關于《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》之申請條件的研究

摘要：《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》的出臺，標志著我國的外國人永久居留權管理進入了新的階段，本文將立足于舊《外國人永久居留審批管理辦法》（下文稱《管理條例》）與《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》（下文稱《審批辦法》）的文本進行分析，結合域內外的永久居留權管理習慣，對于《管理條例》的內容提出改進意見。

關鍵詞：永久居留權 ?定額審批制度 ?居留條件 ?居留審批

對于獲取永久居留權的條件設定，是《審批辦法》及《管理條例》所共有的一部分內容，也是直接與政策合理性有著最密切相關的部分。兩文件在獲得永久居留權的條件設定上采取了相似的內容結構，《審批辦法》的管理范疇主要被第六條概括，即①在中國投資獲取永久居留權的外國人申請條件②在中國對經濟、科技、社會發展有貢獻單位任職的外國人獲取永久居留權申請條件③重大突出貢獻或國家特別需要外國人獲取永久居留權的申請條件④團聚、投靠家屬獲取永久居留權外國人的申請條件這四個大類。

而在《管理條例》中，則將管理范疇概括為以下幾個情形①為中國經濟社會發展做出突出貢獻的外國人的永久居留權申請條件②取得國際公認杰出成就的外國人永久居留權申請條件③國家經濟社會發展需要引進的外國人的永久居留權申請條件④在中國境內依法工作外國人申請永久居留權的條件⑤投資的外國人永久居留權的申請條件⑥團聚，投靠家屬的外國人永久居留權的申請條件

在下文中我將逐一就內容相似條款進行對比和利弊分析，并對《管理條例》中產生的新申請類型的合理性進行評價與理由闡述。

（一）通過投資取得永久居留權申請資格的外國人申請條件評析與改進觀點提出

從投資資本的計算方式上來看，原先采取的以實繳注冊資本的計算方式涉及一項隱性要求。即為實繳注冊資本一般只在公司成立之初進行收繳，而在我國《外商投資準入負面清單》中規定，境外投資者不得作為個人獨資企業投資人從事經營活動。因此在這一以實繳注冊資本計算方式來進行永久居留權投資獲取的過程中，外國人一般情況下無法通過與中國國籍持有者共同創業以外的方式達到獲取永久居留權申請資格的目的，另外一方面，繳付注冊資本金的規定也明確了外國人只能從事一般實業。而在新規中則將投資資本的計算方式更改為以自然人身份或作為控股股東的企業投資即可，因此在這一條件下一方面相較于《審批辦法》給予了外國人在注冊形式上的自由，可以更加廣泛的參與例如已成立但發展前景良好的中小企業的融資活動以及其他各類投資活動，有利于我國新興企業和新型產業吸引外資。但過大的自由權限同時也帶來了危害，對于證券、基金、保險、房地產等行業的投資并未通過“實繳資本金”的方式進行準入限制，而是允許復雜的融資方式，對資本質量缺乏監控可能會造成明顯的市場風險，應當對其能夠參與的領域予以排除。

在對于該條具體實施細則的規范中，《審批辦法》根據所投資的產業所在地區的不同，為響應國家“西部大開發”等一系列戰略，設立了“西部——中部——其他地區”三層次逐漸提高的準入門檻。而在《管理條例》的規定中，則對高新技術企業和傳統企業做了區別性規定。不去評價地區性區別政策同產業性區別政策的優劣的前提下，就《管理條例》規定的問題至少還存在四點不足：①《管理條例》中所規定的高新技術企業和創新型產業缺乏具體的行業規范和準入標準，對于何為“效益顯著”、“規定標準”也語焉不詳，容易引起權力尋租或是鉆制度漏洞騙取永久居留權的現象。②對于高新產業和創新型企業效益評估的權力落在各級人民政府上，但作為主管行政工作的行政機關，往往無法對于高新產業及技術有著清晰的認識，從而難以作出正確的評估，進一步為借高新產業之由騙取永久居留資格者創造機會。此外，審批部門也應當明確的看到同類型產業在不同地區的發展趨勢的不同，因此在此建議可以通過地區和投資產業類型雙軌評估的方式兼顧產業發展的重點性考量和投資地區的平衡性考量。③第十六條投資移民的規定，1000萬人民幣的標準與我國當前的經濟發展狀況有所不符，自2004年舊《審批辦法》辦不起，我國人均國民總收入實現了4倍的跨越，但投資門檻卻不升反降，因此該投資金額的門檻與我國的經濟發展狀態存在一定的不符。

