地方立法推動市域社會治理現代化的對策研究

摘 要： 市域社會治理現代化作為新時代社會治理的發展趨勢，將會帶來新的社會效益和新的社會治理成果，也勢必引發一些新的問題。高質量的地方立法將有助于社會治理發展水平取得新突破，為社會發展和文明進步帶來新的契機。要抓住社會發展中出現的新問題和新機遇，協同發展地方立法和社會治理現代化，在踐行社會治理理念的同時把握好地方立法的重點領域，彌補法律漏洞;加強立法機構和人才隊伍建設，把應對突出問題中面臨的壓力轉化為促進發展的強大動力，推進市域社會治理現代化的進程。

關鍵詞： 市域社會治理;地方立法;協同發展

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.04.10

歡迎按以下方式引用：馬健.地方立法推動市域社會治理現代化的對策研究[J].克拉瑪依學刊，2021（4）73-79.

市域社會治理旨在維護社會秩序，化解市域社會矛盾、解決市域社會問題，推動和諧社會的進一步發展，在整個社會治理體系的格局中有著舉足輕重的地位，是地方治理的重要組成部分。地方立法作為一種社會規范和社會治理的有效法律手段，必將為現代化治理帶來更多機遇。從實踐來看，地方立法的持續性推進與市域社會治理之間協同發展仍存在一些問題，如何正確看待、理解和推進市域社會治理現代化發展，如何完善地方立法和運用立法成果對社會治理產生更積極作用，仍然需要深入思考和探索。

一、價值導向：市域社會治理現代化與地方立法的耦合

（一）市域社會治理現代化的基本內涵

從行政區域劃定的角度講，市域的范圍涵蓋了農村區域以及城鎮區域，對于上述的行政治理區域可以稱之為市域。[1]市域社會治理突出了市級層面在社會治理中的重要作用，強調以市級為主導，營造出良好的社會秩序，形成“市領頭，區聯動，鄉鎮靈活運轉”的市域社會治理體系，填補社會治理的漏洞，逐步完善自治、法治、德治相結合的善治格局。

（二）地方立法對市域社會治理現代化的促進作用

地方立法對于推動市域社會治理現代化具有重要作用。首先，可以有效完善制度供給。社會的持續健康發展少不了配套的法律法規制度，法律制度的完備與否深刻影響著社會治理水平的高低。其次，可以為推動社會治理體系和治理能力現代化發揮制度保障功能。地方立法一方面可以有效維護社會公眾的公共利益和個人合法權益，另一方面又可以為社會治理主體提供必要的管理方式和手段，并為社會矛盾糾紛的解決提供方法。最后，可以因地、因時制宜，最大程度展現地方特色，提升社會整體幸福感。

（三）兩者耦合產生的動能效應

地方立法是市域社會治理現代化的制度保障，市域社會治理現代化又是推動地方立法的內在動因，兩者之間相互作用，協同推進，能逐步凸顯出動能效應。[2]

一是加快形成社會治理體制機制的形成，產生主動能。地方立法提供了有效的法律制度指引，從立法層面保障了社會治理的施行效果，保障了市域范圍內的頂層規劃，是兩者交融形成的主要動能，也是推動社會治理水平提高必不可少的力量。不僅提升了社會的治理效率，節省了社會管理的人力、物力、財力，也使市域社會治理有了質的提升，可操作顯著提升。

二是為政府“總攬全局，協調各方”注入強化動能。政府在社會治理中的主要任務是把握治理方向，以全局眼光審視治理格局，調動各方的治理節奏，引領社會治理進程。地方立法無疑是在為政府賦能，為政府推進社會治理“添磚加瓦”;同時，地方立法和市域治理現代化的協同推進與彼此交融為政府的治理方向、方式和行為提出了更深一步的考量。作為市域社會治理中的主體，政府尤其關注的是社會各方利益主體的各種實際需求和矛盾糾紛的化解，協調各方的利益和需求也是社會治理的重要一環，是社會治理健康、持續、穩定推進的重要因素。因此，兩者耦合成為這個新動能的“發源地”和政府治理效能的“推進器”。

三是政府和公眾合作產生社會治理的凝聚動能。市域社會治理中的社會強調的是市域范圍內涵蓋各個方面各類事物的總和，市域社會治理中的治理則強調對區域范圍內的各類經濟、文化活動的管理行為。治理不僅是擁有治理職責的政府以及各種擁有管理職權的工作人員的管理活動，也是社會普通公眾的一種社會義務，包括像居委會、村委會等具有服務性質的基層自治組織。地方立法不斷推進市域社會治理現代化，在兩者相互作用、深度融合的趨勢下，政府、公民、社會組織共同舉策，共同聚力，形成社會治理合力，逐漸在基層治理中搭建起共治、共商、共享的社會治理格局。

