關于EPC總承包項目總價合同設計優化、深化設計、變更的理解及分析

何欽飛

【摘要】隨著最近幾年EPC總承包項目的增多，涉及總承包項目的爭議也在增加，其中，對于優化、深化、變更的爭議占比較大。本人結合EPC總承包項目全過程咨詢工作經歷、工程結算經驗、相關文件及資料，對于優化、深化、變更的理解及分析提出個人粗解，以供參考。

【關鍵詞】優化;深化;變更;總承包

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.110

隨著《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》、《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》等關于推進工程總承包發展的文件的出臺，工程總承包項目逐漸增多，尤其是政府投資項目。然而，我國的工程總承包全面推廣還屬起步階段，在實際履約過程中，承、發包對于工程總承包的實質性內容或涉及的條款理解還不到位、不清晰，造成工程總承包履約過程中爭議較多，甚至造成經濟上的損失。筆者將就工程總承包中爭議較多的優化、深化、變更進行分析，并提出個人粗解，望其能為工程總承包參與者提供參考。

1、優化、深化、變更的定義

深化設計，指接受委托的設計單位在原設計方案基礎上，結合現場實際情況，對圖紙進行完善、補充，繪制成具有可實施性的施工圖紙。深化設計后的圖紙滿足原方案設計技術要求，符合相關地域設計規范和施工規范，并通過審查，圖形合一，能直接指導現場施工。從定義上看，深化設計主要是對圖紙進行完善、補充，并未對設計方案的參數、說明等已明確的要求進行調整。

設計優化，是以工程設計理論為基礎，以工程實踐經驗為前提，以對設計規范的理解和靈活運用為指導，以先進、合理的工程設計方法為手段，對工程設計進行深化、調整、改善與提高，并對工程成本進行審核和監控，也就是對工程設計再加工的過程。設計優化主要是對工程設計（即已有的設計）進行調整、改善與提高，最終的結果是對工程設計再加工，涉及到對設計已有參數、說明等已明確的要求進行調整。

變更定義，根據住建部最新的《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）1.1.6.3 變更：指根據第13條[變更與調整]的約定，經指示或批準對《發包人要求》或工程所做的改變。經過規范的程序對《發包人要求》或工程所做的改變就是變更，涉及到的是對已有參數、說明等已明確的要求進行調整。

根據《中華人民共和國民法典》第三編第六章合同的變更和轉讓，第五百四十四條當事人對合同變更的內容約定不明確的，推定為未變更。

從三者的定義上可以得出結論：深化設計并未對設計方案的參數、說明等已明確的要求進行調整，深化設計的結果不會導致變更;設計優化涉及到對設計已有參數、說明等已明確的要求進行調整，設計優化的結果會導致變更。

2、優化、深化、變更分析

從前述的結論可以看出，深化設計不會導致變更，因此，深化設計不會導致合同總價的調整。而設計優化的結果是變更，一般情況下變更會帶來費用調整，進而導致合同總價的增減。

全過程咨詢工作及工程結算經歷過程中，碰到比較多的EPC總承包項目總價合同承包人的主要負責人及設計人員對于設計優化存在理解錯誤。目前，較多的EPC總承包項目總價合同承包人及設計人員直接將設計優化理解成了深化設計，這樣就導致承包人認為EPC總承包項目總價合同設計優化節省的費用都將是歸承包人自己所有。但是，該類項目進入結算審核階段，結算審核會對照中標施工圖紙、初步設計、設計說明及發包人要求，實際交付標準低于以上內容標準的，視同變更要扣減價差。而高于以上內容標準卻未經業主同意，及履行審批手續的，視同未變更，結算費用不增加。

《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第七條采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包。目前，總承包項目特別是政府投資項目按照《總承包管理辦法》規定初設完成后招標，初步設計審批完成后招標的項目其中的初步設計、設計說明及發包人要求基本已經比較具體，一旦承包人不注意，很可能認為進行深化而事實上是優化導致變更，最終造成經濟上的損失。

鑒于以上分析，對承發包雙方提出以下幾點個人建議：

（1）對于深化設計，EPC總承包項目總價合同承包人對中標方案進行深化設計的時候，要充分發揮自身的技術、人員、經驗等優勢資源，并運用價值工程，以最優的成本達到合同約定的要求，在滿足合同要求的同時，自身利益盡量最大化。

（2）對于設計優化，EPC總承包項目總價合同承包人要先區分，是費用節約，還是費用增加。如果是費用節約的優化，要看合同是否約定利益分享，再決定是否實施優化;如果是費用增加的優化，要提前與發包人溝通，由發包人決定是否實施，如果最終決定實施，為避免日后不必要爭議，建議承發包雙方就費用增加事先達成一致，變更審批程序按合同約定審批完成后，承包人再根據變更單審批意見正式實施設計優化。

3、設計優化節省資金獎勵問題分析

《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）通用條款13.2.3合理化建議降低了合同價格、縮短了工期或者提高了工程經濟效益的，雙方可以按照專用合同條件的約定進行利益分享。實際實施的EPC總承包項目專用條款一般約定無獎勵，特別是政府投資項目，因為審計機構有可能將付出的獎勵資金與國有資產流失相關聯，存在審計風險。

