減稅降費背景下的地方財政對策探析

楊春光 棗莊市薛城區財政局

一、地方財政減稅降費的理論分析

（一）地方財政減稅降費的內涵和作用機理

“稅收減免的政策”以及“取消或停征行政事業性收費”二者皆為地方財政減稅的內涵理解，其主要目的是為了政府部門加強財務的管理，在減稅降費會直接帶來稅收收入和收費類非稅收入的下降，在剛性需求支出不變或增加的情況下，影響了地方財政的收支平衡。

學者許生指出，自2019 年以來，政府部門相關的財務報告中，說明了有80%的費用都是來自于減稅，因此，這些壓力分別是財政收支矛盾帶來的壓力和不斷累積的地方債務風險帶來的壓力[1]。如果再加上新冠肺炎疫情及國際環境變化帶來的不確定性風險，未來地方政府的財政壓力勢必大增，需要制定相應的改革措施保證地方政府的財政可持續性。

（二）地方財政減稅降費的影響因素

一是地方經濟發展水平。這樣就會對各省市，區域政府管理帶來不同程度上的壓力。其中，已知的東部發達區域，當地政府其遵循“放水養魚”，一定的減稅降費不會影響財政收支平衡，且有利于促進現有產業的轉型升級和新產業的形成發展。而中西部地區本來就不容樂觀的財政自給率會雪上加霜，將影響地方政府的基本保障能力，更談不上產業扶持發展了，財政收入結構和收支的矛盾會更加突出。

二是地方政府的土地出讓收入水平。土地出讓收入更高的地方政府能夠更從容地應對減稅降費帶來的沖擊；缺乏土地出讓長期規劃或土地市場不景氣的地區，減稅降費所帶來的收入減少無法從土地財政收入增長中予以彌補。

三是地方財政支出狀況。地方政府保證履行基層機構基本運轉和社會公益事業服務職能等剛性支出的前提下，如果不能調整地方財政支出結構，對減稅降費的適應過程就會更加艱難和漫長。

（三）地方財政減稅的經濟增長與稅收政策效應

減稅降費產生的地方經濟增長效應主要包括對產業結構與市場主體活力的影響。第一，以交通運輸業、建筑業、制造業等為主的第二產業和金融業、服務業為主的第三產業受益較大，地區產業結構會得到優化。第二，稅收優惠政策向中小企業傾斜能夠打破行業壟斷，形成多元競爭格局，增強市場主體活力和創造力。

主要影響政策分別從不同方面入手，一共有以下三點：政府部門財務收入，政府部門財務出納，政府部門財務債務。第一，地方稅收收入減少，必然要通過其他渠道彌補缺口，而過多依賴資產變賣和土地出讓的財政收入結構不是長久之策。第二，地區政府會根據減稅降費的政策規定，再利息上面進行變動。第三，這樣的變動，會使得區政府部門中的財政債務數額上升，再加上為改善民生而增加的公共支出，會進一步加大政府財政風險。

二、我國地方財政現狀

（一）地方財政的發展歷程

1979 年，我國經濟體制改革拉開序幕，其中黨中央已經部署了三套方針給予地方政府，分別是財務，重要事項，以及出納稅務，為的是加強地方政府對財務的重視。

1994 年分稅制改革，增值稅收入以75%和25%的比例分別劃分給中央政府和地方政府。2002 年，所得稅在央地政府的分配比例由50%:50%調整為60%:40%。2016 年全面推行“營改增”改革試點，這個時候，中央政府與地方政府根據調控，二者比例分配是5:5，這樣做的目的是為了舒緩地區政府對于財務方面高壓的政策。

2019 年以來，我國實施了大規模的減稅降費政策，導致地方財政收入的增長空間受到大幅擠壓，增大了保持財政收支平衡的難度，地方財政風險更加多發且復雜。

（二）我國地方財政的立法及存在缺陷

地方財政立法是一個由財政管理體制法、預算法、財政收入法、財政支出法四部分組成的系統性工作。

第一，有關地方財政的立法標準的設定是由黨中央統一規定，并下發任務指標。但是由于目前我國關于分稅制的相關立法工作還不到位，出現了區政府越權以及管理漏洞的情況出現。

第二，財政預算法是關于預算編制、審批、執行以及監督工作的法律。分別從兩個方面加強了管理，其一是財務債務方面，其二是項目規格上面，一定程度上控制了債務風險的增加。

第三，財政收入法中最重要的一部分即為稅法。目前我國缺少稅法通則對稅收基本問題作出規范，且地方沒有獨立的稅收立法權。

第四，財政支出法主要是對財政轉移支付、政府采購、政府投資以及財政貸款工作的立法，目前我國只出臺了《政府采購法》，但是其中有關錢財轉移的事項，并不成體系。

三、地方財政存在的問題

（一）地方財政規模

地方財政規模的主要問題在于財政收入規模減小、支出規模呈上升趨勢，收支平衡難以維系。

減稅措施主要集中在增值稅稅率下調、個人所得稅扣除標準上調等方面，地方政府的主體稅收收入整體呈遞減趨勢。這一趨勢，造成了地方公司對社保的繳費數量下降，其次，對于政府事業性收費以及基金等，這些使得地方財政收入規模縮減、支出缺口增加[2]。