二、問題分析：地方立法在推動市域社會治理現代化進程中的障礙

（一）市域社會治理理念與實踐未能有效銜接

新時代催生新思想，新思想引領新征程;新實踐孕育新理論，新理論指導新發展。[3]進入新時代，各種新的因素和概念不斷出現，新時代下市域社會治理現代化的步伐也在逐漸加快。但是學界和實務界對于治理理念的認知尚未完全統一，現階段下的市域治理理念和治理走向仍然處于廣泛的社會研討之中，呈現出“百花齊放”的特點。在治理實踐中，基層治理是市域治理的一部分，但部分設區的市沒能精準地認識到市域治理不僅限于基層治理，遠比基層治理的范圍更廣、更具有靈活性，擁有更好的治理方式和技術。因此，在實踐中對治理理念的籠統理解，使理念的運用與實踐存在“嫌隙”，不能更好地結合起來，擴大市域社會治理效果的廣度和深度，與市域社會治理的最終目標是相背離的。

在目前市域社會治理現代化進程中，科學立法理念需要繼續加強，同立法實踐緊密結合。第一，地方性法規的編制過程并沒有完全貫徹科學立法理念。立法規劃的編制權是一項準立法權，應當按照《立法法》等法律規定的程序行使，但是在部分設區市的立法實踐中，地方立法規劃的確定往往是由主任會議通過，而根據法律規定主任會議并不具備這項職權。第二，地方立法中部門利益傾向仍然存在。制定地方性法規的目的并不僅僅是規范公民、法人及其他組織的行為，更重要的是規范和控制行政機關運用公權力的行為。但有些城市地方性法規給予政府部門相當大的行政權以及處罰權，而對這些權力的規范行使卻疏于規定。第三，地方立法的評估往往不被重視，大多數的地方性法規中并沒有體現事先評估、定期評估、事后評估的規定，這也是缺乏科學立法理念，與實踐脫節的表現。

（二）地方專屬立法領域尚不完善

《立法法》修改后賦予設區的市關于特定事項的地方立法權，在“放權”基礎上充分調動了地方積極性，擴大了地方進行社會治理的管轄權限，對于推動社會主義法治建設，完善中國特色社會主義法律體系具有重要的現實意義。但當前，地方立法權的行使依舊存在幾個突出問題：

1.地方城鄉建設與管理立法界限不明。設區的市在城鄉建設與管理領域立法的界限不明主要是指：設區的市城鄉建設與管理立法事項之間的邊界模糊、范圍不明。[4]具體來說，就是指設區的市在城鄉建設與管理領域立法時，具體哪些事項可以立法，立法邊界和底線在何處。這涉及到地方立法主體的合法性問題，即要具有立法事項的主體資格，不得超越主體立法權限，也反映了地方對立法權力的訴求與渴望。在《立法法》修改的過程中，官方強調對其范圍的理解應該采取從寬原則，包括在《立法法》修改案的審議報告中法律委員會也認為“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，范圍是比較寬的。比如，從城鄉建設與管理看，就包括城鄉建設規劃、基礎設施建設、市政管理等內容。”[5]但從實踐來看社會治理主要是集中于市容市貌等傳統領域，因此設區的市在進行立法工作中，地方立法機關往往普遍追求立法安全，保證立法的合法性，不敢越雷池半步，也無法就事項范圍模糊或邊界模棱兩可的領域作出肯定的、確切的合法性判別。

2.地方歷史文化保護領域立法受冷遇。盡管《立法法》授予地方在城鄉管理、環境保護和歷史文化保護方面的立法權，但從現有的地方立法實踐來看，立法事項主要集中于市容環境和文明衛生，大體是由城市行政管理機構在主導地方立法。筆者通過對法規數據的統計，針對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個事項中398件地方性法規的分類，其中城鄉建設與管理207件、環境保護134件、歷史文化保護54件，此外還有3件議事規則類法規。[6]由此可見，相較于城鄉建設與管理領域立法，歷史文化保護立法明顯冷清的多。

