托育服務體系建設的意義、問題和路徑

楊菊華

【關鍵詞】三孩政策 配套措施 托育服務體系 民生發展

【中圖分類號】C913.1 【文獻標識碼】A

2021年5月，中共中央政治局提出實施全面三孩政策及其配套支持措施。7月，《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》正式發布，文件從提高優生優育服務水平、發展普惠托育服務體系以及降低生育、養育、教育成本等方面，進一步明確了當前和未來一段時間三孩配套措施的發展方向和具體施策路徑。人口問題是關系中華民族發展的基礎性、全局性、戰略性問題。實施三孩生育政策及配套支持措施，是黨中央、國務院根據我國人口發展變化形勢作出的重大決策，是促進人口長期均衡發展、推動高質量發展的重大舉措。托育服務作為三孩政策配套措施的重要內容，對政策的落地起著舉足輕重的作用。本文以3歲以下嬰幼兒照護服務體系建設為關注點，分析發展完善托育服務在“幼有所育”基本民生保障工程建設方面的重要意義，檢視當前我國托育服務發展過程中面臨的主要問題，提出托育服務體系未來發展方向的關鍵點。

建設高效、完善的托育服務體系具有超乎人口發展本身的重要意義

生育是一項系統工程。討論生育議題，必須擺脫就生育談生育的局限。貝克爾等新家庭經濟學家認為，孩子本身就是一種需要持續投入時間和精力呵護的更為昂貴的商品，是其他貴重消費品的重要競爭者。這一認知雖過于“理性化”，但婚育轉變過程卻對此提供了現實支持。很多年輕人不愿結婚和生育，正是基于對生兒育女的成本考量（當然也有婚姻、生育、家庭觀念轉變的原因），他們認為（多）生孩子會降低自己的生活質量，加強對自己的投資才是對未來生活的最好保障。

這種觀念的轉變是經濟社會變遷的必然結果。在工業化、城鎮化和現代化進程中，尤其是1986年義務教育實施以來，中國人的受教育程度大幅提升。第七次全國人口普查數據顯示，2020年我國15歲及以上人口平均受教育年限為9.91年。女性的受教育水平增幅更大，根據教育部統計數據，2019年女學生占普通高中在校生的50.7%，占普通高校本專科在校生的51.7%，占研究生在校生的50.6%。

從理論上講，女性正規人力資本的提升，必然會在家庭和社會層面帶來一連串正向、積極的效應，女性就業率、就業質量理應得到相應提升。而實際情況并非如此，在過去的30年中，我國兩性就業率均持續走低，女性就業率降幅更大。與此同時，生育率也長期處于低位，2020年我國育齡婦女總和生育率僅為1.3。宏觀層面生育率和就業率的“雙降”，與個體層面工作與家庭的“雙失”（在勞動力市場失去優勢、失去理想的子女數量）同頻共振、密切相關。

育兒對女性就業的直接負面影響至少包括三個方面：就業機會、職場的連續性和酬薪收入。實證研究表明，相較于男性，女性的就業門檻更高、就業率更低，即便受教育程度和畢業院校類別相同，女性在就業率和就業質量上也明顯弱于男性。另外，母親更高的職業中斷概率，會加劇女性在人力資本積淀、人力資本轉化率等方面與男性的差距，進而降低其職場回報率。可以說，生育帶來了收入的“父職收益”和“母職懲罰”。2010年第三期中國婦女地位調查顯示，在有低幼孩子的非農就業受訪者中，因工作太忙而很少顧家的現象在男性中更普遍，但因家庭而放棄個人發展的現象在女性中更普遍。換言之，即便女性全職工作，但她們更少讓工作責任影響其家庭職責，卻更可能因家庭而犧牲職場發展。該調查還顯示，在未就業人群中，女性因孩子而未就業的占比超過七成，而男性不足三成，表明生兒育女對女性帶來的職場負面沖擊更大。

可見，由于缺乏育兒支持，女性所面臨的“工作—家庭”矛盾十分突出，家庭對工作的負向溢出效應、工作對家庭責任的時間擠壓等，都嚴重地制約著女性將生育意愿轉化為實際生育行為的能力。因此，在全面三孩政策背景下，重建社會化托育服務體系，提供有質量的托育服務，營造良好的人口環境，具有十分重要的現實意義。

一是堅持以“人民為中心”的基本價值立場和根本發展遵循的必然要求。持續推動托育服務向前發展，是提升廣大人民群眾獲得感與幸福感的重要憑依。將是否滿足新時代廣大民眾對社會化托育服務的需求和對美好生活的向往作為判斷改革發展成效的標準和尺度，彰顯了以人民為中心的民生觀，體現了人民性的價值立場與原則。

二是實現幼有所育民生工程的重要保障。黨的十九大報告提出，要堅持在發展中保障和改善民生，在幼有所育、學有所教等基本民生問題上不斷取得新進展。3歲以下嬰幼兒托育服務體系建設，是實現幼有所育民生發展的核心與重點。盡快做好托育服務供給的準備工作，在零起點上重構托育服務體系，承接部分目前全部由家庭承擔的育兒責任，補充家庭自我服務之不足，降低生育、養育成本，是滿足廣大人民群眾民生需求的重要舉措。

三是增強三孩生育政策效能的基礎工程。擔心孩子出生后無人養、難善養是二孩、多孩生育的重要障礙。由于產假、哺乳假等基本權益難以全面落實、育兒的硬件設施不足等，女性難以兼顧家庭責任和事業發展，生育政策放開的效果不如預期。2017年全國四省市托育服務需求調查發現，認為發展托育服務將對平衡工作和家庭很有幫助或有較大幫助的受訪者分別為42.53%和39.68%，認為完全沒有幫助的僅占2.36%，即超過80%的女性對托育服務的社會效應持正面期待或評價。OECD（經濟合作與發展組織）國家的經驗也表明，在各國推行的各類直接或間接育兒支持舉措（如：育兒假、育兒津貼與補貼、照護服務、女性就業支持）中，育兒照護服務因有效地緩解了家庭照料的后顧之憂，故對生育率和女性就業率的提振作用最大。

四是推動人口紅利向人才紅利轉變的必要支撐。生育政策的調整，無論是從國家人口發展戰略的高度出發，還是從家庭長期發展能力建設的微觀福祉出發，都須以“人”為中心，既要注重對現有人力資源的開發（釋放女性勞動力紅利），也要關注未來潛在人力資源的培育（嬰幼兒培養）。托育服務體系的建立，除在正規機構給嬰幼兒提供科學養育和智力啟蒙外，還可以為家庭育兒提供指導，提升家長的育兒知識與能力。從起點關注未來人才的身心健康發展，為下一代的成長創造良好環境。這將有助于改善人口的健康資本和智力資本，為民族振興提供人才保障。