數據治理視閾下數據權力與數據權利研究：存續邏輯、沖突悖論與完善進路

雷浩偉　廖秀健

摘? ? 要：“數據+治理”引發的一系列社會治理新問題，本質上都是數據權交鋒下的利益問題。基于數據治理視閾，從公私屬性上可將數據權這一新的權屬形態劃分為數據“兩權”，即數據權力和數據權利。以數據“兩權”的主體依托和客體基礎為切入點，探究數據“兩權”的存續邏輯和生長周期，發現數據“兩權”之間蘊藏著“競爭—合作”和“監管—自由”兩大沖突悖論，而破解這一沖突悖論面臨著制度、技術、主體和觀念等多方面的困境。對此，建議遵循“制度—技術—主體—觀念”一體四維建設思路，通過加快數據權制度建構與完善、加強技術創新和人才培養、建立數據權主體新型關系、細化完善“數據權力—數據責任”和“數據權利—數據義務”規則體系、樹立正確的數權法治觀念等路徑，確保數據“兩權”沖突悖論有效破解，推動“數據+治理”耦合增效。

關鍵詞：數據權力;數據權利;數據治理;存續邏輯;沖突悖論

中圖分類號：D 922.16? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：2096-9783（2021）05-0022-12

引? 言

人類社會當前正在從實現從工業文明向數字文明的過渡，人權、物權和數據權將構成人類未來社會的三項基本權利[1]。2020年4月，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確將數據與土地、勞動力、資本、技術并列為五大核心要素。伴隨著2020年10月《中華人民共和國個人信息保護法（草案）》的公布以及2021年6月《中華人民共和國數據安全法》的正式出臺，“數據權益”已然成為大數據時代各行各業、諸人諸事難以回避的話題，這也意味著我國數據治理實踐正在從數據資源開發應用的單軌階段，開始向數據資源開發與數據空間維護的雙軌階段邁進。數據及其衍生物愈加深入地滲透到國家治理和社會生活各個方面的同時，一種新的人性假設——“數據人”也應運而生。數據權正是基于“數據人”衍生出來的“權”。政府、企業和公民個人等多元主體協同數據治理體系的重要組織邏輯[2]，進而可從公私屬性上可將數據權劃分為“兩權”，即數據權力和數據權利，其中：數據權力是指政府對其轄區內數據生成、傳播、管理、控制、利用和保護的權力，呈現公權屬性;數據權利是指個人、企業依法享有數據生成、使用、傳播、管理、控制、收益和被遺忘等權利，呈現私權屬性。數據“兩權”是數據治理體系的基本要素，二者相輔相成，且在相互對抗、博弈和制衡的互動過程中對立統一。

國際數據管理協會（DAMA）將數據治理（Data Governance）定義為對數據資產管理行使權力和控制的活動集合[3]。換言之，數據治理的過程即權力運作的過程。數據衍生出來的“兩權”以正式或非正式制度為介質，在數據治理實踐中不斷生成、作用和演化，并反作用于規范和調整著數據空間規則。可見，數據既是一種權利范式，也是一種權力敘事。然而，無論是數據權力還是數據權利，都具有作為“權”的天然擴張性。“數據+治理”的雙重效應在延展治理“觸角”、提升服務水平的同時，亦引發著“數據霸權”“數權尋租”和“數據竊取”等新的治理難題，此類問題本質上都是數據權交鋒下的利益問題，若將數據權力與數據權利及其內部的沖突悖論束之高閣，數據治理體系將形散神亂，數據治理效能將大打折扣。因此，只有理清數據“兩權”之間的存續邏輯及其沖突悖論，找到破解和完善之策，與之相關的一系列問題才能迎刃而解，數據治理才能走向科學化、規范化、民主化、長效化和法治化。

一、問題的提出

隨著大數據應用于國家治理與社會生活程度的加深，國內外學者的目光也隨之從數據價值的應用維度向數據價值的維持維度——數據權（Data Power/Rights，也可稱作“數權”）方向延展。縱觀國內外學界，有關數據權的研究可從以下三個層面加以梳理歸納：

