與規劃不符的建設項目選址管理
——以衡陽市為例

易倚冰

（衡陽市自然資源和規劃研究培訓中心，湖南 衡陽 421001）

0 引言

當前，正是主體功能區規劃、土地利用總體規劃（以下簡稱“土規”）、城鄉規劃等空間規劃向國土空間規劃的過渡時期。現行城市規劃由于編制時間較早，部分規劃難以適應當前的發展需要，直接造成一些項目的選址地點與規劃不符。在國土空間規劃正式出臺之前，本文以衡陽市為例，研究過渡時期與規劃不符的建設項目在選址管理方面的審批程序。

1 與規劃不符項目的選址管理常見困難和問題

建設項目選址工作較為繁瑣復雜，而與規劃不符的項目選址在管理中面臨更大的困難和問題，現將常見的困難和問題歸納如下。

1.1 規劃依據缺失

根據《城鄉規劃法》，建設項目選址地塊應符合法定規劃規定的用途?，F行的城市規劃由于編制時間較早，難以對當前復雜多變的城市發展作出準確的預測和安排，導致一些項目的選址地塊與規劃不符或超出規劃，使這類項目選址缺乏規劃依據。

1.2 選址合法性不足

由于選址地塊與規劃不符，在辦理選址手續之前，須根據具體情況開展選址論證、修改土規或城市規劃，審批周期較長，較難適應快節奏的城市發展需求。因此，一些急于落地的項目在論證選址合理性之后，往往不履行規劃調整等法定程序，致使選址的合法性不足。

1.3 專業協調性不足

由于土地規劃和城鄉規劃隸屬兩個學科，土規修改方案和選址論證報告分別由不同的技術單位編制，2個單位往往缺乏溝通，導致所選位置并非最佳方案。如土規修改方案中單純為了調規而將劃補地塊隨意切塊，未考慮城市規劃的用地布局，有時甚至占用規劃的道路用地進行選址，致使項目選址沒有達到預期的效果。

2 與規劃不符項目的選址管理審批程序

2.1 與規劃不符項目的類型

從字面意義上看，建設項目選址地點與規劃不符是指與規劃的用途不符。就衡陽市的具體情況來看，由于中心城區土規范圍比城市規劃范圍大，存在項目選址在城市規劃范圍外、土規范圍內的情況。因此，本文將與規劃用途不符和超出規劃統一列為與規劃不符的情況，具體分為以下3種類型，每種類型的選址管理審批程序如圖1所示。

圖1 與規劃不符的建設項目選址管理審批程序

2.2 選址與規劃強制性內容沖突

根據《城鄉規劃法》，規劃強制性內容為“基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容”。若項目選址地點與規劃強制性內容不符，禁止改變規劃用途，應另行選址。需要注意的是，城鄉規劃中的總體規劃和控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）作為項目選址的規劃依據，其中總體規劃因審批權限在國務院，綠地不能調整；控規中的綠地可根據城市發展需要進行等面積置換。

2.3 選址與規劃強制性內容不沖突

選址地塊與規劃強制性內容不沖突分為兩種情況：一是須對控規進行局部調整；二是符合城市規劃用地兼容性原則。

2.3.1 需先行調整控規的情形

當項目選址地塊與控規不符且用地不可兼容時，應首先論證該地塊是否為最佳選址方案，若為最佳選址方案，啟動控規修改程序，待控規修改完成后辦理選址手續。

以衡陽市雁東小學選址為例。該小學選址地點符合控規及中小學布局規劃。因地塊周邊城市發展迅速，學位需求緊張，經測算，該小學辦學規模需由中小學布點規劃的24個班增加到42個班，用地面積需由控規的1.14hm2擴大至3.40hm2。根據控規，該地塊南面為公共綠地、東面為14m規劃道路（見圖2），周邊已無發展用地。為滿足該片區學位需求，可對該片區控規進行局部調整（見圖3），具體按以下程序開展前期工作。

圖2 雁東小學選址位置控規調整前

圖3 雁東小學選址位置控規調整后

1）建設單位委托技術單位根據學位需求做出初步設計方案，論證綠地置換、道路調整的可行性。

2）市自然資源和規劃局（以下簡稱“市局”）對控規調整方案組織召開專家評審會。

3）報市國土空間規劃委員會審議。

4）將調規方案進行網上公示30天。

5）公示無異議后，將調規方案按程序報市政府，并更新規劃數據庫。

6）市局核發用地預審與選址意見書。

2.3.2 符合用地兼容原則的情形

當項目選址地塊與規劃用途不一致，但符合《衡陽市國土空間規劃行政技術準則》中用地兼容的情形，應結合地塊周邊環境綜合確定選址位置。若項目對周邊環境存在潛在風險，應開展選址論證。