由此我認為，在本條規定中應當更改的部分有：①應當明確制定外國人投資負面清單并在永久居留權申請過程中采用，明確禁止并消除外國人通過投資證券、房地產等敏感產業來獲取永久居留權的可能②應當統一制定高新企業及創新型企業的考核標準，并要求推薦的人民政府主管部門對其申請資格進行擔保，聘用有專業能力的機構對其資格進行考證，避免騙取永久居留權的現象發生③應當考慮在不同的區域實施不同的投資標準，在投資標準的設立上采取地域范圍和產業類型相互結合的方式，鼓勵外國人既向專業領域投資，也向急需就業崗位或有待發展的欠發達地區投資。④應當對于外國企業家持有外國國籍的時間和退出中國國籍的時間進行約束，避免臨時退出中國國籍回國投資再次獲取永久居留權的現象出現。⑤應當根據我國經濟發展的現狀提升投資門檻，但為了達到吸引投資的目的，不必完全與之前的經濟發展水平進行倍數上的對標。

（二）在中國對經濟、科技、社會發展有貢獻單位任職的外國人獲取永久居留權申請條件評析與改進觀點提出

在《審批辦法》的表述中，明確規定了待遇級別規定的條件，并對連續任職期限、居留時常及納稅記錄作出了具體要求。在具體解釋部分，其對外國人任職單位做出了四類涉及級別和類型的要求。而在《管理條例》的規定中，采用了因經濟社會發展需要引進的外國人這一表述，對于準入門檻的表述呈現出對推薦制度的強調，此外，也取消了職級職稱及同等待遇的硬性要求。

通過對修訂目的的推斷不難看出，此種修改方式主要是為了方便以電子產業為首的一系列高新技術產業和創新型企業順利引進外國投資人才，《管理條例》中強調的推薦人推薦及擔保制度，以及對硬性職稱待遇要求的取消確實有利于更多外籍頭部人才獲取中國永久居留權，但應當注意的是，在對于創新型企業和高新技術產業沒有明確的企業評估標準的情況下，《管理條例》中的此類規定無異于增強了永久居留權的發放風險。以北京市正在推行的20項出入境措施為例，由于政府無法形成對于推薦人的長期連續績效評估和對高新技術企業的長期有效評估，北京市對外國人采取的長期居留便利措施由根據企業領域行業賦予便利，在實際審批中變化成了對中關村區域企業工作的外國人給予突破性便利，因此這類實踐經驗更加佐證了應當嚴格細致的規定企業及推薦人的評估標準。

因此對此條內容提出如下的修改建議：①對于“專業人才”、“高級經營管理人員”、“高級專業技術人員”進行明確的規定，對其工作與居留的年限，工作職級給出明確要求，如在企業中無法提供明確職級證明的外國人，則應提交成就或負責項目的清單至相關行業協會進行評估及申請時提交收入證明，在收入達到一定標準且滿足相關行業協會評估標準的情況下，方可滿足此項申請標準。②國家應盡快制定高新技術企業、創新型企業和國內知名企業的評估標準及清單，為推薦人才申請永久居留資格提供便利。③由于第十三條第四款不能保障取得杰出成就外國人推薦的專業人才在其推薦人所在領域內，相當于讓有杰出成就的外國人代行相關行業協會和國家機關推薦和擔保的責任，因此提出兩種更改方式，一是應當刪除十三條第四款“根據本條例第十二條規定取得永久居留資格的外國人推薦的專業人才”的條款，由組織的相關評審機構或是行業內先進外國人才共同成立機構進行推薦;二是保留該推薦途徑，但要求被推薦的外國人出具相應的申請資料，于此同時要求虛假推薦者交納一定數量的保證金，或作為擔保人承擔弄虛作假應承擔的法律責任。