其一，關于數據權內涵外延的界定和劃分。隨著人類社會數字化進程的加速和深化，數據權的定義也由單維的“數據權利”向雙維的“數據權力—數據權利”的內涵演變。2010年，英國首相戴維·卡梅倫首次提出“Right to Data”（數據權利），其將數據權利視為信息時代每位公民的基本權利[4]。之后，數據確權大體經歷了權利范式、“權力—權利”范式和“私權—經濟”范式等一系列嬗變[5]。2020年7月15日深圳市司法局發布的《深圳經濟特區數據條例（征求意見稿）》是國內首個提出個人享有數據權的政府文件[6]，其將數據權界定為“權利人依法對特定數據自主決定、控制、處理、收益、利益損害受償的權利”。對此，有學者明晰了個人數據權屬二級配置規則[7]，為個人數據法律權屬配置問題的解決施以指引。

其二，關于數據權的譜系梳理和制度構建。有學者從權利屬性角度，認為數據權體系包括“數據人格權”和“數據財產權”[8]，也有學者以“權利束”為視角，認為數據權利包含人格權、財產權、國家主權[9]。大多數學者則將數據權力納入數據權體系中，將數據權視為一個由多種權利和權力構成的復合型體系[10]，提出數據權譜系可分為數據權力和數據權利兩大維度[11]。當前，學者們重點圍繞數據時代下數據隱私權[12]、數據財產權[13]、數據控制與轉移權[14]、數據被遺忘權[15]等單一維度的數據權利保護[16-17]展開研究，并致力于數據權法律制度的構建[18-19]，對數據主權（數據權力）問題的研究[20]相對較少。伴隨著研究的擴散和深入，亦有學者明確提出我國數據權研究逐步形成了“數據主權（公權）—個人數據權（私權）—企業數據權”為核心內容的“三線數據權”架構[21]。

其三，聚焦數據權譜系下數據權力與數據權利的產生及其相互作用關系。有學者提出數據主權的確立與大數據保護基本原則[22]，也有學者基于“權力生產”的理論視角，對數字時代權力生產的邏輯、亂象與政府責任進行剖析，提出政府應提高數據治理能力并完善制度安排[23]。還有學者認為大數據權力不斷生產、重塑且支配著新的政治經濟社會關系，對此應形成數據權力共識和數據治理觀念[24]。此外，有學者基于“權力—權利”數據權范式對數據治理活動中多元主體的利益平衡提以建議[25]，還有學者極具針對性地分析了數據權力與數據權利二者之間的辯證統一關系，提出應確保數據“兩權”的均衡統一以實現數據治理的善治目標[26]。

總體而言，當前研究所關注的數據權內涵外延、譜系梳理、制度構建和作用關系等問題，對于數據治理有序開展意義重大。然梳理文獻并結合實踐發現仍有三個方面亟須完善：一是當前研究多從法學視閾對數據權進行考察，從數據治理視閾對數據權開展的研究相對較少，然其恰是數據治理時代公共管理學者不可回避的話題;二是當前研究側重私權屬性的數據權利的保護和救濟，對于同屬數據權譜系下公權屬性的數據權力的關注卻較少，然而二者是同一矛盾的兩個方面，不可分割而視;三是數據確權已成為學術界和理論界關注的焦點，數據確權的前提是明確數據權的存續條件及其內部的矛盾關系，然而目前學界對該問題的研究還較少。基于此，本文試圖探討并回答數據權譜系下數據權力和數據權利的存續邏輯與沖突悖論，探尋破解悖論的可行之策，促使數據更加合法、有序且高效地為治理服務。

二、數據治理視閾下數據“兩權”的存續邏輯

數據權悖論源于其存續過程。政府、企業和個人是數據權的核心主體，特定的數據集合是數據權的基礎客體。數據治理視閾下形成的新公共空間，政府、企業和個人之間的新型權力和權利關系，數據的基本特性以及現代治理理念，共同塑造了數據權的存續邏輯。

