村規(guī)劃中產業(yè)用地供應保障探索
——以江津區(qū)先鋒鎮(zhèn)保坪村為例

唐 莉

（重慶臬矩城市規(guī)劃設計有限公司，重慶 北碚 400700）

1.研究背景

截至2020年，我國脫貧攻堅取得初步勝利，農村發(fā)展處于絕佳的機遇期，“鄉(xiāng)村振興”成為時代熱點主題，得到黨中央、國務院及地方各級政府的高度重視。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出必須深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，要在認真總結農業(yè)農村發(fā)展歷史性成就和變革的基礎上，準確研究判斷經濟社會發(fā)展趨勢和鄉(xiāng)村演變發(fā)展態(tài)勢，把握歷史機遇，增強責任感、使命感、緊迫感，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施好。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是為了建設現(xiàn)代化經濟體系打好基礎，建設美麗中國并讓中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承，使現(xiàn)代社會治理格局健全，也是實現(xiàn)全體人民共同富裕的不二選擇。

2.研究目的

在脫貧攻堅目標達成之后還需鞏固成果，鄉(xiāng)村的振興工作成為焦點，農村發(fā)展也得以重視。江津區(qū)保坪村作為重慶市五個“點上探索助推鄉(xiāng)村振興”試點村之一，是重慶市重點振興鄉(xiāng)村之一。本文選擇保坪村作為研究對象，對保坪村規(guī)劃前后的產業(yè)發(fā)展及產業(yè)用地進行分析，指出產業(yè)用地現(xiàn)狀及存在的問題，并針對所存在的問題提出相應的對策和建議。

3.研究區(qū)域概況

保坪村位于重慶市江津區(qū)先鋒鎮(zhèn)西部，緊鄰先鋒麻柳村，西靠龍華鎮(zhèn)、慈云鎮(zhèn)，南接夾灘，北面與麻柳村毗鄰，面積約10.50平方公里。保坪村距離江津區(qū)主城區(qū)18公里，距先鋒鎮(zhèn)區(qū)約8公里，距國家4A景點陳獨秀故居僅2公里；同時保坪村地處素有“天下第一坪”的鶴山坪之上，地勢西高東低，局部緩丘起伏，山、林、水、田、園、院、路格局層次分明，自然資源景觀豐富。村域對外交通便捷，渝瀘高速（G93）和省道106于村域東南側經過，村道楊麻路穿村而過，西接龍華鎮(zhèn)，東接106省道。

圖1 區(qū)位圖Fig.1 Location map

4.既存產業(yè)及產業(yè)用地分析

保坪村位于江津現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)的核心區(qū)域。目前保坪村產業(yè)發(fā)展已形成一定規(guī)模，以傳統(tǒng)種植業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產業(yè)為主。村內現(xiàn)存產業(yè)分為東西兩部分，西部主要企業(yè)有雨仙農谷（稻田酒店），占地規(guī)模約1200畝，以藍莓、蔬菜、優(yōu)質富硒水稻等種植業(yè)，特色民宿、垂釣等休閑鄉(xiāng)村旅游業(yè)為主。東部有藍色精靈藍莓種植園、津地禾農業(yè)園、夢田農莊。其中藍色精靈藍莓種植園占地規(guī)模約1040畝，以藍莓、花卉苗木種植為主，同時兼顧農產品加工；津地禾農業(yè)園占地規(guī)模約500畝，以有機蔬菜、水果種植為主；夢田農莊為家庭農莊，占地規(guī)模約200畝，主要提供水果采摘和垂釣休閑娛樂等。即存產業(yè)用地結構以農用地、設施農用地和經營性建設用地為主。

