農村自建房安全監管責任落實及建議

文/張英喆

近兩年，我國發生了多起較大以上房屋坍塌事故。2020年3月，福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌重大事故，造成29人死亡、42人受傷，直接經濟損失5794萬元；2020年8月，山西省臨汾市襄汾縣聚仙飯店“8·29”重大坍塌事故，造成29人死亡、28人受傷，直接經濟損失1164.35萬元；2021年6月，湖南省郴州市“6·19”較大民房坍塌事故，造成5人死亡、7人受傷；2021年7月，江蘇省蘇州市四季開源酒店“7·12”重大坍塌事故，造成17人死亡。上述4起事故中，3起發生在施工過程中，1起發生在經營活動中；從地區看，2起發生在城鎮，2起發生在鄉村。

從《福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌事故調查報告》和《臨汾市襄汾縣聚仙飯店“8·29”重大坍塌事故調查報告》看到，兩起事故均為違法違規建設、改建導致建筑物坍塌的生產安全責任事故。共有90名公職人員被追責（見表1、表2），受到了相應處理，教訓十分慘痛。

表1 兩起坍塌事故中對相關責任人處理情況統計

表2 山西省臨汾市襄汾縣聚仙飯店“8·29”重大坍塌事故公職人員失職追責情況

厘清和落實農村自建房安全責任

長期以來，我國農村低層房屋都是農民自建、自用、自管，特別是上世紀八九十年代開始大規模建設，經過幾十年的使用，逐步進入老化期。

筆者經調研分析，發現可能造成群死群傷生產安全事故的農村房屋主要集中在以下3類：一是用作經營的農村自建房；二是人員聚集使用的房屋；三是經過改建擴建的房屋。

據排查，全國僅用作經營的農村自建房就達800余萬戶，這些房屋大多為業主自行委托工匠建設，無專業設計、無章可循。而這些房屋主要集中在城鄉結合部、城中村、鄉村旅游地區，經營者盲目追求利益，租賃行為頻繁，經營和使用主體混亂，擅自違規改擴建，更是增加了事故發生的風險。

新修訂的《安全生產法》已于今年9月1日正式施行，進一步明確規定“安全生產工作實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”。因此，如何加強對農村自建房，特別是用于經營性用房的農村自建房的安全監管，成為了亟待解決的問題之一。

《建筑法》第八十三條規定了農村自建低層住宅的建筑活動不適用《建筑法》。1993年頒布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（中華人民共和國國務院令第116號）是村鎮建設方面的行政法規，規定了鄉鎮負責本轄區村莊、集鎮規劃建設管理工作。村民自建房質量安全監督管理實行限額管理，《建筑工程施工許可管理辦法》（2018年9月28日住房和城鄉建設部令第42號修正）明確：投資額在30萬元以上或者建筑面積在300平方米以上的建設工程，應嚴格按照國家有關法律、法規和工程建設強制性標準實施監督管理。縣（市、區）住房城鄉建設部門應依法依規納入工程質量和施工安全監督管理。建房農戶應依法依規委托有相應資質的設計單位設計、辦理鄉村建設規劃許可證和開工許可后，方可組織建設，接受市、縣住房和城鄉建設部門的質量和安全監督管理。建制鎮、集鎮規劃區內所有加層的擴建工程必須委托有資質的設計單位進行設計，并由有資質的施工單位承建。對于建設工程投資額30萬元以下且建筑面積300平方米以下的市政基礎設施、生產性建筑，各縣（市、區）住房城鄉建設部門結合轄區實際制定管理辦法。

另外，從近年來基層鄉鎮組織開展農村自建房安全隱患排查實際工作中看，特別是建設工程投資額在30萬元以下，建筑層數在3層以下、建筑面積300平方米以下的農村自建房，主要是以農民自查、村委會復核為主，村“兩委”作為我國農村自治組織，也擔負農民集體所有土地經營管理、農村住房安全排查整治等職責。從行業管理部門看，農村自建房審批、施工建設主要涉及農業農村、自然資源及住房和城鄉建設等部門，而轉為經營性房屋時，可能還將涉及市場監管理、文化旅游等部門。

相關措施建議

經前期調研，筆者提出如下建議：

一是結合鄉村振興戰略實施，統籌農村自建房安全監管頂層制度設計，建立健全農業農村、自然資源、住房和城鄉建設、市場監督管理等部門協調工作機制，厘清部門職責，將安全要求落實到農房用地審批、規劃、建設、使用管理等全鏈條上，形成監管閉環。

二是進一步加強對城鄉結合部、城中村、鄉村旅游地區經營性農村自建房的隱患排查和監督執法，確保未通過竣工驗收的、安全鑒定不合格的農房堅決不得用于從事經營活動，對審批手續不完整、不按標準施工、安全制度不落實的，一律責令停工整頓并依法處置，切實消除現有農村自建房安全隱患。

三是進一步夯實農村自建房各類安全主體責任（見表3），通過地方立法、建立機制等方式，將用作經營的農村自建房，人員聚集使用的房屋，經過改建擴建的房屋納入土地、規劃、建設監管體系，有效化解新增農村自建房重大安全風險。

表3 農村自建房安全責任劃分建議