城市規劃管理過程中控規的困境及優化路徑

【摘要】控規是城市規劃管理系統當中的重要組成部分，以土地的使用作為重點，詳細規定建設用地的性質，為城市的發展與建設提供依據。通過對當前控規過程中存在的控規編制深度不足、控規技術應用流程不規范等困境進行探究，從控規圖集編制、確定控規控制指標、實行控規城市用地分類等方面提出優化路徑，以期為控制性城市規劃管理中控制性詳細規劃的研究工作提供理論依據。

【關鍵詞】城市規劃;困境;優化路徑;控規;管理

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.031

現代化城市的發展與建設離不開城市規劃管理工作對其的支撐，因此，可以將控規作為城市規劃建設與管理的核心步驟。但截至目前城市規劃管理的發展現狀而言，相關控規管理工作的實施是仍存在問題的。這些問題具體表現為：城市經濟指標風險、市場定量化發展風險等。這些潛在的風險在不同程度上影響著城市整體規劃工作的順利實施，而開展本文此次研究的目的便是深度剖析城市規劃建設與管理中控規的不足，并以此為依據，制定針對性的解決方案。

1、城市規劃管理過程中的控規困境

在城市的長期發展與建設工作中，相關規劃的工作內容一直未能得到良好地落實，產生此種現象不僅是由于領導者干預能力不足所導致，有很大一部分原因是工作中的控規行為執行力不到位。為了解決與此方面相關的問題，本文將對城市規劃管理工作實施過程中存在的控規方面問題展開研究。整理現有的城市規劃管理成果，對控制困境進行綜合分析，具體內容見下文。

1.1控規編制深度不足

對城市規劃現狀進行調查是執行控規工作的前提條件，與之相關工作有序執行需要大量的城市規劃現狀數據作為支撐，但綜合目前設計單位的控規工作現狀可知，大部分針對城市規劃管理工作的實施仍停留在紙面上，編制單位并沒有真實地調派技術人員進行現場詳細勘查[1]。此種現象導致相關單位在進行排水渠設計時，沒有結合場地平整度預留對應的排水設施;商業用地不規范，部分土地資源被違規建筑占用等。提出的問題在城市規劃管理工作中沒有及時地落實，導致有關管理部門在執行控規工作時，無法對區域的經濟性進行有效分析，此種現象會增加城市規劃管理過程中的潛在經濟風險，使有關工作的實施面臨更多的不確定性因素對其的影響，最終的管理工作的效率造成負面干預與影響。

1.2控規技術應用流程不規范

除上述提出的內容，在對控規技術的應用研究中發現，現如今執行的大部分城市規劃管理工作項目，均屬于微觀層面指導，缺少指向宏觀方向的管理舉措。在市場最新發布的指導文件《城市規劃編制標準》文件中，明確地提出了城市規劃管理工作的實施應當根據市場已批準的文件，進行區域標準化劃分[2]。但綜合現如今的城市規劃管理指標可知，大部分工作指標的覆蓋范圍均較為寬泛，其內容中缺少對人口規模、建筑占地面積的規劃。此種現象會導致控規工作在實施過程中出現城市總量失控、城市管理銜接不到位、道路系統失衡等問題。此種問題的發生會導致控規工作方案不得不反復修訂，最終增加城市規劃管理工作中的附加任務量。而出現上述問題的主要原因是控規技術應用流程不規范，因此，要實現城市規劃管理工作的有序實施，還需要進一步規范控規技術應用流程。

2、控規優化路徑

2.1控規圖集編制

為實現對城市規劃管理過程中的控規優化，首先需要實現對城市整體發展趨勢的把握，因此需要完成對控規圖集的編制工作。在編制過程中，應當跳出傳統建設工程設計和施工項目指標的框架，尋找更加符合控規編制的形式，并改變其相應文件的格式[3]。在進行控規編制時，可采用圖集的方式對編制內容進行展現，圖1為某城市控規圖集編制示意圖。

