美海軍部無人系統項目組織管理研究

田清正，戈 亮

(海軍裝備部裝備項目管理中心，北京 100161)

0 引 言

近年來，無人系統保持強勁發展勢頭，在多次小規模沖突中發揮了關鍵作用，被證明具有變革傳統作戰樣式的效用。美海軍部也正以無人系統為發掘作戰優勢的試金場，系統布局無人系統發展。2018年1月，美海軍部簽發《無人系統目標》文件，首次提出“建設一支有人-無人系統無縫整合的部隊”愿景，之后相繼發布《無人系統戰略路線圖》、《無人作戰框架》、《智能自主系統科技戰略》系列頂層戰略，詳細規劃海軍部無人系統的發展。綜合上述文件來看，圍繞建設一支有人-無人混合艦隊，美海軍部設定了以下4個發展目標[1-4]：

1）轉變“煙囪式”發展思路

“煙囪式”研發使得每個平臺具有專用的系統和基礎設施，阻斷了信息流，增加了配套的人員和保障設備。為此，《無人作戰框架》首次提出“以能力為中心”的發展目標，重點發展網絡、數據與自主性、接口與標準、指揮與控制等跨平臺共性技術，一旦突破即廣泛推廣，重點推行模塊化、開放式體系架構，允許根據作戰需求或技術發展速度，進行頻繁的模塊化升級，有效避免重復采辦。

2）改善內部發展環境

良好的研發生態是實現無人系統愿景的基本保障，具體目標包括：招聘、教育、培訓和留住優秀人才，確保安全可靠地發展無人系統；建立必要的物理、數字/數據基礎設施，為測試與評估、能力改進、大規模列裝創造條件；創新采辦方法，確保無人系統在研發、演示和部署中快速植入新技術；開發相關戰略、作戰概念，通過作戰部署、兵棋推演、演習演練驗證與修正。

3）發揮工業界、學術界、盟友和伙伴國的協作優勢

高水平協作、溝通和知識共享對于實現互用性、避免重復采辦至關重要。具體目標包括：宣貫海軍部無人系統軍事需求，引導工業界、學術界投資創新，確保其自主研發產品符合采辦要求；與盟友、伙伴國聯合開展作戰訓練、試驗和部署，共同研發安全數字通信標準和通用指控接口，提升無人系統的互用性；發展跨國供應鏈，形成可支撐全球聯合作戰的維修保障能力。

4）完善法律、政策和倫理準則

在遵守《武裝沖突法》、國防部有關倫理準則的同時，為最大限度地提高作戰效能，海軍部需要建設性開展工作：審查無人系統的指控架構、任務領域和能力，識別哪些系統具備殺傷性；堅持人類擁有最高決策權原則的同時，將自主權適當下放給無人系統，解決人類如何、何時信任機器問題；發展對抗措施，在對手不認同美國法律、政策和倫理準則，或以美國不會采用的方式使用無人系統時，確保競爭優勢。

美海軍部正通過條令、組織、訓練、物資、領導力、人員及設施（DOTMLPF）等深層次改革，形成適用無人系統的保障體系。其中，組織管理是改善無人系統發展環境、推動無人系統發展思路轉變和加速無人系統形成作戰優勢的根本保障。

1 組織管理體系

美海軍部已清晰認識到無人系統是區別于有人系統的一類裝備，正在健全配套無人系統的研發、采購、作戰運用組織管理體系[5]。

1）采辦管理層面

助理海軍部長是美海軍部所有采辦項目的總管理負責人，由總統直接任命，負責制定采辦政策、組建配套組織機構、監督項目執行等，最終向海軍作戰部長和海軍陸戰隊司令提供滿足作戰需求的武器裝備。2015～2018年期間，美海軍曾專門設立負責無人系統采辦管理的副助理海軍部長，在主導完成《無人系統戰略路線圖》制定后，取消該職務。

2）采辦執行層面

項目執行官負責監管不同領域項目采辦，由海軍部長任命，設在海軍各系統司令部內，在研發保障方面接受系統司令部領導，在裝備采辦方面接受助理海軍部長領導。各項目執行辦公室下設若干項目辦公室，項目辦公室主任由助理海軍部長任命，負責制定采辦計劃、組織招投標、管理質量與經費、開展試驗鑒定等。目前，美海軍設有5個無人系統項目辦公室。此外，助理海軍部長下設海軍研究署（含海軍研究實驗室），也參與無人系統研發工作。

3）作戰需求和資源方面

負責作戰需求和能力的副海軍作戰部長（OPNAVN9）為海軍部所有作戰系統的采辦提供作戰需求輸入和資源規劃,下設N9I，N94，N95，N96，N97，N98等6個分部，分管作戰集成、創新與技術需求、遠征作戰、水面戰、水下戰和空戰領域。2015～2017年期間，專門成立無人作戰分部（N99），旨在識別、研發和部署可提升作戰能力的無人系統技術，加速原型開發和作戰實驗，協調投資，評估作戰能力，后因加速有人-無人系統整合取消該分部，相關職能分配到其他分部。

