完成職務違法和職務犯罪案件的辦理。具體到審計案件移送中，除了協助紀檢監察調查取證外，公安機關還需對審計機關發現的刑事案件線索展開立案偵查。

（二）審計案件移送的原則與標準

1.移送原則。為了更好地發揮出審計的“免疫系統”功能，審計案件移送中需遵循以下原則。一是獨立性原則。在辦理審計案件移送時審計人員要秉持公正態度。二是法定性原則。審計案件移送需要做到程序合法，并在此基礎上保證法律依據運用準確、處理部門確定。三是謹慎性原則。審計人員在案件移送時必須嚴格依照違法違紀行為的有關規定，扎實取證、精準定性、正確移送。四是快捷性原則。一旦發現違法違紀問題，應立即調配審計力量，在最短的時間內查證完畢。

2.移送標準。目前，對于審計案件移送的標準存在著兩種典型的觀點。第一種觀點是審計案件移送的標準需與《刑事訴訟法》的證明標準保持一致，即要保證審計案件“事實清楚、證據充分”才能進行移送。這就使審計機關需要耗費大量的時間和精力用于搜集證據，且僅有極少的案件滿足移送標準，放縱了違法犯罪行為。第二種觀點是審計機關發現的案件只要存在犯罪可能的，都移送給相應的機關進行處理。這種移送標準雖簡單易行，但它降低了審計案件移送的門檻，形成的案件線索證明力十分有限，接收部門需要花費大量的精力處理“無效”案件。本文認為審計案件移送標準應該對以上兩種觀點進行折中，做到基本成案后再移送。即需要有相關的證據證明可能存在犯罪事實，同時，審計機關的取證工作不需要也不可能取代紀檢監察、檢察機關的取證，只需做到基本成案，后續的處理轉交給專業性更強的機關。

（三）審計案件移送的流程

監察體制改革后，新成立的監察委員會實現了反腐資源的整合，不僅行使監察機關原有職權，還需依法調查原本由檢察機關管轄的職務犯罪案件。在違法違規案件中，除了刑事案件線索移送公安機關外，其余案件先移交紀檢監察進行調查后，再移交給檢察機關審查并根據實際情況提起公訴。審計案件移送流程大體上形成“審計機關發現并揭露——紀檢監察監督與調查——檢察機關審查與公訴——公安機關立案偵查”的腐敗監督閉環，審計案件移送的具體流程如圖2所示。

圖2 審計案件移送流程圖

（四）審計案件移送中的機構協同。

1.審計機關與紀檢監察協同。根據審計機關與紀檢監察的特性，二者在審計案件移送中的協同主要體現在以下三個方面的互補。一是獨立性水平互補。審計機關需要對上級審計機關和本級人民政府負責，使其獨立性受到影響。而監察機關直接對人民代表大會負責的特征決定其具有較強的獨立性。二是監督范圍互補。審計機關主要監督資金資產，而這只是違法違紀的表現之一。監察機關的監察對象是公職人員，監督范圍較廣。三是專業能力互補。審計機關發現的違法違紀問題通常與報表掛鉤，報表的查閱和審核需要較強的專業技能，這方面監察人員水平不足而審計人員能力較強。與此同時，紀檢監察也能為審計機關提供法律支持。總之，審計機關與紀檢監察在以上三個方面的互補有助于二者在審計案件移送中發揮出協同作用，使審計機關更好地發揮出監督職能，加快紀檢監察的調查進度，提升審計案件移送效率。

2.紀檢監察與檢察機關協同。在審計案件移送中，紀檢監察與檢察機關在以下四個方面的互補有助于二者發揮出協同作用。一是監督階段互補。檢察監督以事后監督為主，較少進行事中監督，缺乏事前監督，降低了監督的時效性。而監察機關實施全覆蓋式監督，以預防式監督方式實現事前監督。二是監督措施互補。檢察機關不能采用涉及財產或人身的強制措施，而《監察法》卻賦予監察委員會詢問、搜查、調取、查封、鑒定等多種調查措施。三是監督范圍互補。監察機關更傾向于對人的監督，而非對事的監督，難免需要檢察機關對監察委員會未能有效履行監督的事項進行補救。四是追責效力互補。監察機關的監督往往停留在追責層面，而檢察機關卻能夠采用行政判決的形式，產生具有司法效果的拘束效力。總之，紀檢監察和檢察機關由于特性差異產生的互補有助于二者在審計案件移送中發揮出監督合力，實現高效協同，進一步加強審計案件移送處理的效果。

3.移送機構全流程信息溝通。各移送組織間有效的溝通是參與協同治理的基本前提和重要手段。由于審計案件移送涉及的部門多、跨度大，再加之線索和證據對處理審計案件的重要性，各部門在審計案件移送前、移送中和移送后都需要進行信息的傳遞與溝通。在移送前，審計機關需要傳遞已獲得的信息和證據，避免接收單位再進行重復的調查取證工作。移送中，雙方需進行有效交流，及時傳遞后續線索。移送后，接收單位要將審計案件的處理結果及時反饋給審計機關，審計機關也需主動跟蹤案件處理情況，以了解后續動態并協助相關單位查證。此外，還可以通過聯席會議機制，就行政和司法銜接中存在的問題進行討論，并定期公告案件處理結果。

四、審計案件移送機制順利推進的資源保障

（一）制度保障

監察體制改革后，審計與監察之間的關系發生了根本性的變化。在審計案件移送中，審計機關與監察機關的銜接與協作需要統一的、明確的制度加以規定。首先，加強法律之間的銜接與統一。我國法律需要對審計案件移送有關的事項作出統一的規定，及時將《審計法》與《監察法》之間不一致的部分進行修改，做到在《憲法》的統領下，《審計法》與《監察法》的有效銜接。其次，變任意性、寬泛性法規為強制性、具體性法規。審計署應出臺有針對性的、具體的審計案件線索移送辦法，為各級審計機關的工作開展提供強有力的制度保障。

（二）人員保障

審計人員是審計案件移送的執行者，其思維意識和專業素養將直接影響審計案件處理進度和效果。因此，對審計人員的培養也是審計案件移送過程中至關重要的環節。首先，要培養審計人員的思維意識。審計人員只有充分認識到發現和移送案件線索是審計工作的重要內容，也是發揮審計職能、促進廉政建設的重要途徑，才能更積極地參與到審計案件移送中。其次，要提升審計人員的專業素養。審計人員除了需要熟練掌握會計、審計等專業知識外，還需要通過定期的培訓和長期的經驗積累來提升對案件線索的敏銳度和判斷力。此外，審計人員還需精通有關審計案件移送的法律法規，精準運用各項實施條例和處罰條例。不斷提升信息技術處理水平，利于審計案件信息的傳遞與共享。總之，審計人員應與時俱進，保持嚴謹的學習態度，將自己培養成精通審計、法律和信息技術的復合型人才。

（三）技術保障

面對《監察法》提出的“監察全覆蓋”目標，審計機關與紀檢監察需要進行資源整合，盡可能的實現資源共享。審計機關可以借助云審計平臺共享審計資源和案件證據，著力發揮信息技術在案件移送中的作用。以大數據為基礎，運用采集、挖掘等技術手段，增強線索的存儲能力，實現審計機關與紀檢監察對審計案件的協同管理，運用技術手段實現“信息共享”。

審計案件移送是一個系統的工程，實現審計案件的高效移送，需要各機構在明晰自身職責的基礎上，遵循統一的原則與標準，規范審計案件移送流程，注重移送過程中的機構協同，給予現實的資源保障，才能高效、科學地完成審計案件移送工作。