圖1中編號1～11分別表示為各個不同類型的建筑及用地，同時，在編制的過程中可以通過將不同區域以不同顏色進行劃分的方式，實現對其進一步區分，并更加直觀地對每個區域的面積大小以及占比進行明確。由于在城市規劃管理當中，控規具有較強的地方性，本地的規劃設計單元對于其所對應城市區域具體情況應當具有更加深入的了解，為后續中標的編制單位提供更加有力的基礎資料。在對控規圖集編制時，從制定環節到實施環節，再到完善環節是一個動態的過程，并且牽動著巨大的經濟利益。因此，在進行編制的過程中，應當以本地規劃設計單位作為合作單位，以此確保在尊重市場原則的前提條件下，加強控規編制穩定性的目標。

2.2確定控規控制指標

針對控規控制指標的確定，應當在遵循下述原則的基礎上實現：首先，必須在上位規定的指導下嚴格按照要求完成廣泛調研任務，并且將上位規劃的相關要求落實到實處[4]。其次，采用科學的論證方法，針對控制指標進行全面的分析和論證。再次，強化對控制指標的經濟性分析，明確控規工作的實施將直接影響到土地開發權利的界定，因此必須在編制和確定控制指標時選擇具備更強經濟性的內容。最后，將城市內劃分的重點區域作為管理工作的必要條件，并明確相比于修規，在執行控規工作時，作業人員應當具備更強的靈活性。在遵循上述原則的基礎上，按照如圖2所示的流程實現對控規控制指標的確定。

圖2中承載力校核的主要內容包括公共配套設施校核、交通影響校核、市政基礎校核等。剛性校核的主要內容包括日照分析校核、停車位占地面積校核、綠地率校核等。結合城市規劃的敏感性，在確定控規控制指標時還應當保證是在城市設計的基礎上完成。對于一般城市地區而言，可根據其整個區域內的城市設計思想，并結合城市的形態化布局，針對規劃地塊的具體建筑物高度、建筑群密度、容積率等參數指標實現控制。同時，在明確了控制指標后，還應當更加科學地確定開發的具體容量和兼容性等需要，對未來城市的建筑形態布局提供合理的引導。

2.3實行控規城市用地分類

為進一步提高控規的適應性，還應當從實施控規城市用地分類的角度出發，充分考慮到城市未來發展的多種可能。在控規編制的過程中，城市中部分地區會受到大型項目落戶、交通條件等重大因素的影響，尤其是對于二線和三線的城市而言，城市的建設根本是無法實現準確預期的[5]。因此，針對這一問題，通過對近期沒有明確開發意圖的用地可適當暫緩對其用地類別的劃分。針對其他用地類型，可按照地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度等指標參數進行劃分。圖3為控規城市用地分類改進思路。

圖3中在借鑒先進地區用地管理經驗的過程中，應當除了禁止其使用用地性質以外，還需要經過相應的審批程序，從而實現對其更加規范的用地分類。在引入混合功能的分類模式時，應當適當增強規劃的彈性，以此確保城市的規劃與建設能夠符合不斷變化的市場需求。按照圖3中的改進思路實現對控規城市用地的分類，并且在規劃用地的兼容使用上，應當注重對總量的控制，從而避免出現局部用地性質變化積累造成城市規劃管理整體失衡的問題產生。

結語：

在完成本文課題的研究后，應當明確掌握，在執行城市規劃管理工作時，控制性詳細規劃中的彈性作業部分與剛性作業部分屬于一個矛盾的綜合體，只有在確保兩者處于一種相對平衡的狀態時，才能提升城市規劃管理工作的科學性與合理性。為了落實此項工作，提出完善控規的幾點指導意見，①應在城市規劃管理時，重視起對相關項目實施過程中的監控工作，有必要的條件下，可構建專人隊伍，負責城市道路交通系統、電力工程、水利工程的規劃管理，以提高監管力度的方式保障項目的收益。②將強化城市內的生態化環境，關注對城市規劃過程中的宜居管理，提高城市的可持續發展能力，發揮控規在此過程中的時代價值與特征。③將營造良好的市場氛圍，作為后期優化控規的核心工作。持續完善市場監督管理體系，落實區域內的控規延伸項目，確保相關工作在城市內的有序推進。

參考文獻：

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作者簡介：

陳偉昌（1984-），男，廣東東莞人，漢族，本科學歷，工程師，從事城市規劃管理工作。