（三）重大突出貢獻或國家特別需要外國人獲取永久居留權的申請條件評析與改進觀點提出

在《審批辦法》對于此類外國人永久居留權申請的表述中，采用了較為開放的規定方式，未對其做出具體的規定。反觀《管理條例》的規定中，其進步之處首先在于明確規定了此類外國人申請永久居留的推薦機構，即國家有關主管部門或省、自治區、直轄市人民政府，另外一方面，《管理條例》首次給出了指導性的引進意見，例如規定教育、科技、文化、衛生、體育事業作出突出貢獻的外國人可以引進，另外一方面取得國際公認杰出成就的外國人可以申請。

但在《管理條例》的進步之余，其規定本身還存在著幾項問題：①首先是對于國家有關主管部門的表述，對于不同范圍和領域內的外國人才，其必然不可能采取統一的標準進對其成就的評判，而“有關部門”的表述本身就有兩重含義，一重是在該外國人所致力的領域內有權限和能力評價其成就的相關部門予以推薦（例如公益事業則由中華慈善總會、人力資源和社會保障部等推薦），另一重則是具有出入境管理權限的相關部門即公安機關、外事部門等進行審批。考慮到外國人在此處主要目的在于獲得申請資格而非得到審批，應當規范化“有關部門”的用語，采用第一重意義上與外國人所致力領域相關的部門含義。②其次，在對于“突出貢獻”、“國際公認杰出成就”的評價中也存在著標準不一的問題，不同領域、不同類型的成就往往難以通過統一的標準進行概括或標識。因此除了表述本身的模糊性問題，決定其模糊性的領域廣泛性還帶來了審批上的不便。

我認為條例在該部分可以借鑒國外的經驗，采用積分制方式進行更加科學的評估。以美國《移民法》中的范例作為比較，美國《移民法》中此類外國人永久居留權的獲取被稱為“第一優先”，對于移民實施移民擔保制和積分評估制雙規的審查制度。對于對評價特殊人才能夠通用的教育、語言、工作、年齡、職業等，通過積分進行評價，而對于特殊貢獻則由勞動力市場有需求的單位進行擔保才能辦理。因此我認為，在我國關于作出特別貢獻或國家特別需要的外國人永久居留權申請的過程中，可以借用這一方式，對其通用標準制定合理的積分制度，另外一方面對于特殊貢獻，通過相關行業協會或權威的該領域評估機構進行擔保的方式提供申請機會，在兩項條件均可以滿足時，再由公安機關出入境管理部門進行審查，決定是否授予永久居留資格，這樣既能夠解決審查者的資格與資質能力問題，又能夠解決外國人資質的評審問題。

（四）團聚、投靠家屬獲取永久居留權外國人的申請條件的評析與改進觀點提出

我認為目前此部分條例存在的問題有：第十八條中規定，外國人符合本條例第十一條、第十二條、第十三條、第十五條、第十六條規定條件，申請永久居留資格的，其配偶和未滿十八周歲的子女可以同時申請永久居留資格。我國的《管理條例》在修訂后呈現出強烈的技術移民特征，對于投靠、投奔父母或子女類的永久居留權的授予也有著與技術移民制度強烈適配的特征。但這條規定與第十七條中第一款的規定出現了強烈的沖突。在第十八條存在的情況下，既然該外國人已通過前述條款取得了永久居留權，其配偶就可以申請永久居留權，那么第十七條中對于在中國永久居留的外國人配偶必須共同生活五年，每年實際生活時間不少于九個月的約束相當于被無效化了，因此十七條第一款規定實際上相當于只對中國公民與外國配偶在中國定居的情況生效，這在立法目的上是相矛盾的。