表1 美海軍5個無人系統項目辦公室Tab. 1 Five unmanned system project office of us navy

4）作戰運用層面

海軍作戰部長負責管理所有作戰部隊，作戰部隊所屬的中隊負責具體運用。目前，海軍已成立多個無人系統中隊，包括：第19無人巡邏機中隊，隸屬第11巡邏與偵察聯隊，將編配12架MQ-4C和500名地勤人員；第10無人航母艦載多任務中隊，隸屬航空指揮與控制后勤聯隊，負責培訓MQ-25A無人加油機飛行員和地面維護人員；第1水面發展中隊，隸屬第3艦隊，目前編配2艘“朱姆沃爾特”級驅逐艦和2艘“海上獵手”中型無人艇，負責開發作戰概念；第1無人潛航器中隊，隸屬第5潛艇發展中隊，目前編配2艘大型訓練潛航器（LTV 38，LTV 48）、1艘超大型無人潛航器原型機、2艘“剃刀鯨”無人潛航器，負責探索無人潛航器布放回收、作戰運用等。

2 面臨挑戰

美海軍部在無人系統領域已取得一系列顯著成果，但還存在著以下短板，制約著其未來發展，包括組織管理方面的障礙減緩了領域創新，經費投入受限，對失敗零容忍的發展環境，以及“以平臺為中心”的發展思路。本文重點研究因組織管理短板帶來的直接或間接影響。

1）官僚作風盛行，不惜犧牲戰略能力降低風險

無人系統研發工作很大程度上受到官僚和繁瑣行政審批障礙的影響，這種以規避風險為導向而制定的政策、法規和措施，通常并不符合邏輯常識，也扼殺了創新生態。

2）缺乏與艦隊溝通，造成研發與作戰需求脫節

研發生態系統方面并不了解艦隊作戰需求，常在沒有明確指導的前提下盲目研發；而艦隊方面也并沒有認識到主動參與無人系統研發的戰略價值。這種脫節造成了惡性循環，致使雙方對彼此愈加沮喪。

3）缺乏自上而下的研發優先級，導致資源配置不均

由于缺少軍方指導，研發生態系統只能自行分配人力、時間、經費等資源，從而導致各研發線資源配置并不均衡。2017年9月至2019年1月，戰略與預算評估中心通過研究確定了海軍無人系統的7條核心研發線，包括任務自主性、測試與評估、導航控制、能源/續航力、傳感器、通信、有效載荷。其中，導航控制研發線資源高度集中，有近2/3的相關組織爭相投資，結果造成成果泛化、資源浪費，而任務自主性和測試與評估兩條研發線資源投入最少，取得進展也最小，從而導致關鍵瓶頸進展緩慢。

4）協作有限，存在技術轉移“死亡谷”

通常，軍方對采辦裝備技術成熟度的要求會高于研發生態系統愿意資助的水平，從而造成大量演示樣機、原型機被擱置。例如，DARPA致力于培育創新性技術，但也存在演示結束時，項目技術成熟度低，潛在用戶不愿意接收，且由于預算優先權的競爭，項目所需研發資金通常沒有著落，對技術轉移構成重大障礙。

5）海軍創新能力有限，并缺少技術合作、技術引進等機制

一方面，海軍內部沒有動力創新，且并不具備尖端技術自主研發能力；另一方面，由于海軍組織結構缺乏靈活性，無法引進企業和大學等機構研發的革命性技術。例如，谷歌公司的AlphaGo、AlphaStar系統以及卡內基梅隆大學的Libratus系統在歷次競技比賽中戰績突出，屬于人工智能領域的重大突破，特別適用于無人系統，但海軍并未與相關機構洽談技術引進事宜。

3 組織變革設想

針對美海軍部無人系統項目在組織管理方面存在的短板，2021年5月，戰略與預算評估中心發布《為海上優勢提供先進無人自主系統和人工智能-設立美國海軍自主項目辦公室》報告，提出設立跨職能、跨學科的自主項目辦公室（APO）的建議[6]。

3.1 新辦公室設計初衷

自主項目辦公室的主要任務是圍繞交付無人系統原型機，統一研發線的監督、授權和方向，并引入具備作戰價值、實用性和生存能力的最新技術。該原型機主要是指國防部指令3 000.09中定義的“人類監控”/“人在回路上”（HOTL）系統，而非當前主流的“人在回路中”和未來的全自主無人系統。同時，自主項目辦公室合同機制可選擇“其他交易授權”（OTA），賦予合同簽訂官、國防采辦官較大靈活性，適情選擇遵守或不遵守國防采辦相關法律規定，資助各類創新機構。

