如何防止濫用軟權力

軟權力雖帶著“軟”字，但卻不容忽視。它對公私權力結構、行使、監督等產生直接影響，如若濫用，其危害一點兒也不比硬權力小。因此，必須深化對軟權力的認識和監督，使軟權力的運用規范、有序、有效。

在公權力中，有一種普遍存在的、與硬權力相對的權力形態，叫“軟權力”。軟權力雖帶著“軟”字，但卻不容忽視。它對公私權力結構、行使、監督等產生直接影響，如若濫用，其危害一點兒也不比硬權力小。

當前，人們對軟權力的認識還比較薄弱，相應地，對軟權力的監督也比較薄弱。對此，我們必須深化對軟權力的認識和監督，使軟權力的運用規范、有序、有效。

軟權力行使比硬權力更普遍、更頻繁、更隱蔽

以權力行使是否與相對人形成命令-服從關系為標準，權力可以分為硬權力和軟權力。硬權力是指對相對人形成硬約束的權力，相對人應當遵守或者服從硬權力，否則可能受到強制。軟權力是一種與硬權力相對的、對相對人不形成硬約束的、以相對人自主選擇和知情同意為前提的權力形態，例如公共信息發布、行政指導、行政協議、行政調解、協商民主等。

軟硬權力是權力的兩面，缺一不可。軟權力依托硬權力和公權力信賴發生作用。例如，“約談”是近些年政府主管部門廣泛采用的一種軟性監督措施。為使約談工作規范有效，不少政府主管部門都制定了約談辦法，對于超期不落實處理意見和整改要求的，使用硬權力予以處理，包括通報、向紀檢監察部門提出處理建議、在有關目標責任考核中扣分等。軟的約談與硬的措施前后銜接，保障了約談的威懾效力。

軟權力行使比硬權力更普遍、更頻繁、更隱蔽。軟權力的載體一般有三種，一是以公權力機關的名義發布的公共信息或者指導性文件;二是公權力機關與相對人經協商同意簽訂的協議;三是公權力機關的官員和國家公職人員對下屬和相對人透露信息、暗示意圖、提出請求等。在實踐中，第三種載體的軟權力最普遍，很多情況下是“一對一”使用，不以“要式行為”出現，即不要求具備法定形式和遵循法定程序就能產生影響力，迫使下屬或者相對人妥協服從，這就導致此種載體的軟權力更容易發生隨機性、幕后交易和暗箱操作，更容易被濫用。

濫用軟權力有何危害

濫用軟權力的具體情形有三種。一是軟權力行使中的異化。例如行政指導的異化。行政主體通過倡導、建議、指點、勸告等方式，引導或者調節相對人的社會行為，實現公共行政目標。理論上，是否接受行政指導由相對人自主選擇，但實踐中，由于高權行政、管制行政的慣性，行政指導違反自愿原則、異化為行政命令且訴諸事實上強制執行的案例時常出現。

二是軟權力行使中的偏私歧視、顯失公平、隱瞞真相、違背承諾、濫用行政優益權等。軟權力行使應當遵循合法合理、公平公正、誠實守信、信賴利益保護等原則。但實踐中，上述問題在軟權力行使中常常存在，例如行政協議編制、訂立、履行、變更、終止等環節的違法侵權。

三是軟權力行使中的違法說服、建議、請求、誘惑、交換、威脅等。公權力機關的官員和國家公職人員對下屬和相對人透露信息、暗示意圖，或者明確提出某種要求，例如勸說甚至威脅下屬執行明顯違法的命令;在司法審判、執法處理、人員任用、項目審批、招標投標、資源分配等事情上打招呼;向相對人索要金錢物品、吃拿卡要等。

濫用軟權力的危害主要有：第一，導致軟權力名不副實，失去軟權力的存在基礎和應有價值，破壞軟硬權力的合理結構，損害公權力的公信力。第二，導致軟權力行為明顯不公平、不妥當，破壞軟權力行使者和當事人之間法律關系的合意基礎，侵害當事人合法權益。第三，導致公權力系統乃至整個社會盛行潛規則和特權。

如何加強對軟權力的監督

軟權力有其自身特點，監督起來難度極大，除要求監督主體高度重視和責任擔當之外，還應當有不同于監督硬權力的特殊方法和制度。

首先要做好文化和行政倫理基礎教育。少數國家公職人員在態度、語言、舉止、審美上表現出的傲慢、粗魯、庸俗和低級趣味，本質上是內在缺乏文化的表現。少數國家公職人員濫用權力、以權謀私、吃拿卡要等是內在缺乏憐憫心、不知羞恥的表現。因此，解決軟權力濫用的各種問題需要對國家公職人員進行持續的、具體細致的文化和行政倫理基礎教育，使公權力的運用更有人性溫度，更順乎民心、符合民意。

二是完善軟硬結合的軟權力監督制度與執行。經過多年探索，對軟權力的監督已經形成多項制度，并被法律和黨內法規所確認，既針對了軟權力的特點，也符合法律規定。而提高制度的執行力一方面要不斷完善制度，使之更便于執行，另一方面要改進制度執行的整體環境，使促進制度執行的各種因素形成合力，共同作用于制度執行。

三是鼓勵下屬和相對人對濫用軟權力的行為進行抵制。抵制行政倫理，可以是下屬對上級領導濫用軟權力的行為提出意見，也可以是公民、法人和其他組織對公權力機關或者國家公職人員濫用軟權力行為的申訴、控告、檢舉等。

（《人民論壇》 郎佩娟/文）