信陽城鄉一體化發展體制機制研究

□王中穎

（信陽農林學院 河南 信陽464000）

1 研究背景

城鄉關系是備受關注的基本社會經濟關系，城鄉差距是影響國家發展的重大問題。如何順利解決“三農”問題、縮小城鄉差距、使全國人民快速步入小康社會，一直是國家總體戰略的重中之重。為此，國家出臺了一系列加快新農村建設、促進城鄉經濟協調發展、推進城鎮化進程的政策。黨的十八大指出，城鄉一體化發展是化解“三農”問題的根本途徑，要加快實現城鄉一體化。

2020年是“十三五”規劃的收官之年，全國各地圓滿完成脫貧攻堅任務。我國城鄉發展在取得總體進展和成效的同時，仍然存在一些不容忽視的問題和短板，城鄉一體化發展進程中暴露出的同質化、留守兒童、廢棄村落等問題仍然突出。城鄉一體化發展不是一蹴而就的事情，而是在建設過程中不斷調整、優化、完善的過程[1]。未來一段時期，各地要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上，繼續補齊短板，在鄉村振興戰略引導下，繼續促進城市與鄉村的協同合作，推動形成農村自主發展動力，開發農村新經濟、新模式，使鄉村煥發獨特魅力，實現城鄉一體化高質量發展[2]。

2 信陽市城鄉一體化發展現狀分析

2.1 信陽市概況

信陽市是鄂、豫、皖三省交界之地，承東啟西、連通南北，是重要的全國區域性綜合交通和現代物流樞紐，下轄8縣、2區及6個管理區（開發區），總面積為1.89萬km2。信陽市位于大別山革命老區的核心區域，被譽為“紅軍的搖籃、將軍的故鄉”。同時，信陽市是國家級生態示范市、國家園林城市、中國優秀旅游城市、全國文明城市、國家衛生城市、國家森林城市、全國綠化模范城市，享有“中原僑鄉”之美譽。

2.2 經濟發展

2020年信陽市生產總值為2 805.68億元，按可比價格計量，較2019年增長2.1%，位居河南省第9名，進入全國前100名。如圖1，2016—2020年信陽市生產總值上漲791.29億元。排除2020年新冠肺炎疫情對國民經濟的沖擊后，2016年以來信陽市經濟發展趨勢穩中向好。

如圖2，2020年信陽市第三產業產值在生產總值中占比最高，為1 269.43億元，占總產值的45%，略低于全國水平；信陽市第二產業產值為999.3億元，占總產值的36%，較2019年上升2.7個百分點；信陽市第一產業產值為536.95億元，對總產值的貢獻最小，僅占19%。

2.3 城鄉差異

伴隨著一項項惠農政策落地，2020年信陽市完成了3萬人脫貧的重任，農民居住環境改善、收入增加、生活更幸福，但城鄉居民收入差距仍未消除。

由表1可知，2016—2020年，信陽市居民人均可支配收入增長趨勢明顯，從2016年的15 853元上漲到2020年的21 861元，年均增長率為9.47%；城鎮居民人均可支配收入由2016年的23 959.3元增長為2020年的30 942元，年平均增幅為7.29%；農村居民人均可支配收入由2016年的10 651元增長為2020年的15 018元，年平均增幅為10.25%，農村居民的可支配收入增速明顯高于城鎮居民；城鄉居民收入比值2020年下降為2.06，比值略微收窄，說明城鄉收入差異問題有所緩解。值得關注的是，與河南省或全國總體個人可支配收入水平相比，信陽市城鄉居民收入表現均不理想。

表1 信陽市城鄉居民收入指標統計表

3 信陽市城鄉一體化發展存在的問題

信陽市“十三五”規劃綱要將推動城鄉協調發展提上日程，通過構建“中心城區輻射、副中心城市集聚、縣城帶動、重點鎮支撐”的城鎮體系，加快城鄉一體化示范區建設，有序推進農業轉移人口市民化。信陽市在推進城鄉一體化建設過程中，經過政府的不懈努力，取得了一定的成績，形成了具有自身特點的發展模式，但信陽市城鄉一體化建設仍存在不容忽視的問題，在城鄉一體化體制機制構建方面尚有需要完善與優化的地方。

3.1 城鄉二元結構的制約因素仍然存在

伴隨我國社會主義市場經濟體制的確立，城鄉市場逐漸開放，生產要素的流動限制逐漸放寬，但因長期歷史原因形成的城鄉二元結構并未完全破除[3]。長久以來形成的二元戶籍制度，導致優質資源向城市集中。要素分配不均衡，使農村居民無法在教育、養老、醫療、社會保障等方面與城市居民享有同等待遇，在很大程度上阻礙了城鄉一體化建設的步伐。

3.2 中心城區動能不足

在構建“中心城區輻射、副中心城市集聚、縣城帶動、重點鎮支撐”的城鎮體系工程中，中心城區是城鄉一體化發展的核心地帶和重要樞紐，是經濟持續增長與發展的能量站[4]。中心城區發展水平的高低，很大程度上決定了一個城市能夠實現怎樣的規模，具備多大的輻射帶動能力和承載能力[5]。從信陽市發展現狀來看，中心城區雖然聚集了較多的人口和商業綜合體，但綜合實力不夠強，輻射帶動能力比較薄弱，聚集效應不明顯，輻射范圍比較小，對周圍地區經濟的促進作用有限。

