職業病診斷的“地域管轄”無層級限制

文/管鐵流

《職業病防治法》第四十四條規定:“勞動者可以在用人單位所在地、本人戶籍所在地或者經常居住地依法承擔職業病診斷的醫療衛生機構進行職業病診斷。”筆者認為，戶籍所在地，是包括省級地域還是嚴格限定到地級市、縣，法律對此并未再行細化，相關規定更未要求勞動者必須由下到上逐級確定可以診斷的醫療機構。

基本案情

祝某等4名廣西籍（廣西壯族自治區梧州市岑溪市）農民工，在廣東中迅新型材料有限公司（以下簡稱“中迅公司”）打工后懷疑自己患上塵肺病，于是向廣西工人醫院提出職業病診斷申請，該醫院予以受理并做了相關診斷。中迅公司認為廣西工人醫院并不在相關法律法規規定的“用人單位所在地、本人戶籍地或者經常居住地”等地域范圍內，于是2019年4月向廣西南寧市衛生健康委員會（以下簡稱“南寧市衛健委”）投訴，要求查處。南寧市衛健委調查后認為，廣西工人醫院有資質對該4名廣西籍工人進行職業病診斷。

中迅公司不服，提起行政訴訟，南寧鐵路運輸法院一審認為，祝某等4人應選擇向梧州市或廣東江門市的職業病診斷機構申請職業病診斷，廣西工人醫院不應當受理祝某等4人的職業病診斷申請。于是一審判決撤銷南寧市衛健委作出的調查處理文書，南寧市衛健委則上訴至南寧鐵路運輸中級法院。

律師說法

律師認為，此案中迅公司訴求不應被支持。理由有二：

一是職業病診斷雖有“地域管轄”（“地域管轄”的概念并不準確，為表述方便暫且借用）的要求，但并無具體層級限制。《職業病防治法》第四十四條規定：“勞動者可以在用人單位所在地、本人戶籍所在地或者經常居住地依法承擔職業病診斷的醫療衛生機構進行職業病診斷。”而《職業病診斷與鑒定管理辦法》第十九條也作出了基本一致的規定：“勞動者可以選擇用人單位所在地、本人戶籍所在地或者經常居住地的職業病診斷機構進行職業病診斷。”所謂戶籍所在地，是包括省級地域還是嚴格限定到地級市、縣，法律對此并未再行細化，相關規定更未要求勞動者必須由下到上逐級確定可以診斷的醫療機構，并不是說必須先向梧州市當地醫療機構申請職業病診斷而不能直接向廣西壯族自治區域內其他醫療機構申請診斷。

二是職業病診斷作為技術性行為，法律規范的主要是技術資質，而并不存在行政層級的設定。從《職業病防治法》第四十三條規定來看，職業病診斷的資質是完全開放的，這一點，熟悉《職業病防治法》歷史沿革的人都知道，職業病診斷資質恰恰是經歷了由嚴格許可到逐漸放寬的過程，而這種管理的變革，與國家放寬行政管制的大趨勢是完全一致的。作為一種技術性的診斷行為，法律并未特別要求職業病診斷嚴格遵循地域層級管轄原則，而是在設定統一的資質標準之后，面向全體醫療機構完全放開。

與之形成鮮明對比的，是職業病鑒定則受到了嚴格限定，即只能是診斷機構所在地的市區的市級職業病診斷鑒定委員會。以本案祝某等4人為例，可以在梧州市申請職業病診斷，也可以在南寧市申請職業病診斷，一旦選定了梧州市或者南寧市的診斷機構，對其診斷結論不服申請職業病鑒定的，就只能向梧州市或者南寧市的職業病診斷鑒定委員會申請。因為職業病鑒定已不再是簡單的技術判斷，而涉及更嚴格的技術復核、法律判斷以及對診斷機構和診斷行為的整體監督。從這個意義上說，職業病鑒定具有了更多技術之外的成分。

因此，本案南寧市衛健委的調查處理，至少在有關廣西工人醫院的職業病診斷資質問題上，是完全站得住腳的。尤其是，南寧市衛健委還特別強調了梧州市當地的職業病診斷機構在診斷條件、能力等方面均欠缺，嚴重缺乏職業性塵肺病的診斷經驗，這就更加足以排除祝某等4人在梧州市當地申請職業性塵肺病診斷的可能，從而確立廣西工人醫院在案涉職業病診斷中的合法性乃至現實合理性。

但從中迅公司的角度，努力避免職業性塵肺病的出現是再自然不過的。但問題在于，努力的方向是放在極力否定依法確診的職業病結論，還是放在職業病預防工作上，值得企業家們好好思量。

法院裁判

二審判決公開的裁判文書中，完整記載了當事雙方的意見、主張，中迅公司力陳職業病診斷應實行“地域管轄”+“層級管轄”，廣西工人醫院不能“越級”受理本應由梧州市當地醫療機構受理的職業病診斷申請。最終，南寧鐵路運輸中級法院駁回中迅公司訴求，維持南寧市衛健委關于廣西工人醫院有權對祝某等4位梧州籍勞動者進行職業病診斷的處理意見。維持了職業病診斷“地域管轄”不受地域行政層級局限這一基本立場。

遺憾的是，南寧市衛健委以及二審法院均未就職業病診斷不實行“層級管轄”這個關鍵問題展開直接論證，更未能通過司法裁判文書來具體呈現、明確確立這樣一個對職業病診斷來說非常重要的法律制度。

南寧市衛健委只是繼續強調廣西工人醫院的職業病診斷資質，所提及的屬地管理則只是站在衛生行政部門對相關醫療機構監管的角度，而完全看不出對比廣西工人醫院與梧州市工人醫院二者及背后的規定與法理。畢竟，職業病診斷資質在法律法規層面從來就沒有層級之說，而二審法院也只是重復了行政機關的抗辯思路，從純粹形式審查與監管邏輯的角度給予支持。

嚴格來說，該案理應讓廣西工人醫院作為第三人參與訴訟，由職業病診斷機構直接發聲，或許更能傳達職業病診斷受理問題的當事方心聲。