鄉村振興背景下吳忠市土地流轉的對策思考

馬麗

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，鄉村振興的關鍵是盤活土地這個農村最重要的集體資產和資源。目前，盤活農村土地資源最有效的方式是通過土地科學有序流轉盤活土地經營權。農村土地科學規范流轉，既是推進農業結構調整，促進農業規模經營的基本途徑，也是提高資源配置效率，促進農民增收的重要途徑，更是統籌城鄉發展和推進農業高質量發展的重要舉措。

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，對新發展階段優先發展農業農村、全面推進鄉村振興作出總體部署，為做好當前和今后一個時期“三農”工作指明了方向。鄉村振興的關鍵是盤活土地這個農村最重要的集體資產和資源。而盤活土地資源最有效的方式是通過土地流轉盤活土地經營權，實現農業產業化、規模化生產。土地流轉不僅是實現農村集體資源各要素優化配置的重要途徑，也是鄉村振興戰略的重要抓手。推動農村土地有序流轉對于鞏固農村基本經營制度，促進農業產業化發展具有十分重要的意義。

當前吳忠市農村土地流轉的現狀

截至2018年12月底，寧夏吳忠市家庭承包經營的耕地面積為361.21萬畝，已流轉的土地總面積為80.17萬畝，占耕地總面積的22.19%;具有穩定承包權的農戶22.57萬戶，已將承包耕地流轉出的有8.54萬戶，占承包戶總數的37.84%;已簽訂流轉合同的耕地流轉面積為75.65萬畝，占流轉總面積的94.36%。

從各縣（區）土地流轉面積來看：鹽池縣22.75萬畝，是吳忠市流轉面積最大的縣（市、區），占比29%;同心縣21.79萬畝，占比27%;青銅峽市16.32萬畝，占比20%;利通區9.85萬畝，占比12%;紅寺堡區9.46萬畝，占比12%。

從各縣（市、區）自身土地流轉情況來看：青銅峽市土地流轉率最高，為46.79%;利通區次之，41.42%;紅寺堡區、鹽池縣、同心縣由于地處寧夏中部干旱帶，受自然環境和地理位置的影響，土地流轉率相對較低，分別為：23.40%、20.88%、14.23%。從流轉特點看，吳忠市土地流轉呈現以下兩個多元化特征：

一是土地流轉經營主體的多元化。隨著農村土地流轉速度的加快，農村土地的經營主體從農民個體，逐步變化為農業專業合作社、農業大戶以及具有一定技術、資金的涉農企業等多種新型經營主體，截至2018年12月底，吳忠市土地流轉去向主要有農戶、專業合作社、企業和其他。其中，農戶25.04萬畝、專業合作社16.98萬畝、企業36.33萬畝，流向其他主體的土地面積為1.82萬畝。總體來看，吳忠市農村土地流轉主體以企業為主，但具體到各縣（市、區）情況略有不同。

二是土地流轉方式的多元化。從土地流轉的主體看，流轉初期通常采用傳統的托管、置換、轉租等操作相對簡單的方式。隨著“三權分置”改革推出，土地流轉政策不斷完善，土地流轉出現“股份+合作”的土地流轉分配方式。截至2018年12月底，吳忠市土地通過出租（轉包）方式進行流轉的面積為75.85萬畝，通過股份合作流轉的4.23萬畝，以其他形式流轉的面積為0.09萬畝。

土地流轉中存在的主要問題

（一）部分流轉主體意愿不強烈，影響了土地流轉速度

一是土地承包者與土地經營者間缺乏有效的利益連接機制。以收取流轉費為主的土地流轉形式，決定了農戶幾乎不參與經營主體的經營活動和流轉后增值收益的利益分配，加之，土地流轉的風險加大，農民流轉土地后的收益權得不到保障，造成土地流轉主體與經營主體的主觀斷裂。