3.2 新辦公室組織架構

自主項目辦公室基于PMS-406無人海上系統項目辦公室設立，后續可逐步整合PMA-262，263，266，268無人機項目辦公室，也可為相關辦公室發展新技術、驗證新概念，待成熟后移交成果。自主項目辦公室設主任1名、副主任2名、業務辦公室主管12名，相關權責如下：

1）辦公室主任

由三星中將擔任，任期8～10年，編制置于海軍作戰部長辦公室和系統司令部之外，并向負責研發與采辦的助理海軍部長和作戰部副部長報告。可協調三星級海軍作戰部副部長、系統司令部司令和軍兵種司令，并直接接收四星級艦隊司令的作戰需求指令。對于海軍所屬、但不受自主項目辦公室直接行政管轄的組織，應授予主任直接聯絡權和臨時行政控制權，以支持研發、原型機設計以及測試與評估。

2）辦公室副主任

由經驗豐富的領域專家擔任，并向辦公室主任報告。其中，負責無人系統交付的副主任分管任務自主性、導航控制、通信、傳感器、有效載荷、武器系統、推進與能源續航力、網絡安全與系統強化、原型設計與系統集成9條研發線；負責無人系統作戰開發與評估的副主任分管人機編組、艦隊聯絡、測試與評估3條研發線。

3）業務辦公室主管

由聯邦、工業界、學術界資助的研發中心、大學附屬研究中心、海軍部、國防部、相關實驗室和作戰中心的領域專家擔任，并向分管副主任報告，12個業務辦公室具體包括任務自主性辦公室、導航控制辦公室、原型設計與系統集成辦公室、測試與評估辦公室、艦隊聯絡辦公室、推進與能源續航力辦公室、通信辦公室、傳感器辦公室、網絡安全與系統強化辦公室、人機編組辦公室、有效載荷辦公室、武器系統辦公室。

3.3 新辦公室優勢

1）統一授權與方向

自主項目辦公室將大量分散的無人系統工作整合到單一組織中，可提供統一的方向、清晰的授權，有效緩解資源投向、投量不均衡的情況。

2）堅定無人系統發展愿景

通過設立自主項目辦公室，并由三星中將長期任職，可確保愿景不因領導層變化而調整。

3）繞過體制阻力

在某些情況下，無人系統被認為是對現有規范和機構的挑戰，從而容易被剝奪優先發展權。通過設立自主項目辦公室并獨立預算，可有效克服體制阻力。

4）消除技術轉移障礙

通過與DARPA、海軍研究署、戰略能力辦公室等合作，自主項目辦公室可繼續投資其尚不成熟但具備應用前景的技術，有效避免演示樣機、原型機在項目終止后被擱置。

圖1 自主項目辦公室組織架構Fig. 1 Autonomy project office organization

5）加速人工智能在軍事領域應用

自主項目辦公室可作為海軍人工智能的歸口管理和研發單位，對外對接國防部聯合人工智能中心，落實業務指導；對內聯系系統司令部、軍兵種司令部、作戰發展中心，提供人工智能相關發展建議。

6）利用革命性技術突破

自主項目辦公室可以快速識別革命性技術，并與相關組織協調，使其快速轉化到軍事領域。例如，谷歌公司的AlphaGo，AlphaStar系統，以及卡內基梅隆大學的Libratus系統和鋁基電力系統。

7）加速作戰試驗

自主項目辦公室可越過不必要或繁瑣的政策/法規，使所有研發線進行更公開的試驗；也可參考海軍技術橋、“先進海上技術演習”、DARPA系列挑戰賽等，通過競爭性試驗的形式加速創新。

8）交付具備作戰價值的無人系統

通過設立艦隊聯絡辦公室，自主項目辦公室將在條令、培訓、后勤、領導、教育、人員、設施、政策（DOTMLPF-P）等全方面與艦隊司令部、系統司令部、軍兵種司令部溝通，確保各項作戰需求明確傳達給海軍研發生態系統，有效避免因信息不對稱造成的無用研發和資源浪費。

4 結 語

與競爭對手相比，美海軍部目前在無人系統領域保有微弱優勢，為適應技術創新和威脅變化速度，需要在組織管理、試驗演訓、人員教育、后勤保障、政策倫理等方面實行全面改革。此前，美海軍部已通過設立副助理海軍部長、無人作戰分部等探索新的無人系統組織管理模式，未來，還可能通過設立自主項目辦公室，對外在艦隊和研發生態系統之間架設橋梁，引導研發機構以軍事需求為導向持續投資，對內整合分散的無人項目辦公室，聚焦新概念、新技術、新組件、新系統和新應用的早期演示驗證，以快速集成至未來采辦項目。