（一）主體依托：數據治理視閾下數據“兩權”利益主體的角色關系

數據權的存在以利益主體為依托。厘清數據權的存續邏輯，首先要理順數據“兩權”主體間的關系。隨著治理理論的興起，政府、企業與個人之間的權力關系日益變化[27]。治理主體多元化、工具多樣化等新興治理理念漸趨流行，打破了政府同企業、個人之間“管理與被管理”的傳統單維關系，轉而向新型多維協作關系發展[28]。政府主導的治理權力與企業、個人參與治理的權利，也隨之成為一對相互抗衡、相互博弈但又相互協調、相互促進的雙向力量，這也從根本上決定了數據治理中以政府為核心主體、企業為次生主體的數據權力與以企業、個人為核心主體的數據權利之間的對立統一關系。

基于“政府即平臺”治理模式[29]的理論窺探，在“平臺”上，數據權力的核心主體是政府，數據權利的核心主體是企業和個人。大數據系統推動著權力從公共部門向私營部門轉移，同時也正在實現從基層和中層管理轉變為由中央管理者控制的全景式管理[30]。數據權利的讓渡成就數據權力效用的發揮，數據權力的退讓促進數據權利的實現，作為治理三元主體的政府、企業和個人亦構成了數據“兩權”的三元主體架構。其中：首先，政府在國家治理中的“元治理”角色決定了其在數據治理中擁有著強大的數據權力。一方面，政府運用數據收集、跟蹤、分析和可視化等技術監管數據開發者、使用者等行為人的數據活動，實現對“平臺”的“全景式管理”，以此維護平臺公平有序運轉。另一方面，政府必須承擔相應的數據責任，將已收集到的數據轉化為資源，在“平臺”上為企業提供技術創新的政策支持、為個人提供高效的數據服務等。此時，一部分數據權力必須退居邊緣，使得企業、個人在享用服務時相應的權利能夠得到保障。其次，企業正如“平臺”的支架，為政府提供技術力量、搭建數據系統，由此獲得少部分數據權力，但這種授予的權力本質上仍受政府支配。同時，企業亦要承擔相應的數據責任，確保其用戶的數據隱私等不受過度挖掘和不被非法侵犯。最后，個人則在“平臺”中主要扮演著數據制造者的角色。個人在經由“平臺”提供個體數據，以此為“準入證”換來新公共空間及數據服務的享有權、使用權等權限和權益，并通過政府提供的“平臺”和企業支持的技術，將自己所有的數據實現價值轉化，促進數據增值，掌握數據主動權，倒逼數據權力的規范運作和正確行使，如圖1所示。可見，數據權力與數據權利的主體之間時而相互博弈，時而相互合作，由此決定了數據權力與數據權利的對立統一關系。

（二）客體基礎：數據治理視閾下數據“兩權”集合客體的基本特性

特定的數據集合是數據權存續的客體基礎，厘清數據特性有助于闡明數據權存續的全過程。構成數據權客體的特定數據集合，可以是政府數據、企業數據和個人數據，而無論哪種數據，都具有個性化、共享性、持續性、時效性和可轉化性等基本特性。

其一，個性化是指數據的產生及流通因數據主體的不同而呈現差異，不同的數據主體對數據權的訴求表達也各有側重;觸發數據的個性化是數據權矛盾問題生成的基礎和動力。其二，共享性是數據的天性，是指數據可以被傳播給其他權利人，數據作為一種用生資源1，具有非排他性和非消耗性，數據越被共享，其體量就越大，數據共享是實現數據增值、數權增殖的必經之路;數據共享可能是合法的、互利的、具有高公共價值的，也可能是有悖倫理道德、剝奪他人利益甚至違法的，由此引發數據權力與數據權利及其各自內部之間的博弈。觸發數據的共享性是數據權矛盾問題的導火索，這是數據權在數據應用中成熟與凸顯的標志。其三，持續性是指數據可以被長時間存儲，不會因時間變化而有所衰減，這是數據持續發揮價值的階段，也是數據權膨脹與擴張的階段。其四，數據的時效性則可能因時間的推移而有所變化。一般來說，數據的時效性越強，數據的價值越持久，時效性較弱的數據有可能被清理，數據客體被清理，數據權也會隨之發生轉移、讓渡甚至消亡。其五，可轉化性是指數據可以在不同數據治理主體之間轉化。可轉化性賦予了數據權再生的機會，通過適應新形勢、賦予數據新內涵，促使數據產生新價值，由此實現數據增值與數權“增殖”。

