應急管理部門“安全監管”范圍辨析

文/李遐楨

在事故發生后，應在組織事故調查的基礎上，依法依規查清責任單位、責任人，并追究其相關責任,“就地免職”不是科學、合法的追責。本文詳細辨析了安全生產委員會與應急管理部門的職責之間的關系，介紹了應急管理部門的綜合監督管理職責、應急管理部門對生產經營單位的監管范圍，以及明確了生產安全事故應當“依法”追責。

大連“9·10”燃氣爆炸事故現場

2021年9月10日，遼寧省大連市普蘭店區豐榮街道鑫和社區一住戶家中發生燃氣爆炸事故（以下簡稱“大連‘9·10’燃氣爆炸事故”），造成8人死亡、5人受傷。

3天后，大連市委研究決定：免去市應急管理局黨委書記張福久，黨委副書記、局長楊哲職務；對市應急管理局黨委委員、副局長張晨停職檢查；責成普蘭店區委對普蘭店區應急管理局黨委書記、局長曹慶恩予以免職。

大連市委這一“研究決定”，在應急管理部門引起巨大反響，甚至到了如果不能妥善處理大連“9·10”燃氣爆炸事故，應急管理這支為“安全生產”披荊斬棘的監管隊伍人心就散了的地步。

大連市應急管理局書記、局長被免職2天后，大連市安委會召開會議，會上宣布對已免職的市應急管理局主要領導另行安排工作，同時指出“事故暴露出住建部門在燃氣行業監管方面存在的突出問題，將按照事故調查結果依法嚴肅追責。”

大連“9·10”燃氣爆炸事故追責如同過山車，一波三折。雖然大連市安委會會議表示對被免職的大連市應急管理局主要領導工作另行安排，但仍明確要嚴肅追責住建部門的責任。大連“9·10”燃氣爆炸事故的責任單位、責任人及他們應該承擔何種責任，應根據批復后的事故調查報告依法依規追責，不宜急于對有關單位、有關人員進行粗暴式問責。

安全生產委員會的職責不等于應急管理部門的職責

為加強對安全生產工作的統一領導，促進安全生產形勢的穩定好轉，各級人民政府設置安全生產委員會（以下簡稱“安委會”）。2018年國家機構改革后，安全生產委員會辦公室（以下簡稱“安委會辦公室”）設在應急管理部門。例如，大連市應急管理局承擔大連市安委會的日常工作。

安委會辦公室或各地方應急管理部門承擔的安委會日常工作，主要是“提出安全生產重大方針政策和重要措施的建議，監督檢查、指導協調本級人民政府有關部門和下一級人民政府的安全生產工作，指導協調當地安全生產行政執法工作，承辦安委會召開的會議和重要活動，督促、檢查安委會會議決定事項的貫徹落實情況”。

《安全生產法》（修正案）第九條第一款也規定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當加強對安全生產工作的領導，建立健全安全生產工作協調機制，支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責，及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題。”

安委會是“安全生產工作協調機構”，這在立法上確定了安委會的法律地位。因應急管理部門承擔了安委會日常工作，例如組織地方人民政府召開的安全生產會議，通報本地區安全生產情況，如燃氣安全情況等，造成部分領導干部認識上的錯誤：既然“應急管理部門”通報“燃氣安全情況”，燃氣安全的監管職責應該由應急管理部門承擔。

例如，“大連市突發事件應急管理辦公室”官方微信號“大連應急”發布，2021年7月28日，大連市副市長駱東升主持召開了全市燃氣安全工作部署電視電話會議，會議上，市應急管理局黨委書記張福久通報了近期大連市燃氣安全工作情況，提出了下一步工作安排。這次會議如果是以安委會的名義召開的，大連市應急管理局組織并通報燃氣安全工作情況，并提出下一步工作安排，沒有任何問題。但是，有些普通大眾甚至部分領導據此認為，應急管理部門負責“燃氣安全監管”，這顯然是一種錯誤的理解，且這種錯誤必須得到糾正。

當然，各級應急管理部門在承擔安委會日常工作的時候，需要明確工作的主體是“安委會”而非“應急管理部門”，避免給民眾造成誤解。

應急管理部門的綜合監督管理

依據《安全生產法》，應急管理部門對安全生產工作實施綜合監督管理（以下簡稱“綜合監管”），而各有關部門根據職責分工，對有關行業、領域安全生產工作實施監督管理（以下簡稱“行業監管”）。

“綜合監管”和“行業監管”之間關系的爭議由來已久，甚至有相當一部分領導干部、學者教授、司法人員等錯誤地認為，“綜合監管”就是“無論何種性質的生產經營單位，無論該生產經營活動是否有行業監管部門，應急管理部門都負有安全生產監管職責。”

例如，河南省商丘市中級人民法院在張鎖德、劉吉福玩忽職守二審刑事裁定書中指出：“綜合監管職責就是把安全生產的法律法規等落實到位，督促行業監管部門進行行業監管，確保各項生產工作的安全進行。”這種錯誤觀點的邏輯結果是：一旦發生安全事故，應急管理部門就有責任，就要被追責。這是對“綜合監管”的誤解。