對于設計優化利益分享的制度支持情況，接下來將就財政資金或國有資金投資進行分析。

《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第十九條工程總承包單位應當設立項目管理機構，設置項目經理，配備相應管理人員，加強設計、采購與施工的協調，完善和優化設計，改進施工方案，實現對工程總承包項目的有效管理控制。對優化設計的最終成果是否進行分配、結余資金的處理等未提及。

《政府投資條例》第二十五條政府投資項目結余的財政資金，應當按照國家有關規定繳回國庫。

《行政事業性國有資產管理條例》第二十六條各部門及其所屬單位應當及時收取各類資產收入，不得違反國家規定，多收、少收、不收、侵占、私分、截留、占用、挪用、隱匿、坐支。第五十四條各部門及其所屬單位有下列行為之一的，責令改正，有違法所得的沒收違法所得，情節較重的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）非法占有、使用國有資產或者采用弄虛作假等方式低價處置國有資產。在無其他效力更高的法律、法規支持的情況下，政府項目優化獎勵很難實現。

《中華人民共和國預算法》第六十一條規定國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。第九十三條各級政府及有關部門、單位有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分：（一）未將所有政府收入和支出列入預算或者虛列收入和支出的。

《中華人民共和國國家金庫條例》第十條國庫的基本職責如下：（1）辦理國家預算收入的收納、劃分和留解。（2）辦理國家預算支出的撥付。（3）向上級國庫和同級財政機關反映預算收支執行情況。（4）協助財政、稅務機關督促企業和其他有經濟收入的單位及時向國家繳納應繳款項，對于屢催不繳的，應依照稅法協助扣收入庫。（5）組織管理和檢查指導下級國庫的工作。（6）辦理國家交辦的同國庫有關的其他工作。第十八條國家的一切預算支出，一律憑各級財政機關的撥款憑證，經國庫統一辦理撥付。從以上兩條來看，政府投資項目的建設資金應由國庫統一辦理撥付。

《基本建設財務規則》第四十八條經營性項目結余資金，轉入單位的相關資產。非經營性項目結余資金，首先用于歸還項目貸款。如有結余，按照項目資金來源屬于財政資金的部分，應當在項目竣工驗收合格后3個月內，按照預算管理制度有關規定收回財政。第二十二條審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。

《中華人民共和國審計法》第四十六條對被審計單位違反國家規定的財務收支行為，審計機關、人民政府或者有關主管部門在法定職權范圍內，依照法律、行政法規的規定，區別情況采取前條規定的處理措施，并可以依法給予處罰。第四十九條被審計單位的財政收支、財務收支違反國家規定，審計機關認為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應當給予處分的，應當提出給予處分的建議，被審計單位或者其上級機關、監察機關應當依法及時做出決定，并將結果書面通知審計機關。第五十條被審計單位的財政收支、財務收支違反法律、行政法規的規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

《中華人民共和國審計法實施條例》第四條審計法所稱財務收支，是指國有的金融機構、企業事業組織以及依法應當接受審計機關審計監督的其他單位，按照國家財務會計制度的規定，實行會計核算的各項收入和支出。第四十九條對被審計單位違反國家規定的財務收支行為，審計機關在法定職權范圍內，區別情況采取審計法第四十五條規定的處理措施，可以通報批評，給予警告;有違法所得的，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;沒有違法所得的，可以處5萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，可以處2萬元以下的罰款，審計機關認為應當給予處分的，向有關主管機關、單位提出給予處分的建議;構成犯罪的，依法追究刑事責任。法律、行政法規對被審計單位違反國家規定的財務收支行為處理、處罰另有規定的，從其規定。

上述法律、法規、部門規章關于財政及國有資金的收支規定，對于財政資金或國有資金投資節約獎勵無明確規定，但對財政或國有資金結余收回財政明確規定，其中法律、法規對于違反規定的處罰也有相應規定。所以，對于使用財政資金或國有資金投資的EPC總承包項目設計優化結余的資金，在現有的法律、法規下設定獎勵存在審計風險。對于使用非財政資金或非國有資金投資的EPC總承包項目設計優化結余的資金，按照契約精神，只要不違反法律、法規導致條款無效，在雙方協商一致的情況下，合同中設定獎勵實施上無審計風險。

為了EPC總承包項目提高資金使用效率，達到降低合同價格、縮短工期或者提高工程經濟效益的目的，筆者建議國家制定相關的法律、法規明確優化利益分享或獎勵的制度支持。不過鑒于目前的市場情況，需要建設配套的社會信用體系，避免使獎勵制度成為部分群體或個人侵占國有資產的工具。

結論：

深化設計并未對設計方案的參數、說明等已明確的要求進行調整，不會導致合同總價的調整。設計優化涉及到對設計已有參數、說明等已明確的要求進行調整，結果是變更，一般情況下變更會帶來費用調整，進而導致合同總價的增減。目前，對于財政資金或國有資金投資項目，承包人合理化建議的設計優化，降低了合同價格、縮短了工期或者提高了工程經濟效益的，雙方如果約定利益分享或給予承包人獎勵，并無法律、法規支持，利益分享或獎勵存在審計風險，需要政府提供制度上的支持。

參考資料：

[1]《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）;

[2]《中華人民共和國民法典》;

[3]《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》

[4]《政府投資條例》

[5]《行政事業性國有資產管理條例》

[6]《中華人民共和國預算法》

[7]《中華人民共和國國家金庫條例》

[8]《基本建設財務規則》

[9]《中華人民共和國審計法》

[10]《中華人民共和國審計法實施條例》