（三）全景敞視：數據治理視閾下數據“兩權”生成發展的存續邏輯

基于前文數據五大特性，數據治理至少應追求五個方面的價值目標，即精細治理、有序治理、安全治理、依法治理和高效治理。隨著數據權存續階段的更替，數據權力和數據權利的生成和發展也隨之產生變化，如圖2所示。

可見，數據治理視閾下數據權生成發展有五大存續階段：第一階段——數據權的醞釀與萌芽。數據個性化生成階段，即數據被制造的階段，此時用戶通過自己的數據換取進入特定數據空間的權限，“平臺”監管主體在收集數據的過程促成數據權力的萌芽。第二階段——數據權的生長與成熟。數據的共享性促使數據進行傳輸，以此帶來信息的交換和權益的分配，在此過程，用戶的數據權利發生轉移，而“平臺”監管主體對數據進行特定形式的排列整合，將數據價值化，數據權力由此走向成熟。第三階段——數據權的膨脹與擴張。數據屬于用生資源，通過第二階段的力量積蓄，數據權利增殖，數據權力膨脹。第四階段——數據權的轉化或讓渡。數據權力與數據權利及其各自內部在一定條件下可以相互轉化，當數據權主體對重塑后的利益結構感到不滿，就可能采取不合理甚至不合法的手段重新獲取資源，造成數據權力尋租或權利越界等現象。第五階段——數據權的消亡或再生。接續第四階段造成的數據權矛盾問題，此時需要介入相關制度對數據權力和數據權利進行矯正和規約，對“平臺”上相關行為主體進行限制、懲處甚至肅清，由此造成數據權力或權利的轉移、讓渡甚至衰亡。

此外，數據權的五種存續形態與其客體數據集合的特性有著直接關系，數據在其生命周期的不同階段凸顯的特性不同，為數據“兩權”五個存續階段的更替交接提供動力。需要強調的是，在數據治理過程中，數據權主體關系并非一成不變，數據特性的顯現也是此消彼長，由此導致數據“兩權”五個存續階段并非嚴格依次經歷，而是交替并存、滲透交融。

三、數據治理視閾下數據“兩權”的沖突悖論

數據權是一個矛盾統一體，數據權力和數據權利作為同一矛盾的兩個方面，二者總是相伴而生且必存爭鋒和沖突。厘清數據權譜系下數據“兩權”的沖突悖論，有助于從源頭上找到二者矛盾的破解點。數據集合是數據權的客體，因此數據權悖論的剖析應始于數據悖論的認知。Richards N.E.提出三大數據悖論，即“透明化—身份—權力”悖論，其中權力悖論指大數據力量的發揮是通過犧牲個體權利，給予在地位和技術上占優勢的權力實體，即政府或服務商特權[31]。換言之，數據悖論可能造成技術壟斷、形成數據霸權、淡漠民主權利[32]。權力和權利代表的是不同權益主體的立場，權力是整體性治理的工具，具有公益性也有獨裁壟斷的可能;權利是實現自由的通道，具有民主性也有侵略腐蝕的風險。因此，數據治理中數據“兩權”亦存兩大悖論，即“合作—競爭”和“監管—自由”悖論。

（一）數據“兩權”的“合作—競爭”沖突悖論

數據“兩權”的“合作—競爭”悖論是指數據權譜系下的數據權力與數據權利雙方在其存在基礎層面的沖突。一方面，數據治理以數據的開放共享為存在基礎，各主體數據的開放和匯聚為數據權力治理功能的發揮提供了可能。公權力與私權利看似對稱，其實權力乃由權利集合而成。數據權力的形成以數據權利的讓渡為前提，數據權力的實現需要數據權利的合作。通過合作，數據權利主體趨向去中心化，數據權利的總體力量被相對平均地分配到每個權利人身上，進而利于社會公平穩定。而對于掌握數據監管權的政府來說，沒有哪一個“數據人”的數據權利足以對政府所擁有的數據權力造成威脅，其權威性得以壯大、凸顯，這又在一定程度上造成了數據“兩權”之間的不平等。但是，政府這一“大家長”角色，為了維護其形象和合法性，會盡可能利用數據權力將數據資源及其轉化價值和利益平均分配給所有社會成員，從而保持數據空間的相對有序和穩定。