3.3 城市文化挖掘力度不夠，經濟效益不高

信陽市地處鄂、豫、皖三省交界之處，是我國南北地理、氣候過渡帶和豫楚文化融合區，是華夏文明的發祥地之一，歷史悠久，底蘊深厚，氣候宜人，四季分明，自然風光秀美。就目前信陽市的城市影響力來看，信陽市的美還需要被更多人發現，信陽市的知名度有待提升。這一方面表現出信陽市對城市文化魅力的挖掘力度不夠，未建立起有吸引力的文化名片；另一方面說明對已開發資源未能有效利用，后續維護不到位，導致吸引力下降，或者對周邊開發不到位，未能形成良好的協同發展效應[6]。

4 構建信陽市城鄉一體化發展體制機制的實施建議

4.1 加大財政支農力度，引導投資流入

農業作為國民經濟的基礎產業，具有投資高、回報慢、收益低的特殊性。因此，農業發展需要政府主動參與，政府對于農業發展起到支持和引導的重要作用。農業發展不能脫離市場經濟獨立存在，這就要求政府平衡政策與市場之間的關系，既不能“越位”，也不能“缺位”。

財政支農既要支持農業現代化體系建設，提高農業生產效率，又要注重對人的培養，培育新型農民。這樣才能更好地促進農村經濟發展，使財政支農發揮出最大效用[7]。

促進農業產業化、規模化，勢必面臨大量的資金需求，而資金緊缺是制約農業發展的重要因素。政府可以通過實行農業投資稅收減免、農產品稅收和價格補貼、農業貸款貼息等政策，引導外部資金流入農村地區，增加農村經濟活力。同時，增加財政投入，完善農村基礎交通和基礎設施建設，改善農村居民生活環境，完善物流系統，打通城市與鄉村的物流通道。

4.2 構建城鄉產業協同發展機制

信陽市是一個農業人口較多、農業基礎薄弱的城市。從信陽市產業結構分布情況看，農業在三大產業中的占比最低，農業發展動能不足。在推進城鄉一體化發展過程中，應充分利用城市工業化發展的先發優勢，加強工業向農業賦能，加快農村農業現代化進程。通過推廣培育優質種苗、提升機械化生產覆蓋面等，提高生產效率，提高農民收入。加快農產品加工業的轉型升級，根據農產品消費偏好的變化，適時調整產品布局，滿足消費者多樣化的需求。推廣種植業與養殖業相結合的經營方式，減少化肥和農藥使用，積極倡導生態循環農業，使農業發展與環境保護相適應，推進農業綠色發展[8]。

4.3 提升鄉村公共服務均等化水平

公共服務是保障人民生存與發展的基本條件，公共服務水平體現了一個城市的經濟發展水平和政府治理能力。城鄉居民應享有同等的公共服務待遇，但由于城鄉發展的差異，城鄉基礎公共服務條件不均衡的現象仍然存在。

要改變這一現狀，首先，應均衡配置城鄉教育資源，推進農村教育的提質工程。加大政府和社會投入力度，改善農村基礎辦學條件，壯大農村教師隊伍。積極引進先進的互聯網教育教學方式，建立農村教育信息平臺，實現教育資源的互通共享。積極促進職業教育均等化，加快建設新型應用型職業教育，培養有技術的新型職業農民，既是農民自身發展的需要，也是適應農業產業化、現代化發展的需要[9]。

其次，要加快推進農村醫療衛生發展，改變鄉村醫療條件相對落后的面貌。提高基層醫療從業者待遇和機構補貼，釋放政策信號，吸引更多優秀醫療人員到基層服務。同時，建立城市醫院和農村基層醫療機構聯動發展機制，搭建信息共享平臺，調動城市優質專家隊伍，加強城鄉間醫療隊伍的互聯互通，促進專業交流[10]。

再次，要著力構建城鄉一體化社會保障體系。目前我國正處于輕度老齡化階段。據相關數據統計，到2025年，我國將進入深度老齡化社會。構建城鄉一體化社會保障體系，健全社會保障制度，建立統一的醫療保險制度，是城鄉居民的共同需求。同時，應加強宣傳引導力度，將優惠政策落實到位，讓人們切實享受政策福利。

4.4 城鄉建設堅持創新驅動，推動綠色發展

在“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中，“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”單獨成篇，從“綠水青山就是金山銀山”等整體要求，到完善生態安全屏障體系、健全生態保護補償機制等謀篇布局，再到地級及以上城市PM2.5濃度下降10%、濕地保護率提高到55%等具體目標，政府對綠色發展的重視可見一斑。堅持走生態優先、綠色發展之路，是滿足人民日益增長的優美生態環境需要的有效途徑。

城鄉一體化建設與鄉村振興戰略的實施，要在嚴格保護鄉村自然生態環境的基礎上，堅持綠色發展導向，徹底破除過度消耗農村農業資源、破壞生態環境的發展模式，探索出一條人與自然和諧共生、綠色可持續的循環經濟發展之路。在農村產業發展的進程中，要嚴禁城鎮高耗能工業和生活污染向農村擴散，加大對農村人居環境的整治力度，提倡保護水源、垃圾集中處理、綠色病蟲害防治等有效措施，發展有機農業，推動農產品深加工。

實施創新驅動發展戰略，應立足信陽市城鄉特色，完善與創新有關的體制機制，提高科技水平，引導農業生產技術、農業機器設備、農產品品種培育、新型養殖技術等提質升級。為了引導綠色產業發展和吸引創新型企業入駐，政府需出臺完善的配套措施，通過政策和財政資金的引導，以市場化方式為鄉村綠色發展提供多元化綠色金融產品，包括信貸支持、專項債券、綠色發展基金等全方位資金支持。充分發揮高校、科研機構和企業在創新方面的優勢，大力推進產學研融合，拓寬合作范圍，加強合作深度，創新合作方式，構建覆蓋技術研發、人才培養、項目培育、市場拓展的全方位支持措施。