公共預(yù)算改革：澤國的“N”個第一

哲生 胡國強(qiáng)

前不久，溫嶺市澤國鎮(zhèn)將2008年公共預(yù)算明細(xì)表公布于眾，將人大代表、民眾代表的民主懇談引入預(yù)算審議中，并將票決制納入預(yù)算報(bào)告表決程序中，走出了一條極富特色的預(yù)算監(jiān)督新路徑。有學(xué)者稱之為“中國式協(xié)商民主在基層的一次深化”。

第一次票決

“《居委會增加工作經(jīng)費(fèi)5萬元的預(yù)算修正案》表決結(jié)果是：共收回有效票91張，其中贊成44票，反對47票。此修正案未獲通過。”主持人話音甫落，會場內(nèi)立刻響起的不是鼓掌聲，而是眾人的驚嘆聲。

2008年2月29日，這個閏年才會出現(xiàn)的2月29日，對于溫嶺市澤國鎮(zhèn)的人大代表而言，這一天或許會令他們終生難忘。

“實(shí)在是太可惜了。”澤國鎮(zhèn)人大代表柳素蓮的一聲嘆息，宣告了她前期的努力付諸東流。2月29日，在2008年澤國鎮(zhèn)人代會上，領(lǐng)銜提交《居委會增加工作經(jīng)費(fèi)5萬元的預(yù)算修正案》的正是這位質(zhì)樸的社區(qū)大嬸。在接受記者采訪時，柳代表遺憾地表示：“就差那么一點(diǎn)點(diǎn)。鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)前期給予了我們很大的支持，本想應(yīng)該是鐵板釘釘?shù)氖铝耍鄶?shù)代表也會贊成的，可誰知結(jié)果卻大出我們意料。”

柳代表的“如意算盤”雖然沒有打成，但這次“票決初體驗(yàn)”，卻留給了她另一番滋味。

“以前從來沒有過，這是第一次。”一談到票決，柳代表顯得有些激動，“我當(dāng)了那么多年的人大代表，以前都是用舉手的方式來表決的，很少看到有人反對。而這次不同了，票決的結(jié)果誰都難以預(yù)料。”

事實(shí)上，出乎許多人大代表和鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人意料的并非僅此。澤國鎮(zhèn)2008年財(cái)政預(yù)算的票決結(jié)果是：“總共93票，60票贊成，反對28票，棄權(quán)5票”。只比法定過半數(shù)多了6票（應(yīng)到代表107名的半數(shù)是54票）。盡管涉險過關(guān)，但這個結(jié)果無疑讓在主席臺就座的鎮(zhèn)政府組成人員驚出冷汗。

“以票決方式替代過去的舉手或鼓掌通過，可以讓每一位人大代表真實(shí)地表達(dá)自己的意愿。”一直關(guān)注澤國鎮(zhèn)預(yù)算改革工作的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治系主任郎友興教授表示，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大采取票決的方式來表決財(cái)政預(yù)算報(bào)告，在全國實(shí)屬罕見”。

第一次“預(yù)算懇談”

在票決之前，代表們則剛剛經(jīng)歷了一場別開生面的預(yù)算懇談會。

“居委會經(jīng)費(fèi)太少，建議增加5萬元”;“民兵培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)太多，消防安全投入太少”;“文昌閣是我們鎮(zhèn)的文化歷史遺產(chǎn)，應(yīng)該加強(qiáng)保護(hù)，有利于提升城市品位，200萬元的修復(fù)經(jīng)費(fèi)還不夠”;“文昌閣是應(yīng)該加強(qiáng)保護(hù)的，但是，可以暫緩，因?yàn)楝F(xiàn)在民生問題更重要，這200萬元的預(yù)算應(yīng)該用于更急需的農(nóng)村最低生活保障和其他項(xiàng)目上”……

2月29日上午，在澤國鎮(zhèn)工人文化館里，記者親歷了鎮(zhèn)人大代表與政府組成人員就2008年鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算而展開的這場互動式的民主懇談會。據(jù)介紹，這是本次人代會特地安排的一場會議，目的是讓人大代表在會上暢談高達(dá)2.4億元的預(yù)算收入怎么花。也正是有了這次“非常規(guī)”的會議，往常一天的人代會延長到了兩天。