那么，為什么數據權利會出現不合作的現象？為什么數據權力與數據權利之間會產生“合作—競爭”悖論？根本原因在于：數據權利自身的實現往往需要數據“兩權”之間的競爭。數據權利誕生于某個權利人或某特定團體的利益訴求，通過爭取資源實現自身或集團利益。既然謂之“爭取”，必定會或多或少地擠占其他權利主體的權益空間，從而在無形之中構成數據“兩權”之間的競爭關系。即便數據的應用開辟了新的公共空間或開發了新的公共資源，但在既定公共空間中存在的數據資源及其輻射資源2是有限的，“數據人”的身份形式較于真實的人更易被創造和復制，且在數據環境的影響下這一群體總量在一定時間內呈爆炸式增長。于此，單一權利人可以成為具有多重身份的“數據人”，而每個數據人在特定的數據空間中享有的權利又均相同，但在其對權利和利益的占有欲望和利益訴求只增不減的情況下，真正的貢獻數據資源的數據治理主體數量從本質上講仍然是現實生活中的人數，并沒有因“數據人口”（Z）的增加而增加。如此一來，傳統公共空間無法滿足數據時代的各類數據資源需求，數據創造的新公共空間也無力承受增長過快的“數據人口”需求，技術乏新、算法乏力等因素又將導致數據資源利用率低下，當“數據人口”及其需求壓力過大，數據空間中數據資源及其輻射資源（Y）對其承載無力，就可能陷入數據空間“馬爾薩斯陷阱”3，出現數據資源供給低于“數據人口”需求的逆差現象（Y=Z危機點之后），如圖3所示。

如果數據空間“馬爾薩斯陷阱”不予破解，就無法從根本上破解數據“兩權”的“合作—競爭”悖論。具體而言，有效破解途徑主要有二：一是通過技術創新提高數據資源開發效率（X1）和利用效率（X2），則在同等時間下便可提升數據資源及其輻射資源的獲得總量（Y1）和可利用總量（Y2）。同時，確保資源獲得總量大于資源可使用總量，以盡可能地滿足數據治理主體的數據需求，使其有資源可用。二者關系可用簡單函數加以描述，即數據空間中的數據資源及其輻射資源的獲得總量（Y1）和可利用總量（Y2），分別與數據資源及其輻射資源開發效率（X1）和利用效率（X2）正相關：Y1=γX1（γ>0），Y2=αX2+β（α>0，β>0），如圖4所示。二是通過制度革新控制“數據人口”（Z）增長并促進權益分配協調制度的規范化，引導數據權利主體依法有序表達利益訴求，減少“數據人口”激增的壓力所帶來的數據危機和權益爭奪對數據資源的消耗浪費，從而增加數據資源及其輻射資源人均分配量（Y3）。可用函數描述為數據資源及輻射資源人均獲得量Y3=Y1/Z（Z>0），如圖5所示。可見，在數據資源及其輻射資源獲得總量（Y1）不變的情況下，“數據人口”（Z）越少，數據資源及其輻射資源人均獲得量（Y3）就會越多，與之相關的數據資源可利用量便也富余，數據治理主體的數據開發、獲取和使用等各方面需求就越易滿足，數據“兩權”的爭端和沖突則越難發生。

此外，破解數據“兩權”的“合作—競爭”悖論還面臨兩個困境：其一，制度保障尚不充分。就目前我國數據權制度設計而言，逐步完善數據權屬、權利等規則的立法建議早在2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議議案中便明確提出4。此后，國家層面數據權立法進程不斷加快，地方層面有關數據權立法的實踐也紛紛展開，如表1所示5。

