地方政府融資平臺公司資金管理存在的問題與對策

胡兆成

20世紀 90 年代，中央和地方實行“分稅制”改革后，地方政府為推動經濟發展需要籌集大量資金，但國家相關法律法規又不支持地方政府直接舉債，迫不得已，各地城投、水投、交投、園區（景區）投、開發投等一批政府融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）應運而生。平臺公司以政府信用背書向金融機構大量融資用于地方基礎設施建設，近30年來，平臺公司為我國經濟飛速發展及城鎮化建設作出了巨大貢獻。但由于平臺公司成立之初就存在著法人治理及管理體制等方面問題與缺陷，實體化運作程度不高，沒有形成充足凈現金流入。加之，近年來各地基礎設施建設已經告一段落，經濟發展速度放緩、經濟發展轉型已經成為新常態，粗放的投融資管理方式也不能適應新時代經濟發展的要求。同時，平臺公司多年累積的債務規模日益增大，在資金管理等方面存在的問題越來越突出，地方政府應高度重視平臺公司的資金管理，避免由此引發地方性金融風險。

一、存在問題

（一）企業體制政企不分，無自主決策權

平臺公司是地方政府為籌資而設立，主要負責人由政府指派或由相關部門負責人兼任。名義上是公司制企業法人，但實際運作上更像事業單位，政企職能不分。平臺公司自身沒有對資金投放項目及方向的決策權，主要職責就是為政府基建項目而融資。

（二）無實體主業支撐，凈現金流不足

平臺公司實體化比例很小，自身創造利潤能力較弱，沒有產生能覆蓋融資成本及營運費用的基礎現金流。有的凈現金流甚至不能覆蓋存量融資利息支出，處于“只管融資投資，沒有實際回報”，企業自身沒有能產生穩定資金回報的“造血”功能，靠“借新債，還舊債”的“輸血”方式維持。

（三）資信評級低，融資成本較高

部分平臺公司由于沒有優良的資產結構，沒有穩定可靠的凈現金流，無法在資本市場獲得好的資信等級。一方面，融資難度相應加大。銀行等相關金融機構對這類企業，會提出資產抵押或第三方擔保等增信要求。另一方面，融資成本會大幅提高。資信在A級及以下的平臺公司，融資成本較AA或AA+以上往往會高出50%，甚至更多。以2021年4月份數據來說，一般資信在AA以上的市級平臺公司，年融資成本一般在5%左右。而那些沒有資信的縣（區）級平臺公司融資很艱難，迫不得已會采取應收賬款融資計劃等變通方式融資，一年期成本在9%左右，兩年期成本在9.3%左右。高成本融資，進一步加大了這類平臺公司的資金壓力與債務負擔。

（四）融資無計劃，資金管理粗放

部分平臺公司融資無計劃、計劃跟不上變化。一方面，部分平臺公司對于融資到賬的資金使用沒有進行合理規劃，導致有時會出現巨額資金“躺在賬上睡大覺”，這樣即使當初融資成本不高，但由于資金長時間閑置，只能產生可以忽略的活期利息，融資利息必須正常支付，這樣，實際資金占用成本也大大提高了。另一方面，不少平臺公司投資決策缺少科學而嚴格的程序，往往是相關領導已經內部決策，然后再補決策的可行性認證，這個程序流于形式。這種“拍頭腦”“一言堂”的決策真正實施后，就發現數百萬元或上千萬投資項目，可能根本用不起來，或使用不經濟，還不如服務外包或委托加工更經濟。這樣，就浪費了這類項目所有投入的資金。這就是人們常說的“決策失誤是最大的失誤”。

二、原因分析

（一）法人治理結構缺失

一方面，相當一部分平臺公司法人治理結構成立之初就先天不足，沒有健全的董事會、監事會等科學決策與實質監督機構;另一方面，企業法定代表人或高管人員由地方政府任命，或具有相關級別的政府官員擔（兼）任，工資還在政府機關或事業單位發放。在企業經營管理上，這些高管缺乏企業管理經驗，缺少風險防范意識，往往會導致投融資過程中出現重大決策失誤。另一方面，這些高管實際并不是公司真正的利益攸關方，他們只負責完成政府布置的投融資任務，過兩三年就會調回機關任（升）職，這就導致公司重大決策不會從有利于公司健康、可持續發展方面考慮問題。

（二）投資無實質回報

地方政府各專業平臺公司舉借的債務，多是滿足地方政府相關交通、水利、市政、園林（景區）等重點項目建設需要。這些項目多為非經營性公益性或準公益項目，除了為公司帶來負債與利息雙重負擔外，無法帶來經營性現金流以及與資金投入相對應收益，無法實現“投資-盈利-再投資-更大盈利”的良性可持續發展。

（三）有效資產不足

平臺公司資本金先天不足，存在注冊資本不實、不到位問題。對于貨幣資本投入，有一些地方政府先期投入資金，完成企業注冊后，又抽回資金（或以借款方式用于注冊）。非貨幣投入的資本金多為道路、橋梁等公益性或準公益性資產，或者是以綠化收益權、水面收益權、土地收益權等一些根本無法變現或經營的無形資產投資。沒有必要的營運資金和有效資產，就無法進行實體化運作，更無法產生可靠的凈現金流。平臺公司除了政府一些政策性補助收入或土地出讓收入外，沒有辦法形成穩定的經營現金流。這樣的公司，無法獲得好的資信等級，資本市場不會認可，必然帶來融資難，融資成本高的問題。

（四）專業人才匱乏

平臺公司一直在體制內運作，管理層及中層人員多由地方政府選派有關職能部門人員充任或兼任，后聘用的中層及基層員工多是方方面面關系安排而來，缺乏真正懂投資、懂經營、懂金融、熟悉資本運作等各相關專業人才。職工隊伍整體水平偏低，敬業精神不足、專業能力不強、工作經驗缺乏，必然導致平臺公司整體高層決策水平不高、中層執行能力不足、員工操作能力不強。在影響資金管理方面，主要表現在融資能力、預算管理及投融計劃規劃等方面都無法滿足公司健康發展對人才的需要。

三、管理對策

平臺公司存在上述在資金管理等方面的各種問題，根本原因是地方政府只重視利用平臺公司融資，沒有考慮其健康發展帶來的必然結果。平臺公司經過了近30年的飛速發展，積累的問題與風險已經到了必須重視、必須規范的時候。如何規范，只有地方政府下決心、使實招才能真正解決問題與風險。