在預(yù)算懇談會上，代表們頻頻“放炮”，會場氣氛十分熱烈。為了實(shí)現(xiàn)政府組成人員與代表的有效互動，主持人規(guī)定，代表提3個問題后，再一一答復(fù)。

“文昌閣建設(shè)，近年來代表們的呼聲很高。目前，工程還處于調(diào)研階段，預(yù)計(jì)投入400萬元，分步分期建設(shè)。”負(fù)責(zé)鎮(zhèn)城建工作的副鎮(zhèn)長駱立方給代表們交了底。鎮(zhèn)長王曉宇則補(bǔ)充道：“修復(fù)的方式，還在論證中。希望代表們對時間、經(jīng)費(fèi)、工程進(jìn)度多提意見。”

基于多方的互動，代表們逐漸形成了共識。在下午的票決中，文昌閣投資減少95萬元的修正案獲得了高票通過。懇談會上力挺文昌閣修建的一位人大代表在接受記者采訪時表示：“鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)跟我們做了解釋，該項(xiàng)目要分步進(jìn)行，資金會逐年追加。”據(jù)悉，95萬元中的50萬元，用到了代表呼聲更高、群眾反映強(qiáng)烈的“天網(wǎng)工程”上，以此來加強(qiáng)社會治安。

“懇談，保障了公共財(cái)政更好地為人民服務(wù)，同時也增進(jìn)了代表對政府的信任和理解。”王曉宇說。

上午的懇談會持續(xù)了近3個小時，在臨近會議結(jié)束時，依然有代表舉手示意，要求發(fā)言。

雖然人大代表對政府預(yù)算的懇談，澤國還是第一次開展，但“民主懇談”這4個字早已成為溫嶺市的一個響亮品牌。民主懇談會始于1999年，8年來不斷進(jìn)行制度化的探索和推廣。2004年3月，溫嶺民主懇談獲得第二屆中國地方政府創(chuàng)新獎。其后，民主懇談被引入基層人大體制。2005年7月，新河鎮(zhèn)人大首次運(yùn)用民主懇談方式討論、審議政府預(yù)算。“參與式預(yù)算”由此在溫嶺誕生。

“參與式預(yù)算”是指人大代表和普通民眾可以在鎮(zhèn)人代會上“參與”政府預(yù)算的審查，他們對政府的“花錢計(jì)劃”發(fā)表意見并促成政府預(yù)算的調(diào)整。這項(xiàng)改革將協(xié)商民主與預(yù)算審查結(jié)合起來，在國內(nèi)首開先河。

第一次“民眾懇談”

在這次公共預(yù)算改革的實(shí)驗(yàn)中，另一群主角的搶先亮相，則進(jìn)一步擴(kuò)大了預(yù)算的民意基礎(chǔ)。

“手心手背都是肉，不能‘挖了對小學(xué)的教育投入，填補(bǔ)給中學(xué)！要‘割就讓鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)們再看看，‘割點(diǎn)哪個項(xiàng)目的‘裙邊來補(bǔ)，不能虧了教育！”階梯教室里，來自澤國鎮(zhèn)湖亭村的王大伯一句幽默的話引來了大家會心的笑聲。

2月20日上午，在溫嶺市澤國二中的教室里，197名隨機(jī)抽樣產(chǎn)生的民眾代表正在對鎮(zhèn)2008年財(cái)政預(yù)算進(jìn)行民主懇談，并提出各自的意見。有關(guān)人士表示，讓民眾廣泛地參與到財(cái)政預(yù)算中來，有利于提高預(yù)算的透明度，提高政府決策的民主化和科學(xué)化。

據(jù)悉，2005年開始，澤國民眾對政府城建項(xiàng)目決策的懇談已進(jìn)行了3次。而對政府整年財(cái)政預(yù)算的民主懇談，這還是第一次。