然而，當前我國數據權相關制度建設仍處起步階段，制度網絡尚未密織，數據權力的歸屬、規制和授予以及數據權利的確認、保護和增益等規則設計尚不成熟。

其二，技術應用存在偏頗。當前，有關數據治理“生成—采集—存儲—處理與應用—清洗”全周期的技術雖均已得到不同程度地開發利用，如圖6所示。然而，仍有以下潛在的問題和風險需要警惕：第一，隨著數據資源的指數式增長，以目前技術的更新程度能否承受如此大的算法壓力有待檢驗，換言之，技術創新或可存在滯后、乏力等問題;第二，真正掌握這些技術的人占據少數，其對數據及其權力和權利的壟斷將成隱患，這或可引發數據霸權等問題;第三，這些技術側重數據價值的轉化和應用，而對數據價值保護和數據空間維護領域稍顯不足，即數據權規范、增進和保障等方面的技術仍存很大的完善空間。

（二）數據“兩權”的“監管—自由”沖突悖論

數據權的“監管—自由”悖論是指數據權譜系下的數據“兩權”在其目標使命層面的沖突。數據權力的天然使命是監管“平臺”上權力主體（包括授權和受權主體）進行數據活動以維持“平臺”有序運轉，而數據權利的終極目標則是最大程度保證權利主體自由平等地開展數據活動并享有相關權利或權益。

“數據+治理”包含“數據”與“治理”兩大基本要素。一方面，數據需要監管。將數據應用于治理，監管環節必不可少。新技術和強大的分析能力使得收集和分析海量數據成為可能，以便確定群體、社區甚至整個國家的行為模式[33]。現代社會的數據不僅是一種特定內容代碼和信息表現形式，它更是一種核心生產要素、基礎戰略資源和新型權益形態[34]。數據本身并無好壞，亦無法進行價值判斷，不會賦予行為人權力或權利，但在需求和利益驅動下，數據治理主體在數據產生及流動過程中產生利益關系、傳遞需求信息并實現權力或權利轉移，并由此引發一系列政策重塑、權責歸屬和利益分配等問題。因此，沒有監管就無法為數據政策變遷和權益調解提供事實依據以進行價值判斷。雖然數據治理已促使傳統組織扁平化、主體關系平等化，但實質上占絕對優勢的仍然是政府對企業、個人，或運營商對其用戶這種自上而下的監管。為了市場利益或者政治格局，數據獨裁方甚至可能對處于技術和資源劣勢的社會個體的權益造成損害[35]，而個人或用戶很難對政府或運營商的監管行為是否合理、有無越權等進行有效監督，自下而上的督評機制和反饋機制仍有待完善。可見，監管的不對等成為三者關系失衡的主要原因，也成為數據權糾紛產生的重要原因。另一方面，數據需要自由。治理理念蘊含民主主張，民主則意味著權利實現的自由。治理理論倡導的多元主體協同參與，本身就蘊含對自上而下單項式“管理與被管理”的傳統政社關系的批判，而更加主張治理主體的多元化、過程的民主化、手段的多樣化和權力的去中心化。監管依賴于大數據分析，而大數據分析又可導致數據監控侵犯個體的自由與隱私[36]，由此形成數據權的“監管—自由”悖論。毋庸置疑，過度的監管和過度的自由都會增加數據治理的負外部性，如何在數據權力監管的尺度與數據權利活動的范圍中找到一個合適的平衡點，還有待進一步考究。

破解數據“兩權”的“監管—自由”悖論也面臨兩大困境：一是數據“兩權”主體關系不平衡，前文已作闡釋，此處不再贅述。二是數據權觀念與數據應用實踐兩相脫軌，出現如表2所示的數據“霸權觀—尋租觀—私利觀—侵略觀”等狹隘扭曲的數據權觀念，由于欠缺數據權力責任和權利保護意識，導致數據霸權、數權尋租、數據獨裁和數據竊取等問題叢生。

正如孟德斯鳩在《論法的精神》中所說，一切有權力的人都易濫用權力，且往往用權至其邊界[37]。根本而言，數據“兩權”的“合作—競爭”和“監管—自由”悖論，致使數據治理在運轉過程中產生諸多新的治理難題，但也正是二者的矛盾運動才倒逼數據治理水平在化解各種風險的過程中得以不斷提升。

四、數據治理視閾下數據“兩權”的完善進路

數據權是一個矛盾統一體，數據權力與數據權利作為數據權這一矛盾體的兩個方面，二者的沖突悖論難以消除，但可以調解與平衡。破解數據“兩權”沖突悖論，可從“制度—技術—主體—觀念”一體四維進路著手加以解決，如圖7所示。