二是50、60后農村留守人員多數不愿流轉土地。隨著老齡化趨勢凸顯，吳忠市這部分人員比例較大，他們尚有勞動能力，對土地的感情較深，寧愿自己耕種也不愿流轉，加之近幾年，個別流轉經營主體因破產、倒閉而跑路，導致農民利益和集體利益受損，農民心有余悸，這些都在一定程度上制約著土地流轉速度。

三是部分流轉企業最大化榨取土地剩余價值破壞了土地養分。流轉主體需要集中連片、條件較好、耕種方便的耕地，流轉時期相對較長，為了追求經濟效益最大化，他們往往忽視了對農地的倒茬、休耕、輪作，過分利用、過度開墾及不適宜的種植方式使原來的肥地變瘦地，致使農民不愿流轉。

（二）新型農業經營體系不完善，限制了土地流轉規模

一是有實力的經營主體難引進。農業開發面臨市場和自然雙重風險。因此，投資者對農業投資開發極為慎重，真正有實力的民營企業參與土地流轉、形成規模經營的比較少，從事農業開發的經營主體中真正堅持下來并實實在在取得較好效益的不多。

二是流轉資金難到位、技術難匹配。一方面，目前吳忠市大部分地區沒有專門針對土地流轉、新型農業經營主體的貸款支持政策，融資難是影響新型農業經營主體正常運行和規模擴大的重要因素。另一方面，流轉經營主體對土地流轉沒有科學、合理、長遠的經營規劃，且自身管理水平低、同質化現象嚴重，導致管理粗放、規模有限、抵御風險能力較低。

三是農業保險難落實、流轉經營難“招人”。農業保險作為分散農業生產經營風險的重要手段，對推進吳忠市現代農業發展、保障農民收益作用不明顯。流轉經營“用工難”“用工荒”，年輕力壯的農民轉移到城市居住或者城鎮居住，農村只剩下老人和孩子，農村缺乏勞動力資源，導致出現“空心村”等問題。部分地區流轉以經濟作物為主，經濟作物有些屬于勞動密集型產業，關鍵時期存在“拿錢找不上人”的現象。

（三）土地流轉程序不規范，制約了土地流轉質量

一是土地流轉程序民間化、口頭化、短期化、隨意化等問題。由于缺乏法律意識，流轉雙方尤其是農戶與農戶之間往往以口頭協議代替書面協議。或者簽訂流轉合同但內容不規范、不完整，沒有明確界定流轉雙方的責任與義務。轉入主體資格界定不清晰，在流轉合同、流轉程序、轉后土地用途監管、糾紛調解等方面不規范、跟不上，導致轉入主體當中魚龍混雜、土地違規使用、騙取套取政策補貼資金等現象時有發生，甚至還有不按照合同履行支付租金的情況發生。

二是存在村組織主導、行政助推，代替農民土地流轉現象。一些地方的村組織主導、行政助推，代替農民土地流轉，有的采取少數服從多數的原則代替農民自愿原則進行流轉。這種做法既是組織行為的錯位，又弱化了農戶在土地流轉中的主體地位，造成農民在流轉過程中處于被動地位，利益得不到保障，一旦發生自然或市場風險，容易產生糾紛。如：有的經營者流轉第二年即以虧損為由降低流轉費，村兩委大多站在經營者一方，農民無奈無助只能接受，長此以往影響群眾信心。

（四）土地流轉服務體系不健全，妨礙了土地流轉效率

一是農村土地流轉服務組織不健全、平臺作用不明顯。近年來，許多鄉鎮建立了土地流轉服務中心，但大都有名無實，只在農經部門掛掛牌子，沒有圍繞土地流轉相關聯的評估、咨詢、公證、仲裁等建立一個自上而下、多功能、全方位、網絡化的中介服務體系。作為吳忠市農村土地流轉服務平臺的吳忠市農村產權和交易中心由于縱向不成體系，橫向缺乏聯系，封閉式的運行，無法滿足土地流轉各方對信息、監管、中介服務等多方面的需求，造成其職能作用發揮不明顯。