另外，地方立法應該從突出地方法律的“地方性知識”這一價值核心出發，歷史文化保護的立法現狀顯然差強人意。與城鄉建設管理和環境保護不同，歷史文化具有高度的地方識別性，有著明顯的地方特色，絕無雷同，歷史文化保護的立法可以更好地闡釋和彰顯“地方性知識”這一法律特質，[7]特別是在千城一面乃至鄉村同質化日益嚴重的背景下，保護各地獨有的歷史文化就顯得尤其重要。

3.地方環境保護領域立法質量低下。一是作為下位法的地方環境保護立法與上位法之間存在重復現象。下位法應當在上位法規定的范圍內對其進行細化，不應超越上位法的邊界或者進行重復規定。例如，《佛山市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》作為下位法與其上位法《廣東省機動車排氣污染防治條例》之間就存在大量重復和相同的規定。[8]

二是不同市域地方環境保護立法法律文件存在雷同現象。以四川省為例，其省域范圍內的眉山、廣元兩個城市先后進行了有關地方飲用水水源保護方面的立法，但是不同立法主體制定的不同法律文件，章節設置以及內容表述幾乎相同。有學者就曾指出基于地方治理的需要進行立法并不要求完全創新，但需根據本地的實際情況因地制宜制定，對上位法和兄弟城市照搬照抄的做法，會使其本地特色根本性喪失，造成立法質量低下，解決本地實際問題的針對性也無法體現。[9]

（三）立法機構和立法隊伍建設有待完善

立法機構的完善與立法隊伍的優化是保障地方立法成效的前提和基礎條件。《立法法》將享有地方立法權的市從49個擴大到284個，但從當前的實際情況看，部分設區的市仍然存在立法機構不健全、立法隊伍薄弱等問題。

《立法法》修改為設區的市充分賦權并給予高度關注，在政策的支持下設區的市不斷加快立法機構的建設步伐和制度機制的完善。設區的市人大法律委員會、人大常委會法制工作委員會均是為推進地方立法而設立，雖然經過幾年的發展，其人員配備、立法經驗都得到較大提高，但其在立法理論以及實踐方面仍有欠缺。立法是一項嚴肅系統的復雜工程，地方立法更是貼近基層，立法結果將直接影響社會治理的成效，制度創設需要立法機構形成健全的機制才能保障立法質量。例如立法中的調研、立項、評估、論證、公開、起草、協商、聽證、審議、表決、備案、報批、公布等機制缺一不可。[10]基于此，地方立法機構應該建設更加完善的立法制度，突出程序先導在健全立法程序規范的前提下再制定實體法規范，同時加強配套立法，針對立法機制制定專項的立項、評估、聽證、審議等規則。

立法工作隊伍的法學素養和立法實踐經驗決定了地方立法技術的水平。立法工作經驗和法學素養是選拔和培育立法人才隊伍的重要標準，但是目前地方立法仍然面臨人才匱乏的局面。由于地方人大特別是設區的市人大在引進立法工作人員時往往偏重其政治素養，專業素養缺乏重視，導致立法機構工作人員構成不合理、立法技術與經驗不足，同時立法前期的論證、聽證階段也缺乏社會多方主體的參與，最終使立法質量偏低。即使當前地方人大的立法機構工作人員在實踐中不斷積累起立法經驗，能夠在大方向上準確把握立法原則，不會引發嚴重的立法錯誤，但由于缺乏長期系統專業法學知識的學習，陷入“本本主義”“拿來主義”的窠臼往往也是無法避免的，因此容易發生沖突立法、照搬照抄、重復立法等現象，這在浪費地方立法資源的同時，還會引發民眾對地方立法的信任危機。

三、策略把握：市域社會治理現代化視域下的立法推進路徑

（一）踐行社會治理理念，完善社會治理機制

理念是行動的先導，社會治理的實踐需要一定的理念來引領，地方立法也不例外。踐行什么樣的立法理念在一定程度上決定了立法的實施效果，地方立法推動市域社會治理現代化就是要堅持中國共產黨的領導，堅持以人民為中心，團結廣大社會力量，探索有效治理路徑，化解市域社會矛盾，解決市域社會問題。[11]因此，市域社會治理現代化進程中，地方立法的制度保障作用要得到更好的發揮，必須堅持多維度治理理念與立法過程的充分融合。

一是立法堅持中國共產黨的領導，保證立法方向。黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。在立法中始終堅持黨領導立法，堅決維護黨的權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到社會治理各領域、各方面、各環節，不斷推進市域社會治理現代化進程。在市域社會治理中加強黨對立法的全面領導，既是由我國當前的政治體制決定的，也是基于歷史與國情的選擇。