（一）制度創設與優化：破解數據“兩權”沖突悖論的根本保障

制度是治理之依據，加強數據權制度創設與優化是破解數據“兩權”悖論的根本之舉。當前亟須創設符合國家治理體系和治理能力現代化建設的數據權制度體系，其要旨是厘清數據“兩權”各自的延伸界限，使關于數據權的靜態架構和動態運作有據可循、有規可依，從而維護數據空間的有序、公平、科學和民主。

在數據權制度體系中，必須包含數據權從誕生到消亡全生命周期的具體規定及必要描述。對此，要建立包括數權法定制度、數權所有權制度、用益數權制度、公益數權制度、共享制度和權責制度等在內的數據權制度體系，且密織制度實施網絡。其一，數權法定制度應定位于數據權制度體系的中樞地位，從制度層面對數據權的內涵、邊界及其互動規則、運行機制和救濟途徑等進行法定描述，并引導其他數據權制度基本原則和價值理念的確立。其二，發揮數據所有權制度的核心作用，從制度層面規定某特定數據歸屬于某特定主體，并對特定數據依法享有所有權及其控制、使用、收益和共享等權利予以明晰。其三，用益數權制度應致力于解決數據所有權與需求之間的矛盾，對數據治理主體享有的數據使用和收益權利進行規范，以更好地發揮數據權功能。其四，公益數權制度應致力于推動行政主體在其提供或管理的公益數據上設定公法性權利，以推進數據的公共福利轉化。其五，共享制度應重點關注個人利益與公共利益的平衡問題，確立個人與集體、社會和國家利益平衡的數據權益觀[38]。其六，權責制度則應以優化數據權監管和保障機制為導向，尤其要形成細致的數據“權力—責任”“權利—義務”相對等的規則體系。此外，還需進一步完善與之相關的配套制度，如科技倫理監管制度、政府信息公開制度等，以打造鼓勵創新、往來有序的數據公共空間。同時，在完善靜態制度體系的基礎上，優化數據權制度實施網絡，確保制度能夠落地、落實。

（二）技術支撐與開發：破解數據“兩權”沖突悖論的動力燃料

治理能力不佳，再完善的制度也難以發揮其效能。在數據治理時代，技術治理能力已經成為數據治理能力現代化的關鍵指標。黨的十九屆四中全會倡導“應充分發揮互聯網、大數據、區塊鏈等信息技術在加強和創新社會治理中的積極作用，以科技支撐社會治理共同體建設”，這更加明確了科技創新在社會治理尤其是以數據為工具的治理中的重要作用。

從技術層面破解數據“兩權”悖論，主要出于兩方面考慮：一是增加數據資源及其輻射資源總量，二是提高數據資源及輻射資源利用效率。對此，可從兩個維度著手予以實現：其一，大力培養技術創新型人才，提高社會成員整體創新水平和文化素養，鼓勵高質量高價值的數據資源產出，為數據資源價值轉化和效率提升注入優質人力資源，增加數據資源可利用總量，以此回應日益增長的數據資源需求，減少因利益爭奪帶來的數據權爭端。其二，大力開發先進技術，提高算法、大數據和人工智能技術水平，在數據空間中數據資源總量不變的情況下，開發更多的輻射資源，提高數據資源及其輻射資源利用效率，從而增加數據資源獲得總量和人均資源分配量。同時，將數據安全保護原則融入數據技術設計之中，完善數據庫安全存儲技術以實現核心數據加密存儲，完善數據防火墻技術以防止批量數據泄露遭竊，完善數據脫敏技術以實現個人數據的匿名化，完善數字水印技術以實現數據主體的溯源治理。

（三）主體疏通與協同：破解數據“兩權”沖突悖論的核心力量

多元主體的協同合作是數據治理的行動旨歸，亦是破解數據“兩權”悖論的關鍵之策。具言之，政府同企業、個人之間應建立一種平等協作、互為鏡鑒，合作共贏的新型數據權主體關系。