基于以上的分析，我認為在《管理條例》中，應當更改的內容有：應當在第十八條使用的同時沿用前款中關于已獲得永久居留權外國人的配偶及子女在國內居留年限的規定，從而一方面避免與前款相互否定，另外一方面減小利用收養關系等竊取永久居留權的可能。

（五）在中國境內依法工作外國人申請永久居留權的條件評析與改進觀點提出

此類外國人永久居留權的申請，在《審批辦法》中沒有出現，而在《管理條例》中則體現為第十五條中的四類情況，其中第一款涉及研究型人才的申請條件;第二款涉及重點行業、區域工作者的申請條件;第三款、第四款涉及在中國境內連續工作、居留滿足一定年限，收入滿足一定標準的外國人申請永久居留權的條件。

對于第一款“具有博士研究生學歷或者從國際知名高校畢業，在中國境內工作滿三年，期間實際居留累計不少于一年”，有如下問題：①博士研究生學歷及國際知名高校畢業為或然性標準。以博士研究生標準中法學博士為例，其博士研究生授權點范圍既包括五院四系的名校，也有法學不夠強勢或學校評價較低的學校，恐導致門檻較低的現象出現。②對于國際知名高校畢業為標準的評價方式，由于我國沒有明確的、官方統一認可的大學評價標準，對于國際知名高校采信何種標準也沒有明確的規定，因此也可能出現人才不達標的現象。

對于第二款“在國家重點發展的行業、區域連續工作滿三年，其間實際居留累計不少于一年，工資性收入不低于上一年度所在地區城鎮在崗職工平均工資的四倍”而言，存在如下的問題：①何謂國家重點發展的行業、區域沒有定論②在“國家重點發展的行業、區域”從事的工作是否與“國家重點發展的行業、區域”的發展相關，例如在某科技企業負責食堂內勤工作的外國人，是否應當與在同一企業專業技術領域工作的外國人享有同等的申請條件是值得商榷的問題

對于第三款、第四款和前兩款通用的問題主要問題如下：①對于工資性年收入的規定，當前對于外國人的居留年限要求分別為連續工作三年/累計居留不少于一年;連續工作四年/累計居留不少于兩年;連續工作八年/累計居留不少于四年。在這樣的情形下，若以最低累計居留年限計算，外國人完全有可能在國內和國外同時持有職業，獲得較高的平均工資;或是在國外掛職并獲取較高的平均工資，這決定了單純用年化平均工資來進行資格計算本身不夠科學②特殊職業的外國人，也可能擁有遠高于平均水平的工資，但這并不代表其身份符合引進人才的資格，例如上海市2019年城鎮在崗職工平均年化工資在不包括外來務工人口的情況下為9580元/月，而新東方招聘外教的月收入則為49800元/月，且對于外教除英語水平和教師資格證要求外無其他紙面要求，若僅憑收入水平賦予永居資格，顯然是脫離了引進人才的本意的。

基于以上的論述，對《管理條例》的修改意見如下：①對于第一款，應作出如下的細化規定，第一是將博士研究生學歷要求提升為學科一級博士點，第二是采用如泰晤士報學校排名評定等指標對是否屬于國際知名高校進行評判。②對于第二款，國家重點發展的行業、區域，應該根據統一的行業標準進行評定，給出明確的行業、區域名單，并行業、區域內外國人所工作企業或單位的業務水平進行評估，此外，還應要求根據此款申請永久居留權的外國人必須在重點發展的行業、區域內從事該行業或地區的相關工作，而非任何涉及該行業和區域的工作都可以進行永久居留權的申請。③對于第三款和第四款，應注意對外國人所在崗位的約束，即為了達到為本國創收，引進人才的目的，工資性年收入應限制在本國境內的工作獲取的工資性年收入④對于第三款和第四款，還應注意對利用外國人身份獲取高額收入或是允許外國人以外國人身份掛職的特殊職業外國人的約束不同，例如對于模特、外國語教育等特殊行業的外國人，標準應當有適當的提高。

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紀潤澤（1999- ）男，漢族，天津人，單位：中南財經政法大學刑事司法學院，本科，偵查學專業，研究方向：行政法與地方法治、公安學。