行政執(zhí)法檢察監(jiān)督研究

顧晨露

（318000 浙江省臺州市椒江區(qū)人民檢察院 浙江 臺州）

一、檢察機關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

在國家權(quán)力中，行政權(quán)是最有力的一種權(quán)力，最容易被濫用和產(chǎn)生腐敗。行政執(zhí)法中的錯誤和不當(dāng)行為，最容易侵害公民、法人或其他社會主體的合法權(quán)益，妨害法律的正確實施。因此，行政權(quán)必須受到監(jiān)督。我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)依法行使法律監(jiān)督權(quán)，保證國家法律統(tǒng)一、正確實施。檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)時不受其他機關(guān)、組織、個人的干涉。由于我國的檢察機關(guān)是人民代表大會之下“一府兩院”的組成部分，是獨立于行政機關(guān)和審判機關(guān)的，在行政機關(guān)濫用權(quán)力、不作為等情形下，由檢察機關(guān)承擔(dān)起對行政違法行為的法律監(jiān)督職責(zé)，具有天然的優(yōu)勢。在目前人權(quán)保障狀況和行政執(zhí)法實踐尚存在較多問題的情況下,檢察機關(guān)應(yīng)針對行政執(zhí)法活動展開更加強有力的監(jiān)督，形成檢察權(quán)對行政權(quán)進行監(jiān)督與制約的良好局面。

目前，在我國檢察監(jiān)督的實踐中,檢察權(quán)扮演的主要角色是審判監(jiān)督，與憲法定位的落差很大。具體而言,在行政權(quán)的監(jiān)督方面,局限于訴訟監(jiān)督，而缺乏非訟行政監(jiān)督。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)立足檢察職能對行政權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主要任務(wù)在于促使行政權(quán)在規(guī)范和制度中運行。與行政訴訟監(jiān)督相比，行政執(zhí)法監(jiān)督具有更及時地發(fā)現(xiàn)和糾正違法犯罪行為、更為積極主動的優(yōu)點。因此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督能更有效地制約行政權(quán)力的濫用，保證權(quán)力運行的公開和透明。

二、檢察機關(guān)在開展行政執(zhí)法監(jiān)督中存在的問題

（一）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法困境

（1）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律依據(jù)過于單薄。現(xiàn)行法律對于檢察機關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的規(guī)定極少,《行政訴訟法》只規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)對行政實行法律監(jiān)督，對人民法院生效的行政判決有權(quán)提出抗訴。此外,法律規(guī)定過于原則,沒有實質(zhì)性的規(guī)定,沒有詳細(xì)的法律規(guī)范可以參照,對于監(jiān)督什么、如何監(jiān)督等問題均未能形成系統(tǒng)的規(guī)范，缺乏可操作性。

（2）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方法方式過于單一。目前,對于行政機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督最主要方式只有檢察建議。檢察機關(guān)通過向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議的方式，督促其履行相關(guān)職責(zé)或者改正違法行為,行政機關(guān)在收到檢察建議以后,對檢察建議指出的相關(guān)問題予以回復(fù)。但是檢察建議是一種柔性的監(jiān)督方式，是否采納檢察建議，決定權(quán)在于行政機關(guān)自身，部分行政執(zhí)法部門、行政執(zhí)法人員由于缺乏被監(jiān)督意識，往往從自身利益出發(fā)，消極對待行政執(zhí)法檢察監(jiān)督,對檢察建議中指出的相關(guān)問題置若罔聞,根本不予回復(fù)或整改，故而，僅僅依靠檢察建議的監(jiān)督方式很難達到有效的監(jiān)督目的。

（3）行政執(zhí)法監(jiān)督未被賦予必要的手段。實踐中,由于沒有檢察機關(guān)調(diào)卷權(quán)與調(diào)查取證權(quán)的明確規(guī)定,檢察機關(guān)在向行政機關(guān)調(diào)卷過程中容易出現(xiàn)調(diào)卷難的現(xiàn)象,在對發(fā)現(xiàn)的行政違法線索進行初步調(diào)查核實的過程中,因為沒有實施監(jiān)督的必要手段,也容易出現(xiàn)行政機關(guān)不予配合的現(xiàn)象，影響了行政檢察監(jiān)督權(quán)的有效行使。