二是土地流轉缺乏市場化運作機制。首先，吳忠市農村土地流轉市場化運作程度低。農村土地流轉的市場化需體現市場功能，但從當前的情況來看，市場化程度低，不能實現流轉方式與市場機制進行有機結合，對土地流轉的效能產生直接性影響。其次，農村土地流轉市場化運作信息平臺建設緩慢。農村土地交易信息的對稱性較差。農村土地流轉市場的運作是雙方一同參與行為，信息的交流也是雙向的，只有在全面了解對方信息后，才能完成信息對等交流。再次，市場化的融資機制尚未建立。流轉企業更多依賴自身能力融資，缺乏市場主導、政府引導、金融機構支持等融資方式。

三是土地流轉缺乏風險防控機制。在土地流轉前，缺乏對種植大戶和企業業主農業經營能力的資格審查和評估的市場準入機制。在土地流轉后，又缺乏對農民利益的保護機制。

在鄉村振興背景下土地流轉發展的對策建議

農村土地流轉是鄉村振興的主要抓手，解決土地流轉中存在的問題刻不容緩。吳忠市農村土地流轉須按照農民“依法、自愿、有償”的原則，因地制宜、分類指導、因村施策，不搞行政命令，不搞一刀切，結合本鄉鎮、本村實際，適度、有序、規模流轉，真正做到“一把鑰匙開一把鎖”，以期能為鄉村振興戰略更好地實施助力。

（一）完善農村社會保障體制，加快土地有序流轉

一是建立農民利益保障機制，規范土地流轉收益分配，使收益傾向農民，讓農民擁有更多的獲得感。吳忠市可借鑒河南淅川縣經驗，積極探索適合自己的由村集體引導、市場運作、三權分置、利益共享的新模式。加強建立利益共享機制，將土地流轉收益按合理比例分配給村集體（作為管護服務、協調費用）、企業、農戶。

二是嘗試探索分年齡段有針對性的土地流轉參與方式。針對尚有勞動力的老年農村人口，除土地流轉租金收入外，可獲得參與流轉土地的管護勞務收入;對有一定文化程度的中青年農村人口，加大培訓力度，提升綜合素質，提高農戶流轉意識，讓更多農民由“要我流轉”轉為“我要流轉”。

三是定期對流轉土地進行土壤養分檢測。農業產業相關部門應加強對流轉土地的監督和管理，定期對流轉土壤養分進行檢測。如果檢測土地養分流失嚴重，須強制進行輪作、休耕，以免土地流轉后遭到破壞，消除流轉農戶的后顧之憂。

（二）加快完善新型農業經營體系，力促農村土地高效流轉

一是加快構建框架完整、措施精準、機制有效的政策扶持體系。通過改善農村經營環境、完善農村基礎設施建設以及健全農業社會化服務體系，深入實施引進新型農業經營主體，真正形成“政府政策優勢、融資優勢+企業品牌優勢、技術優勢、管理優勢+農戶土地優勢”的“三力合一”流轉模式。

二是創新機制和模式，強化土地流轉保障。隨著吳忠市土地流轉經營主體多元化趨勢，新型經營主體的土地轉入意愿也愈加強烈，依據規模程度、信用級別、資質優劣、潛力大小的不同經營主體，應給予差別化的信貸政策。首先，健全土地流轉的金融機制。各級政府相關部門應指導建立更多的融資渠道，降低村鎮銀行的準入標準，積極在鄉（鎮）發展村鎮銀行等小型、微型涉農金融機構，加大信用貸款的投入力度;其次，在現有農村信用社業務范圍的基礎上，拓寬信貸范圍，提供更多的小額信貸以及長期貸款服務來滿足農戶以及其他經營主體的資金需求。并在涉及土地流轉經營范圍的項目上，給予一定的貸款政策傾斜。再次，吳忠市可借鑒石嘴山平羅縣積極探索推行由村集體主導的土地流轉創新模式，以村為單位，由村民代表、理事會、監事會構成，成立農村土地信用社。以流轉土地經營權為抵押，獲取銀行貸款。

