紹興市越城區城市基礎設施“鄰避”問題表現及對策建議

李偉

摘要：在城市發展過程中，城市基礎設施建設必不可少。許多配套設施如變電站、垃圾處理站等建設，一定程度上對周邊或多或少會產生相關影響因素，項目規劃選址尤為重要，尤其隨著“5G”時代的到來，大量基站要選址布局，部分群眾由于不理解不配合，導致工作難以推進。本文以紹興市越城區部分公共項目建設為例，試圖探索在項目建設規劃選址方面的一些做法，分析目前存在的主要問題，并提出相應對策。

關鍵詞：紹興市越城區;基礎設施;鄰避;問題對策

近年來，因高壓變電所（高壓架空電力線）、垃圾中轉站、殯儀館（公墓）、傳染病醫院、5G通信鐵塔等鄰避設施的規劃建設而引發的群體性事件時有發生。國內如遼寧鞍山市騰鰲垃圾焚燒發電項目群體性事件，省內如寧波鎮海的PX事件、杭州余杭中泰垃圾焚燒場事件等，皆因附近居民產生鄰避情節，采取了強烈、甚至高度情緒化的集體反對抗爭行為。鄰避設施因社會經濟發展需求而興建，其選址又因毗鄰民眾反對抗爭事件的發生而受阻.鄰避設施選址體現了空間規劃屬性[1]，作為自然資源和規劃部門，上述鄰避設施項目類同于水、電、氣等市政基礎設施，必不可少，不可或缺，故"鄰避"設施規劃落地難困境亟待破解。

1、“鄰避”問題具體表現——以越城區5G網絡建設運用推進事項為例

越城區作為紹興市中心城區，人口密集，各級各類項目眾多，以越城區5G網絡建設運用推進事項為例，在推進過程中遇到了一些阻力，主要表現為以下幾點：

1.1 ?城市新區5G試點建設進度滯緩。一是由于5G基站頻率特型，其高密度與高度的要求，與新城建設的景觀融合得不到良好的解決，導致城市市政公用綠地建設5G基站審批推進緩慢;二是城市新區多數地塊目前還處于開發建設初期，樓宇未結頂未竣工驗收，基站需要依托于樓宇建設，必須有相應的等待周期。

1.2 ?5G基站建設遭遇鄰避效應恐慌。“基站輻射恐慌”是制約當前基站建設的最主要痛點。以紹興大廈搬遷基站為例，因周邊群眾對于“基站輻射”的不理解，導致信訪事件的發生。同時，新建樓宇的5G基站同步建設得不到理解，往往以影響銷售、影響身體健康為由拒絕通信基站的進場施工。

1.3 ?5G基站保站續用難。越城區作為中心城區，近年來城市化建設推進力度較大。因城市規劃拆遷站點近100座，又因樓面基站的租賃數量巨大，目前因樓宇景觀改造、業主場租漫天要價等原因，極大的影響了主城區5G基站建設。

2、目前項目實施過程中存在的主要問題

2.1 ?審批流程有待優化。鄰避設施建設項目的審批流程沒有特殊的設置。建設項目環境與社會風險的了解與掌握的主要環節是通過環境影響評價與社會穩定風險評估，但是，目前在鄰避設施各專項規劃編制階段較少同步編制環評或流于形式，在建設項目審批階段，為提高審批效率，環評與規劃并聯審批，自然資源和規劃部門只對建設工程（建筑工程規劃）進行規劃許可，而環評（環境影響評價）尚在公示階段，環評介入較遲，環評無法作為規劃選址的依據;而穩評（社會穩定風險評估），根據省、市等社會穩定風險評估相關規定，重大工程才需要編制，對報省審批、核準的重大固定資產投資項目明確要求作為項目可行性研究、項目申請報告的重要內容并設獨立篇章，但對其他項目的穩評，什么階段介入沒有明確規定。環評與穩評的滯后，導致對項目選址的潛在風險無法及時了解把握。

2.2 ?公眾參與程度不足。主要表現在公眾了解項目情況不到位，規劃公告公示只局限于網站和項目現場，沒有深入到項目周邊社區;環評穩評對風險敏感點的把握不到位，現場問卷調查不夠深入，論證會聽證會公眾參與度低;屬地政府及建設業主項目宣傳不到位，導致附近居民更多關注的是項目建設可能產生的對身體健康、環境質量和資產價值等帶來的潛在負外部性，缺少對項目建設可行性、必要性的正面認識。

2.3 ?法律法規規范不全。“鄰避”設施落地難的問題除了公眾“不要建在我家后院”的嫌棄恐慌心理，法律法規規范不全也是重要的原因。目前沒有一部專門針對鄰避設施規劃建設監督管理的法律法規，鄰避設施規劃建設主要依據城鄉規劃法、環境影響評價法、環境影響評價公眾參與辦法、建設項目環境影響評價分類管理名錄和國家、省、市社會穩定風險評估的有關規定等法律法規和規范性文件，但是規劃選址主要考慮的是滿足鄰避設施建設的技術要求，而公眾的訴求往往是環境污染帶來的影響如何消除、利益如何補償，兩者的分歧十分明顯。

3、規避“鄰避”效應一些有益探索

3.1 ?推行鄰避設施審批重點關注。進入規劃審批程序前，對可能存在鄰避效應的項目重點關注。鄰避設施各專項規劃階段提前評估項目的環境影響、風險因子，環評和穩評作為規劃選址的前置，從源頭上消除社會穩定風險隱患。同時，在全社會范圍各個層級層面做好科普宣傳工作是關鍵，消除民眾對于類似5G通信“基站輻射”的誤解。

3.2 ?建立公共透明公眾參與機制。分門別類，對鄰避設施建設的必要性及可能存在的影響性作常規性的宣傳，提高公眾對鄰避設施的正面認知和對政府、專家的信任度。在鄰避設施項目的規劃建設中引入公眾參與機制，不僅可以維護項目附近居民的自身利益，而且還可以提高項目規劃的科學性及其決策的合理性[2]，做到選址過程、程序、原則公開透明。

3.3 ?完善鄰避設施相關政策法規。研究制定鄰避設施規劃建設監督管理條例，讓鄰避設施規劃建設有法可依;完善社會穩定風險評估相關規定，形成一整套行之有效的社會穩定風險評估體系，根據城鄉規劃法和環境保護法建立利益補償機制，確保受影響區域的利益不受到損失，提高公眾對鄰避設施的接納程度。

總之，“鄰避”運動和信訪事件的爆發，給作為利益整合者的政府的決策行為出了難題，對政府的治理能力提出了新的課題，也給政府管理帶來了深遠的影響[3]。在具體項目規劃選址和決策過程中，務必轉變決策價值取向、提高決策科學化程度、促進決策民主化進程，實現政府決策模式封閉性精英決策模式向開放型民主模式轉型的路徑，才能科學合理的推進項目落地建設。

參考文獻：

[1]劉晶晶.空間正義視角下的鄰避設施選址困境與出路[J].領導科學，2013，（2）：20-24.

[2]張騫.污染型鄰避設施規劃建設中公眾參與有效性及參與機制研究[D].重慶交通大學，2017.93.

[3]金萍.“鄰避運動”背景下地方決策模式轉型探析--以寧波PX事件為例[D].寧波大學，2014.61.