中央政府在事權下放的同時，另一方面，這對區政府也是一次考驗，加強了其承擔的工作內容，但是這也往往需要地方政府提供配套措施，使得地方財政支出規模上升。

（二）財政成本效益

成本效益分析是指通過比較預計投入的成本和可能獲得的收益來判斷該決策的價值。將成本效益分析應用于地方政府財政工作中，能夠增加財政決策的科學性。

目前我國地方政府在選擇和確定財政支出項目及支出方案時，成本效益分析的理念和方法還不夠完善，存在只著眼于短期收益、未能看到長期收益，影響了成本效益分析的質量。部分地方政府甚至在選擇支出項目時只看重“面子工程”，完全忽視了支出效益，造成財政資金浪費。這樣會使得減稅降費背景下本就不容樂觀的財政收入得不到有效利用，影響當地經濟增長和居民獲得感的提升。

（三）地方財政政策的風險

風險主要問題存在于其效果的不理性，說明了未能全面落實黨中央下發的任務，其出現在：對政策目標的實際性、政策主體行為的合規性以及政策工具選用的規范性。當出現了區政府財務部門呈現的報表不理想的情況下，如若仍以提升地方財政收入增長速度為目標，并選用增加政府債務的方式來滿足財政支出剛性需求，就會使得地方政府陷入“債務成本上升——財政支出結構不合理——財政資金利用率下降——無力支持地方經濟發展——財政收入進一步削減”的惡性循環。

要防范化解地方財政風險，就要處理好經濟增長與制度改革之間的關系，都是為了提高當地人民群眾的經濟水平。因此，區域政府應當著力加強人手管理，其目的在于提升財政政策風險的防控能力。

四、地方財政工作的對策建議

（一）完善地方財政支出體系

政府應當緊緊圍繞滿足當地公共需要的原則建立財政支出體系，在財政收入減少的情況下，優先“保工資、保運轉、保基本民生”，保證教科文衛、社保、鄉村振興等公共服務領域的支出，履行好政府的公共服務職能。繼續加大對“三公”經費的控制，縮減行政管理成本，為減稅降費留出更多空間。一般競爭性領域的財政支出應注意保持“非直接參與性”，避免干擾市場主體的正常經濟活動，擺正政府在經濟領域的位置。

（二）建立健全地方政府管理機制

減稅降費背景下，應當從建立完善地方稅體系、加強地方收費管理以及完善預算編制管理工作三方面入手完善地方政府管理機制。

如今，黨中央正在做到權利和責任到人，避免出現雙重管理的情況出現，加強人手委派到區政府，著重管理財務部門，以及及時完善對于支付問題上面出現的漏洞，做到“財權與事權”相匹配[3]。

在收費管理工作中，每日都要進行嚴苛的核查工作，為的是防止過度收費、無效收費等問題的出現。在調整收費項目前應當充分做好調查分析工作，確保調整后的收費能夠為優化財政收入結構、增強市場主體活力、提升政府公共服務質量服務。

在預算編制工作中，從區政府的經濟入手，加強財務管理的同時，也需要時刻準備面臨新出現的問題，并將預算編制與經濟發展規劃、地方財力水平相結合，確保預算編制的科學性和可執行性。

（三）改革地方債務融資渠道

如今，黨中央已委派給各區政府對于財務管理方面的人員，同時其限制了地方政府過度融資發展的沖動。因此，區政府也需接納審核通過的民營企業的融入，解決當前地方政府“必須辦、無錢辦”的事項，并根據項目的規模、建設時間、風險狀況以及預期收益等確定政府與社會力量的出資比重，確保“利益共享、風險共擔”。

五、結語

政府和企業是我國減稅降費政策影響的兩大主體。企業稅收壓力的降低、經營狀況的改善固然值得肯定，但因此而加大的地方財政壓力更加不容忽視。要繼續深化財稅體制改革，加快推進制度建設，完善央地事權與支出責任的劃分，積極采取對應措施以改善地方財政可持續性不足的局面，更好地促進地方經濟發展。