二是立法堅持以人為本，發揮民眾“智囊團”的作用。在地方立法中以人為本要體現立法依靠人民、立法為了人民、立法成果由人民共享的理念。人民群眾是社會治理的主體，也是我國推進社會治理現代化的“動力因素”。地方立法過程中要堅持貫徹落實民本思想，廣泛了解群眾意見和建議，調動人民群眾參與立法意見征集的積極性，激發起參與社會治理的活力，群策群力，有效反映民意，集中民智，體現立法的科學性、民主性。

三是立法堅持多元主體協同，匯聚多方力量。地方立法要充分考慮社會多元主體之間的協同功能，重視不同治理主體之間的功能融合，以實現主體間關系功能的優化。同時，明確社會各主體的職責，正確賦予其社會責任，整合社會力量，但要避免各主體功能和資源的簡單相加，保障整合的結果是形成“你中有我，我中有你”的狀態，實現治理效果的“乘數效應”，以推進社會治理現代化。

四是立法堅持創新驅動，激發社會治理活力。創新為社會各項工作提供源源不斷的動力，進行地方立法時要秉持創新思維，為立法融入新元素，創新立法手段，開拓新思路。進入新時代，地方立法在順應社會發展潮流的前提下，要把互聯網、大數據等科技化元素創造性地同立法緊密結合起來，用創新理念加快推進市域社會治理現代化。

（二）狠抓立法漏洞，加強重點領域立法

當前，在重點領域立法上面臨的困境，阻礙了地方立法的進程，需要相關立法機關和有關部門采取相應措施。

1.加快推動全國人大常委會的立法解釋工作。根據《立法法》，相關法律的規定需要進一步明確其具體含義的，由全國人大常委會行使法律解釋權。例如，針對在“城鄉建設與管理”領域界限不明的問題，最直接的方式就是通過全國人大常委會進行立法解釋，以限定該領域立法的適應范圍，為地方立法提供依據。在實踐中，可以由全國人大常委會直接行使解釋權，出臺專門的解釋，對“城鄉建設與管理”的內涵進行界定，明確其具體范圍;也可以由地方人大常委會依照法定程序進行上報，由省級人大常委會針對具體立法事項提請全國人大常委會進行解釋或者針對具體立法事項向全國人大常委會法工委進行詢問。

2.完善相關法律法規。歷史文化保護立法的缺口限制了地方立法的進程，也阻礙了市域社會治理的成效。在加強歷史文化保護立法上，主要通過兩個方面：一是完善上位法的制定。2015年《立法法》修改之前，已有26個省份制定了歷史文化保護方面的地方性法規，內容涉及申報、確定、保護、責任等幾個部分。但是各地保護標準、范圍不盡相同，個別地方立法中使用的術語、概念也存在不清晰的情形。尤其是在現有歷史文化保護領域的立法上，絕大部分都是由當地政府部門提出，國家層面的法律法規較少。因此要加強國家層面法律法規的制定完善，一方面為地方立法提供立法依據，另一方面也可以糾正地方立法中規定冗雜、內容不清問題。二是要提高地方立法的數量和質量，質量為主，數量為輔。現行的地方有關歷史文化保護的立法數量不多且側重于歷史古跡管理，個別地方歷史文化保護立法中法律責任的規定占了較大篇幅，有以“保護”為名行“以罰代管”之嫌，立法利益導向突出。因此在地方立法上，要在擴大歷史文化保護立法數量的同時，加大對立法質量的評估以及適用性的提高，保證地方立法行之有效。

3.完善立法機關事后審查。《立法法》的賦權下設區的市有了較為充分的專屬立法權，但是實踐層面的賦權也不能避免立法存在瑕疵。[12]省級人大可行使法律規定的立法監督權，即省級人大有權改變或者撤銷設區的市制定的不適當的地方性法規;同時省級人大常委會應當對設區的市報請批準的地方性法規進行合法性審查。目前大多數設區的市能夠按照《立法法》的規定行使相關立法權限，但也存在個別設區的市報批申請的法規草案中，出現違反《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》規定的情況。因此，為規避地方立法突破《立法法》第72條限定的立法權限范圍，省級人大及其常委會應當加強監督和備案審查。總而言之，上級立法機關嚴謹的事后審查能夠促使設區的市慎重行使自己的立法權限，保障地方立法的質量，更好發揮地方立法在推動市域社會治理現代化進程的作用。