以衡陽新平110kV輸變電工程、呆鷹嶺供電所生產檢修用房2個項目為例。2個項目選址于相鄰的2個塊地（見圖4），選址應統籌考慮。該地塊在呆鷹嶺鎮總體規劃中為居住用地，與規劃用途不一致，但符合城市規劃中居住用地可以兼容市政設施用地的情形?？紤]到變電站對周邊環境、交通有一定影響，應開展選址論證。另外，國家尚未制定供電所生產檢修用房的用地規模標準，根據相關規定，須開展節地評價論證，以確保項目節約集約利用土地。2個項目具體按以下程序開展前期工作。

圖4 衡陽新平110kV輸變電工程、呆鷹嶺供電所生產檢修用房選址位置示意

1）市局對2個項目組織召開選址論證專家評審會，對呆鷹嶺供電所生產檢修用房項目組織召開節地評價專家評審會。

2）由于上述2個項目的選址審批權限在省廳，市局對省廳出具初審意見。

3）建設單位到省廳申請辦理用地預審與選址意見書。

2.4 選址位于成片規劃建設用地范圍之外

隨著城市的發展，衡陽市中心城區的用地已基本飽和。為了就近利用城市現有的基礎設施和公共服務設施，一些項目在成片規劃建設用地范圍之外選址勢在必行。

2.4.1 具體做法

衡陽市的土規范圍比城市規劃范圍大，因此，位于城市總體規劃建設用地范圍之外的項目，可能符合土規，也可能不符合土規。對于該類項目采取開展選址論證、報國土空間規劃委員會審議等方式確定項目選址是否合理。

2.4.2 案例分析

湖南環境生物職業技術學院擴建項目選址于現有校區以東，不符合土規，在總體規劃建設用地范圍之外（見圖5）。根據相關規定，應編制選址論證報告和土規修改方案，按程序報批。選址地塊內有1根110kV高壓線從南北向穿過，為保證學校師生的安全，該高壓線應搬遷。經多方論證，該地塊為最佳選址方案?；谝陨峡紤]，按以下程序開展前期工作。

圖5 湖南環境生物職業技術學院選址位置示意

1）市局組織召開選址論證專家評審會，重點論證高壓線搬遷的可能性。

2）建設單位編制土規修改方案，市局組織召開土規修改方案專家評審會。

3）市局將土規修改情況按程序上報市政府和省廳。

4）由于該項目的選址審批權限在省廳，市局對省廳出具初審意見。

5）省廳對土規修改方案批復后，校方到省廳申請辦理用地預審與選址意見書。

3 工作建議

在國土空間規劃未正式出臺之前，隨著城市社會經濟的迅速發展，建設項目選址與規劃不符的情形時有發生，結合工作實踐，提出以下工作建議。

3.1 加強選址論證

對于不符合規劃用途、符合用地兼容性原則但對周邊環境有重大影響以及在成片規劃建設用地范圍外選址的項目，應編制選址論證報告。報告應從片區發展、公共服務設施、市政基礎設施、道路交通等方面論證選址的合理性。建議在選址論證過程中提出項目初步設計方案，以便更直觀地判斷選址地塊與周邊環境的關系是否協調。論證報告經專家評審通過后作為辦理選址手續的依據。

3.2 履行法定程序

對于確需調整土規或控規的項目，應按法定程序先行調整相關規劃，再辦理選址手續?，F行規劃種類眾多，建議按規劃類別設定調規條件和程序，以提高審批效率。對于需修改控規的項目審批流程為：選址論證與調規方案評審合并開展后辦理選址手續。對于需修改土規的項目審批流程為：開展選址論證、修改土規、辦理選址手續。通過履行規劃調整的法定程序使項目選址合法。

3.3 加強專業協調

1）在選址論證階段，通過會議或現場踏勘的形式征詢住建、水利、生態環境、林業等相關部門的意見，以確保項目符合相關行業要求。

2）對于需調整規劃的項目，在編制規劃修改方案過程中加強土規和城市規劃的專業協調，確保項目選址符合2個專業要求，從而正確引導項目推進。

4 結語

選址是所有建設項目報建的首要環節，對于與規劃不符的項目，在選址管理過程中有其特定的要求及程序。作為規劃管理工作者，要做到項目選址有據可循，使城市建設在規劃的引導下有序推進。