其實，什么是“綜合監管”，原國家安全監管總局《關于貫徹落實國務院<通知>精神 強化安全生產綜合監管工作的指導意見》指出，“強化對安全生產工作的綜合監管。各級安全監管部門要指導協調、監督檢查有關行業管理部門和下級政府貫徹落實黨和國家安全生產方針政策、法律法規和黨中央、國務院以及本級政府關于安全生產重要工作部署的情況，監督檢查有關行業管理部門和下級政府關于安全生產履職和責任落實情況，并進行評估和通報。”

2016年《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》也提出，“各級安全生產監督管理部門承擔本級安全生產委員會日常工作，負責指導協調、監督檢查、巡查考核本級政府有關部門和下級政府安全生產工作，履行綜合監管職責。”“安全生產監督管理部門負責安全生產法規標準和政策規劃制定修訂、執法監督、事故調查處理、應急救援管理、統計分析、宣傳教育培訓等綜合性工作。”

有學者也提出：綜合監管是一種綜合性、全局性、全面性的監管，它的工作對象更多表現為下一級政府及安全生產專項監管部門、行業管理部門，也就是說，綜合監管在一定程度上代表上一級政府對下一級政府的安全生產工作情況進行的監督，代表政府對有關部門及單位的安全生產工作情況進行的監督，但這種監督的目的在于保證政府有關部門及單位的安全生產工作的全局決策、總體部署與重大舉措能正常地推進、有效地落實。綜合監管所要解決的問題是關系到安全生產全局的、重要的共性問題。

所以，“綜合監管”的真實意思，并非應急管理部門對生產經營單位的“綜合監督管理”，而是履行本級安委會職責和安全生產的綜合性工作。前者即對本級政府有關部門和下級政府安全生產工作的指導協調、監督檢查、巡查考核；后者即負責安全生產法規標準和政策規劃制定修訂、執法監督、事故調查處理、應急救援管理、統計分析、宣傳教育培訓等綜合性工作。

如果依據未履行“綜合監督管理”職責，追究應急管理部門及其工作人員的責任，也必須是因未履行“指導協調、監督檢查、巡查考核”本級政府有關部門和下級政府安全生產工作，或者未履行“事故調查處理等綜合性工作”。

具體到大連“9·10”燃氣爆炸事故，大連市應急管理局在7月28日已經提出燃氣安全的下一步工作安排。根據《城鎮燃氣管理條例》《遼寧省城鎮燃氣管理條例》等有關法規，大連市燃氣主管部門都是建設主管部門，對于應急管理部門，則是按照職責，做好相應工作。

如果大連市應急管理局在“下一步工作”安排中，安排應急管理局負責“燃氣安全監管”，顯然安排錯了，大連市應急管理局和各區應急管理局對燃氣安全進行監管執法，違背“三管三必須”；如果大連市應急管理局在“下一步工作”安排中，根據“三管三必須”、《城鎮燃氣管理條例》《遼寧省城鎮燃氣管理條例》，以及大連市人民政府各部門的“三定方案”，安排燃氣安全監管部門履行監管職責，則其已盡到了“綜合監督管理”職責，對其追責恐難讓人信服。

應急管理部門對生產經營單位的監管范圍

生產經營活動危險因素多、技術性強，對生產經營活動的安全監管在很大程度上具有專業性、行業性，不同行業、領域的安全各具特色，單就交通運輸安全就有道路運輸、航空運輸、水上運輸、鐵路運輸等，機動車安全、航空器安全、船舶安全、鐵路安全雖然都屬于安全，但其安全原理存在巨大差別，這也是安全生產監管執法沒有被并入綜合執法的主要原因。

但也有學者認為，從《安全生產法》“適用范圍”分析來看，不難得出結論，應急管理部門面對的管理客體是清楚的，即所有的生產經營單位。《安全生產法》雖適用于所有的生產經營單位，但各生產經營單位歸屬行業、領域不同，讓應急管理部門對所有生產經營單位承擔安全生產監督管理職責不可能，也不現實；在有行業管理部門的情形下，存在重復執法。所以，《安全生產法》使用了“負有安全生產監督管理職責的部門”表述安全監管執法主體。誰是“負有安全生產監督管理職責的部門”，則根據“三管三必須”確定。

習近平總書記在2013年7月18日召開的中央政治局第28次常委會上強調說：“堅持管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產必須管安全，而且要黨政同責、一崗雙責、齊抓共管。該擔責任的時候不負責任，就會影響黨和政府的威信。”

2016年，《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》提出，“按照管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全和誰主管誰負責的原則，厘清安全生產綜合監管與行業監管的關系，明確各有關部門安全生產和職業健康工作職責，并落實到部門工作職責規定中。”

《安全生產法》（修正案）第十條第二款明確規定了“三管三必須”，根據“三管三必須”具體的監督管理部門，“對新興行業、領域的安全生產監督管理職責不明確的，由縣級以上地方各級人民政府按照業務相近的原則確定監督管理部門。”