（二）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實踐困境

（1）線索來源短缺。實踐中,檢察機關(guān)無法及時掌握行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法信息,導(dǎo)致監(jiān)督機制運行不暢,無法充分發(fā)揮監(jiān)督工作的有效性。

（2）監(jiān)督工作不夠重視。多年來，檢察機關(guān)形成了重刑事、輕民行的格局，檢察資源往往集中于刑事訴訟監(jiān)督及職務(wù)犯罪偵查等領(lǐng)域,行政檢察監(jiān)督得不到足夠重視。

（3）監(jiān)督能力存在不足。檢察機關(guān)從事行政監(jiān)督的人員普遍比較少,很多地方的民事行政檢察科僅有1人,且多半是從刑事檢察部門流入的，缺乏行政相關(guān)專業(yè)知識，對行政機關(guān)的執(zhí)法規(guī)范了解不多、不全，而其對應(yīng)的行政執(zhí)法機關(guān)卻存在部門多、人員多，法律法規(guī)內(nèi)容繁雜等特點。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制的完善

（一）加強法律法規(guī)的制訂工作

（1）明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍。其是對嚴(yán)重行政違法行為的監(jiān)督，具體到我們開展的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作來講，應(yīng)該是對侵害國家利益、社會公共利益以及利害關(guān)系人合法權(quán)益的嚴(yán)重行政執(zhí)法違法行為才介入監(jiān)督。

（2）明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式。一是提出檢察建議；二是糾正違法意見；三是提起行政公訴。

（3）賦予檢察機關(guān)對行政機關(guān)的閱卷權(quán)與調(diào)查權(quán)。明確賦予檢察機關(guān)閱卷權(quán)，同時，賦予檢察機關(guān)對行政行為的調(diào)查權(quán),通過詢問當(dāng)事人、相關(guān)證人等方式及時發(fā)現(xiàn)違法行政行為并搜集、固定證據(jù),從而作出監(jiān)督?jīng)Q定。

（二）加強與行政機關(guān)及相關(guān)單位的機制建設(shè)

首先，要積極與行政機關(guān)構(gòu)建溝通協(xié)作機制。要加強與行政部門的協(xié)調(diào)與配合,共同研究制定開展行政執(zhí)法監(jiān)督的決定、意見等規(guī)范性文件，探索行政檢察與行政執(zhí)法相銜接的工作機制。要通過機制的構(gòu)建明確行政執(zhí)法機關(guān)對檢察監(jiān)督的協(xié)助義務(wù)，并明確監(jiān)督方法方式及后果，從而打開行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的新局面。此外，要與行政機關(guān)構(gòu)建信息平臺，對行政機關(guān)不作為、亂作為等情況實現(xiàn)信息資源共享，拓寬行政執(zhí)法監(jiān)督案源渠道。其次，要積極爭取各級黨委、人大、政府對行政執(zhí)法監(jiān)督工作的支持，為行政執(zhí)法監(jiān)督創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。再次，檢察機關(guān)內(nèi)部要進一步健全與偵查監(jiān)督、反貪、反瀆、預(yù)防等辦案部門之間的聯(lián)動機制，形成監(jiān)督合力。

（三）加強行政監(jiān)督領(lǐng)域人員隊伍的建設(shè)

由于當(dāng)前絕大多數(shù)檢察機關(guān)民事與行政監(jiān)督同屬民行部門，辦案力度都集中在民事監(jiān)督上，檢察機關(guān)行政監(jiān)督方面普遍存在人員年齡結(jié)構(gòu)偏大、監(jiān)督能力不強、數(shù)量配備不足、人員流動頻繁等問題，因此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強行政檢察隊伍建設(shè)，改善隊伍結(jié)構(gòu)。還應(yīng)建立專門性的培養(yǎng)培訓(xùn)體制，切實提高隊伍的辦案水平，提升檢察人員的法律監(jiān)督能力，形成一支人員配備整齊、穩(wěn)定的、具有專業(yè)知識的高素質(zhì)監(jiān)督隊伍，以適應(yīng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作實踐的需要。