（三）加強立法機構建設，完善立法人才隊伍

地方立法機構的設置是推進地方立法的組織保障。我國設區的市的立法機構在2015年《立法法》修改后開始增加，經過幾年的不斷發展，地方立法機構的職能設置和人員配置不斷趨于完善，但是隨著社會發展節奏的加快，社會治理中新的問題不斷涌現，有的地方立法機構設置不統一、不規范問題開始出現，部門功能定位模糊，部門間的聯系被切割，無法形成有機的協作與互動。因此，在立法機構的優化建設上，要在完善機構硬件建設的基礎上，重新審視并明確不同部門的分工與職責，優化各個部門之間業務對接和關系協調的機制，簡化流程，提高效率。

設區的市立法人才隊伍應當由立法者、立法工作人員、第三方立法參與者等主體共同構成，為地方立法提供必要的人力資源保障。[13]地方立法的關鍵在人，立法質量、立法人才隊伍和立法人才素養三者之間有著極其重要的相關性，尤其是立法者的政治素養和專業能力在一定程度上決定了立法人才隊伍的質量。因此，要把立法人才隊伍建設作為一項基礎性工作來抓，重點抓好人才的培養、引進與配置使用，建立一支又紅又專、業務素質高、實踐能力強的高水平立法人才隊伍。

1.做好立法人才編制和配備。人才的編制和配備決定了立法機構辦事效率。當前，地方政府對人才的編制缺乏足夠的重視以及政策支持，在編制名額較少的情況下，基層立法人才承擔著較大的工作壓力以及生活壓力，人才聚集緩慢，導致了專業立法人才的流失。首先，地方立法機關以及地方政府應當共同舉策，在充分了解當地實際情況的前提下，適當擴大人才編制或者內部人才調整，統籌解決人才配置問題。其次，要擴大多方面多專業人才的使用，結合立法人才需要知識面廣泛、復合型能力要求高的特點，立法人才編制除了法律專業人才需求以外，還應涵蓋經濟、醫療、文化、社會管理等各個領域，使人才配備的結構更為合理，更能適應現實需求和形勢的變化。

2.做好立法人才引進。豐厚的待遇條件能快速填補地方人才的空缺，且引進的人才往往具有較高的專業水平和實踐能力。因此，對于地方立法人才的巨大需求，加強人才引進計劃是一個直接有效的捷徑。在實踐中可直接從律師、法學專家中選拔立法人才納入到隊伍中，加強立法隊伍正規化、專業化、職業化，解決立法力量薄弱的問題。當然，人才引進應當做好以下幾點：第一，人才引進要遵循上級部門規定，不可肆意為之;第二，要因地制宜，充分了解本地所需人才情況，制定人才引進計劃，保證人盡其才;第三，人才引進要體現創新，要采取多元化方式、多元化渠道;第四，要充分體現政策優勢，提高人才吸引力。

3.抓好立法人才培養。人才培養是促進人才隊伍持續性發展的必要手段。人才培養主要體現在人才培養標準、人才培養目的以及人才培養計劃的設定上。首先要建立完善的人才培養機制。對立法人才進行定期培訓，不斷更新其知識結構，尤其要注重立法人才的政治素質與法治意識的培養，增強其實踐能力，有條件的還可以采取邀請專家講授、赴外學習交流等請進來、送出去的方式進行培養。其次是以老帶新，發揮榜樣作用。通過立法老專家的實踐和立法經驗帶動年輕立法人才的進步，可以更快速地提高實踐能力和業務水平，更好適應立法工作。最后是加強立法人才后備隊伍建設。立法人才隊伍需要不斷注入新鮮血液，法學院校以及黨校的法律人才都是重要的立法人才力量，要加強交流合作，共同建立聯合培養機制，重點是加強社會主義法治理念、法學知識教育以及實踐能力的養成，努力培養一支具有理想信念堅定、品德優良、知識豐富、本領過硬的立法后備人才隊伍，為立法提供源源不斷的人才儲備。

四、結語

市域社會治理現代化是新時代下推進城鄉一體化建設、形成社會治理新格局、推動社會文明進程的必由之路。地方立法完善了社會治理體系，為中國特色的社會治理之路提供了制度保障，使社會治理成效顯著，營造出全域下的美好社會秩序。從長遠來看，社會文明的進步將使市域社會治理提升到一個新的高度。

注釋：

①參見《立法法》第52條規定。

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