據(jù)介紹，這次的197名民眾代表是依據(jù)村民選舉名單利用Excel軟件隨機(jī)抽樣產(chǎn)生。代表經(jīng)過抽簽被分成13個小組，對2008年財(cái)政預(yù)算進(jìn)行分組討論。上午和下午分兩場召開全體會議，將每個小組討論會上民眾代表意見比較集中的問題提交大會懇談。主持人要求發(fā)言者闡明所提意見的理由，并在會場上進(jìn)行“辯論”，最后再由政府組成人員與之互動。

應(yīng)邀出席本次民眾懇談會的63位鎮(zhèn)人大代表全程旁聽了整天的會議。在場旁聽的一位人大代表感言：“這是人大代表收集民意的一個很好的平臺。”

根據(jù)民眾的意見，鎮(zhèn)政府經(jīng)討論決定，從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“村村新項(xiàng)目”中調(diào)出40萬元，作為困難村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助;農(nóng)村困難老人生活補(bǔ)助從原來預(yù)算安排的2萬元，提高到10萬元。共作了4項(xiàng)預(yù)算的調(diào)整。

第一次“預(yù)算100%透明”

民眾代表和人大代表之所以能在兩次懇談會上對預(yù)算項(xiàng)目如此明察秋毫，是因?yàn)闈蓢?zhèn)政府編制出了一本用綠色硬紙作封面，A4紙打印出來的長達(dá)48頁的《澤國鎮(zhèn)2008年財(cái)政預(yù)算支出測算表》。這本冊子對2008年澤國鎮(zhèn)24852.3萬元的財(cái)政預(yù)算提供了極為詳細(xì)的預(yù)算開支清單，100%地呈現(xiàn)給了大家。有民眾代表反映，“這個預(yù)算開支清單比我們家里開支列出的賬目還要細(xì)。”

“事實(shí)上，只有細(xì)化了的預(yù)算才有交付審議的意義。”郎友興教授一語中的。

預(yù)算報(bào)告一經(jīng)人代會通過就不能改動，政府官員要做的就是按部就班“照單點(diǎn)菜”。預(yù)算改革帶來的變化，在實(shí)際工作中開始顯現(xiàn)。僅以招待費(fèi)開支為例，兩次到澤國采訪，記者切身體會到了政府一切從簡的招待方式。一位鎮(zhèn)政府工作人員告訴記者，現(xiàn)在連打印紙張，各部門都要精打細(xì)算。透明預(yù)算帶來的實(shí)際影響由此可見一斑。

“第一次否決”“第一次懇談”“第一次預(yù)算100%透明”……“澤國實(shí)驗(yàn)”帶給了我們諸多的驚喜。然而，任何的一項(xiàng)改革都附帶著不確定的風(fēng)險。澤國的這一次，是曇花一現(xiàn)的第一次，還是一項(xiàng)新制度的誕生;是人走茶涼前的第一次，還是改變政治生態(tài)的開端……諸多的第一次背后，留給了人們諸多的思索。

中央編譯局副局長、地方政府創(chuàng)新獎發(fā)起人俞可平指出，一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新的誕生和延續(xù)要具備三個條件：壓力、激勵、制度。而制度是激發(fā)和保持政府創(chuàng)新動力的最可靠保障。

“一種地方政府的創(chuàng)新，無論其效果多好，多么受到群眾的擁護(hù)，如果最終不用制度的形式得到肯定和推廣，那么，這種創(chuàng)新最后都難以為繼。”俞可平說。

溫嶺市人大常委會的同志告訴記者，參與式預(yù)算懇談將作為一項(xiàng)制度在全市范圍內(nèi)推開。按照溫嶺市人大常委會的設(shè)想，2009年會再增加兩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與試點(diǎn)，實(shí)施“參與式預(yù)算”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將占到整個溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的70%以上。更值得一提的是，“參與式預(yù)算”不僅橫向拓展，而且還開始了縱向“升級”。據(jù)悉，溫嶺市的政府主要組成部門，如教育、城建、交通、農(nóng)業(yè)等大部門，都要進(jìn)行參與式預(yù)算的改革。

這些積極信號的不斷釋放，讓人們有理由相信“澤國實(shí)驗(yàn)”之路定能漸行漸寬。

（原文刊發(fā)于《浙江人大》雜志2008年第4期，曾獲第19屆中國人大新聞獎一等獎，有刪節(jié)）