三是因地制宜，合理規劃，提升土地流轉效益。農業、自然資源等相關部門可以聯合專業研究土地流轉的第三方，加強土地流轉的短期任務和長遠規劃，增強對市場的敏銳度，以高質量的供給適應市場需求，提升流轉效益，降低經營風險。引導經營主體依據自然資源稟賦以及各鄉鎮各村實際，因地制宜、合理規劃，突出特色，培育品牌產品，真正做到“一鄉一業”“一村一品”，形成具有吳忠元素的品牌。以產業品牌助推土地流轉健康長效發展。

四是有效落實農業保險政策，加快農村經紀人隊伍培育。農業保險市場準入可采取選擇性政策，即對發展農業保險業務、開拓農村保險市場的保險主體，采取適當降低準入條件的辦法。培育和發展專業的農村經紀人，有效解決農村經營主體“用工荒”和農民“就業難”問題。一方面，農村經紀人可以根據季節、農產品需求掌握經營主體用工信息，充分提供勞動力資源;另一方面，農村經紀人，可根據農民個人意愿，簽訂正式用工合同，解決本地農民充分就業問題，提高農民收入。

（三）規范土地流轉程序，提升土地高質量流轉

一是規范土地流轉操作規程。加強指導，搞好服務，是促進吳忠市土地規范流轉的重要措施。強化流轉前指導、流轉后服務、流轉中管理的工作力度。在鄉鎮農經部門的指導下，受理農民土地流轉申請，發布土地流轉信息，組織農戶與經營者在平等互利的基礎上，簽訂土地流轉合同，明確流轉的形式、數量、期限和雙方的權利與義務。同時，建立流轉土地評估制度。吳忠市農業農村局聯合相關部門可研究成立土地評估機構，土地流轉價格隨行就市。并監督土地使用情況，防止土地改變用途等。還要建立土地流轉合同管理制度。鄉鎮農經部門要加強對流轉合同的審查、監督，對合同登記、立卷、歸檔，實施規范化管理。

二是加強土地流轉政策宣傳引導。通過對土地流轉政策宣傳，以及對農村土地經營權流轉相關法律法規的普及。強化農民在土地流轉中的主體意識，糾正村集體主導、行政助推的錯位機制，真正做到流轉的“心甘情愿”而不是“隨大流”“少數服從多數”。

（四）健全和完善吳忠市農村土地流轉服務體系，提高土地流轉效率

一是縱向成體系，建立市（縣）、鄉、村三級農村產權綜合交易服務體系。按照有“固定的辦公場所、有專職工作人員、有必要辦公設施、有健全工作制度”的建設標準，盡快研究建立完善市（縣）級服務中心、鄉鎮級服務站、村級服務點的市（縣）、鄉、村三級農村產權綜合交易服務體系。

二是橫向有聯系，加快建立土地流轉信息平臺。通過縱向成體系，橫向有聯系，循環式運行的土地流轉服務平臺，滿足流轉各方對政策咨詢、產權登記、合同仲裁、資源信息、監管、中介服務等多元化的需求。

三是優化土地流轉市場運作機制。一方面，在建立吳忠市農村土地流轉交易信息平臺的基礎上，可借鑒青銅峽塞上e家網創園的大數據功能，改進吳忠市各縣、區土地流轉相關信息發布的網絡，保障農村土地流轉信息全面暢通。另一方面，完善土地流轉的市場定價機制，結合自身土地資源的實際狀況，完善“市場主導、政府引導”的土地流轉定價機制，保護農民合法權益。

四是加強風險防范，規范流轉程序。一方面，大范圍執行工商企業集中連片租賃農戶承包地分級備案制度，加強事中事后監督管理。另一方面，建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，對受讓方的農業經營能力或資質等作出明確規定。并加強對流轉合同履約情況的跟蹤監管和對流轉土地用途的跟蹤監控，確保流轉土地不改變土地性質和用途，不得降低耕地的基礎地力，切實保護基本農田，堅決遏制農地“非農化”。

作者簡介

馬 麗 寧夏吳忠市委黨校講師，陜西師范大學馬克思主義學院在讀博士，研究方向為馬克思主義中國化