實現數據權主體協同，需疏通其合作之堵點。其一，除特殊領域或涉密事項外，政府、企業和個人應平等地進入數據空間、享用數據資源，平等地獲取數據權并承擔相應的責任，不得以損害其他個人或組織數據權為前提謀取自身數據權。其二，三者還應建立數據治理共同體和權益共同體，化對立為統一、化矛盾為動力，形成政府、企業和個人三元數據合作格局，推動數據權主體對數據公共空間的整體性治理。其三，數據權主體之間應以對方為鏡像，互相學習監督、溝通交流、表達訴求，盡可能地將矛盾解決于小、于早。其四，完善數據公權與數據私權的雙向監管機制和溝通反饋機制，變單向監管為雙向督促和良性溝通，確定并細化數據權責清單，特別要明確數據時代政府監管的規則、機構和機制等[39]，完善“數據鐵籠”以規范數據公權，促進政務信息有序公開，維護公民數據知情權等權利。

（四）觀念正軌與融合：破解數據“兩權”沖突悖論的價值導向

破解數據“兩權”悖論不僅在于制度、技術和主體維度，更是深層次的觀念、價值和倫理問題。處理復雜的數據權之爭，靠剛性制度手段、高成本技術手段以及不穩定的公共關系手段，雖從外部結果上有助于抑制數據權矛盾的產生，但其僅是“表面之功”，唯有將正確的數據道德倫理內化于心、外化于行，才能真正實現“數據+治理”的長效化和法治化。

對此，需進一步推動社會主義核心價值觀融入數據治理，以樹立正確的數權法治觀念。其一，將正確的倫理道德融入數據空間監管系統，引導全社會形成數據“慎獨自省”觀念，并在內心形成一座數據“全景敞視建筑”6，促使每個主體的數據治理行動自覺走向“主我”與“客我”的統一，從而確保權力自動發揮作用[40]。其二，在全社會宣揚共建共享、共生共榮的數據價值理念，將以人為本、公益至上作為數據治理的基本準則，幫助政府及其工作人員、企業和個人，尤其是科技工作者，樹立正確的“數權—數責”觀念。其三，增強社會全體成員數據治理和數權意識，賦能于民，提高民眾自身對數據風險的識別、抵御和應對能力，有效維護自身合法數據權益，進而提高國家整體數據治理水平。

結? 語

在數據“兩權”沖突悖論滋生而相關制度體系尚未成型的“數據王國”，研究數據“兩權”的存續邏輯、沖突悖論與完善進路十分緊迫且必要。國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要在“營造良好數字生態”專章中明確提出，要建立健全數據要素市場規則，要求“加快建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范”。當前，數據治理能力已經成為世界各國綜合國力角逐的關鍵指標之一，如何更好地將數據應用于國家治理和社會治理是一個時代命題。因此，在處理好國家內部數據權問題的同時，我們亦要立足世界、放眼全球，加大對國家數據主權的掌握，唯此才能于數據時代走在世界前列。

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Research on Data Power and Data Right from the Perspective of Data Governance：Survival Logic， Conflict Paradox and Optimization Approach

Lei Haowei1， 2， Liao Xiujian1， 2

（1. Research Center for Inner-party Laws and Regulations in Chongqing， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China; 2. School of Politics and Public Administration， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract： A series of new social governance issues triggered by "data + governance" are essentially issues of interest under the confrontation of data rights. Based on the perspective of data governance， the new form of ownership of data rights can be divided into "two rights" of data from the perspective of public and private attributes， namely data power and data right. Taking the subject support and object foundation of data power and data right as the breakthrough point， this study explored the survival logic and growth cycle of the "two rights"， and found that there are two major conflicts between the two paradoxes of "competition—cooperation" and "regulation—freedom". And to solve this conflict paradox is faced with the dilemma of system， technology， subject and concept. In this regard， it is recommended to follow the integrated four-dimensional construction idea of "system-technology-subject-concept"， and promote the effective solution of the paradox of data power and data right through the five major paths， such as accelerating the construction and improvement of the data rights system， strengthening technological innovation and personnel training， establishing a new relationship between data rights subjects， refining and improving the "data power—data responsibility" and "data right—data obligations" rule system， and establishing a correct concept of the rule of law for data rights， so as to ensure the coupling and efficiency of "data + governance".

Key words： data power; data right; data governance; survival logic; conflict paradox; optimization approach