所以，應急管理部門并非安全生產監管的兜底部門，其監督管理的對象也要根據“三管三必須”確定。例如，應急管理部門負責“工礦商貿行業”的安全監管執法。同時，《安全生產法》（修正案）列舉了“國務院交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關部門”依法律、行政法規，根據“三管三必須”履行監管職責。這里采取了“列舉+概括”的立法方式，除了法條中列舉的部門，其他部門也應依據法律、行政法規的規定履行監管職責，這里的“其他部門”當然包括應急管理部門。

例如，《煙花爆竹安全管理條例》第四條規定：“安全生產監督管理部門負責煙花爆竹的安全生產監督管理；公安部門負責煙花爆竹的公共安全管理；質量監督檢驗部門負責煙花爆竹的質量監督和進出口檢驗。”所以，應急管理部門對生產經營單位的安全監管范圍也要根據“三管三必須”、《安全生產法》和其他法律、法規，以及地方人民政府各部門的“三定方案”確定，而不是所有的生產經營活動都由應急管理部門監管。

應急管理部門的“綜合監督管理”，并非是對生產經營單位的“綜合監督管理”，更不是對生產經營活動監督管理的兜底，而是指導協調、監督檢查、巡查考核本級政府有關部門和下級政府安全生產工作，以及事故調查處理等綜合性工作。

但有些地方應急管理部門的“三定方案”明確規定，“負責安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業（煤礦除外）安全生產監督管理工作。”使公眾誤認為“負責安全生產綜合監督管理”就是對生產經營活動的監督管理，甚至有些應急管理部門及其執法人員超越職權，對有明確行業監管部門的生產經營單位進行監督檢查。例如，有些地方應急管理局安排執法人員對道路運輸企業、客運站等進行安全生產執法檢查，這屬于越權執法。建議各地應急管理部門在修訂“三定方案”時，將“綜合監督管理”與“工礦商貿行業安全生產監督管理”分開規定。

同時，各級應急管理部門充分利用“綜合監督管理”有利條件，不但要組織本部門領導學習領會“三管三必須”，還要組織有關部門領導學習，將總書記、黨中央和國務院關于安全生產工作的“三管三必須”的要求落地。

生產安全事故應“依法”追責

我國實施生產安全事故責任追究制度，“問責”屬于責任追究制度的內容之一，但生產安全事故責任追究不限于免職、撤銷黨內職務等“問責”，還包括民事責任、行政處分、行政處罰甚至刑事責任。

因社會對事故的關注度非常高，事故發生后，有些領導被“就地免職”，甚至事故發生后幾天內作出“免職”決定。但《安全生產法》（修正案）第八十六條規定，事故調查處理應當按照科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重實效的原則。2016年《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》明確“失職追責”，只有“失職”才被“追責”。

生產安全事故發生后，按照事故等級由不同層級人民政府組織或者委托有關部門組織事故調查組進行事故調查。事故調查組首要的任務是對發生的事故進行定性，是生產安全事故的，依據《安全生產法》《生產安全事故報告和調查處理條例》《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》等法律、行政法規等追責。在查清事故性質的基礎上，根據“失職追責”的要求，事故調查組提出對“事故責任的認定以及對事故責任者的處理建議”。

“失職追責”的前提是有“職責”但存在過失，從而導致事故發生，哪個部門負責“大連市燃氣安全管理”，哪個部門就有“職責”，但其是否存在“失職”，需事故調查組作出認定。事故調查處理有嚴格的程序要求，事故調查組必須“依法依規”組織事故調查。

從報道看，大連“9·10”燃氣爆炸事故發生后的第3天，事故調查組是否成立猶未可知，即使大連市政府成立事故調查組，但事故調查處理要遵循一定的程序，事故調查組對事故調查需要一定的期限，《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，“事故調查組應當自事故發生之日起60日內提交事故調查報告；特殊情況下，經負責事故調查的人民政府批準，提交事故調查報告的期限可以適當延長，但延長的期限最長不超過60日。”雖然法律、行政法規并未規定事故調查的最短期限，但事故調查內容多，且要遵循一定的程序，豈能兩三天就可完成“事故調查”并形成“事故調查報告”？

更何況，按照《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定，事故傷亡人數還存在補報期限，一般事故補報期為30日，火災事故和道路交通事故補報期為7日。換句話說，大連“9·10”燃氣爆炸事故傷亡人數的補報期為30日，在30日內增加死亡人數的，還要補報，補報之后，因事故傷亡人數變化導致事故等級發生變化，依照《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，應當由上級人民政府負責調查的，上級人民政府可以另行組織事故調查組進行調查。

大連“9·10”燃氣爆炸事故發生后第3日，大連市委就作出對大連市應急管理局黨委書記和局長的免職決定，雖然被免職后第3天大連市安委會又發布消息對他們“另行安排工作”，但仍有違“依法依規、科學嚴謹、實事求是”的事故調查處理原則。

“就地免職”等做法已經對事故責任單位和責任人作出了認定，這必然影響后續事故調查組對“事故責任的認定以及對事故責任者的處理建議”，甚至對其他地方類似事故的處理產生不良影響。