5.保坪村規(guī)劃產業(yè)及產業(yè)用地分析

5.1 保坪村產業(yè)規(guī)劃

隨著社會經濟的快速發(fā)展和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃全域推進，保坪村的產業(yè)發(fā)展速度、用地需求等已發(fā)生極大變化，為引導保坪村產業(yè)更進一步發(fā)展，保障產業(yè)建設項目順利落地，進一步探索鄉(xiāng)村集體經營性建設用地入市交易政策、措施、途徑等，保坪村圍繞“生態(tài)為本——生態(tài)經濟產業(yè)村”這一核心，完善配套服務，調整和優(yōu)化產業(yè)結構，統(tǒng)籌安排農業(yè)和娛樂休閑產業(yè)，引導產業(yè)聯(lián)動發(fā)展，形成“一產為基礎，三產為提升，多元化產業(yè)結構”的 “1+3+X”的發(fā)展模式。規(guī)劃將保坪村產業(yè)發(fā)展分為一心一軸三區(qū)。即以雨仙湖為中心湖；楊麻路沿線特色院落為田園景觀軸；依托雨仙農谷，結合雨仙湖優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境和西部懸崖森林景觀，發(fā)展休閑娛樂、度假觀光產業(yè)的西部休閑娛樂區(qū)；以農耕體驗、蔬果采摘和生態(tài)觀光為主的中部生態(tài)觀光體驗旅游區(qū)；依托現(xiàn)有的藍色精靈藍莓種植產業(yè)園和津地禾農業(yè)產業(yè)園等，大力發(fā)展富硒種植農業(yè)的東部規(guī)模化富硒農業(yè)種植區(qū)。規(guī)劃在改善農村生產生活環(huán)境，打造院落文化，加強自然生態(tài)建設、保護傳統(tǒng)風貌，突出產業(yè)特色、人文底蘊、鄉(xiāng)村風味的基礎，充分利用村內山、水、林、地資源，發(fā)展集旅游觀光、休閑娛樂、康養(yǎng)度假、農耕體驗等為一體的農旅 “一體化”的產業(yè)，將生態(tài)景觀、農業(yè)產業(yè)和旅游休閑產業(yè)有機融合，實現(xiàn)一三產業(yè)聯(lián)動發(fā)展。

圖2 保坪村規(guī)劃產業(yè)布局圖Fig.2 Industrial layout of Baoping Village

5.2 規(guī)劃產業(yè)用地供需配置

5.2.1 產業(yè)用地需求

根據規(guī)劃統(tǒng)計結果，規(guī)劃布局公共服務、產業(yè)項目建設用地總規(guī)模14.95公頃，其中公共服務用地0.10公頃，產業(yè)項目需要商業(yè)服務業(yè)用地10.02公頃、設施用地4.83公頃。

西部休閑娛樂區(qū)主要用地項目有“雨仙生態(tài)農谷”建設項目，計劃用地規(guī)模12.44公頃，其中商業(yè)服務業(yè)用地占8.44公頃，設施用地占4.00公頃，用于建設酒店等。

中部生態(tài)觀光體驗旅游區(qū)主要用地項目有藍色精靈藍莓莊園建設項目，計劃用地規(guī)模0.69公頃，其中商業(yè)服務業(yè)用地占0.23公頃，設施用地占0.46公頃，用于建設農場、酒店。

東部規(guī)模化富硒農業(yè)種植區(qū)主要用地項目有歸原田居生態(tài)園建設項目，計劃用地規(guī)模0.68公頃，均為商業(yè)服務業(yè)用地，用于建設酒店；津地禾生態(tài)農業(yè)體驗農場建設項目計劃用地規(guī)模0.78公頃，其中商業(yè)服務業(yè)用地占0.53公頃，設施用地占0.25公頃，用于建設農場、農家樂；夢田農莊建設項目計劃用地規(guī)模0.26公頃，其中商業(yè)服務業(yè)用地占0.14公頃，設施用地占0.12公頃，用于建設農家樂。除此之外，還規(guī)劃新建了鄉(xiāng)情館，計劃用地規(guī)模為0.1公頃，為公共服務設施用地，用于建設文化設施。

5.2.2 新增建設用地及來源分析

規(guī)劃后新增村建設用地共14.51公頃，其中調整后地類村混合用地共9.86公頃，基礎設施用地4.65公頃，約三分之二的新增建設用地調整成為村混合用地，約三分之一調整為村基礎設施用地。

將規(guī)劃后的新增建設用地進行統(tǒng)計對比，如圖3所示，為響應建設西部休閑娛樂區(qū)，保坪村太保社新增的建設用地最多，新增建設用地11.55公頃。其中調整為村混合用地占7.68公頃，調整為村基礎設施用地占3.87公頃。新增的建設用地調整后主要用于建設江津現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)、觀光旅游住宿項目等。

圖3 保坪村各社新增建設用地組成柱狀圖Fig.3 Histogram of new construction land composition of each community in Baoping Village

中部生態(tài)觀光區(qū)以保坪村仙鶴社為主，新增建設用地2.1公頃，其中調整為村混合用地占1.42公頃，調整為村基礎設施用地占0.68公頃；東部規(guī)模化富硒農業(yè)種植區(qū)則以中坪社新增建設用地0.86公頃，其中調整為村混合用地占0.76公頃，調整為村基礎設施用地占0.1公頃。

目前，保坪村新增的村建設指標主要來源于村內宅基地復墾。通過農村宅基地清理工作，清理記錄村域內廢棄宅基地，在充分尊重農民意愿并取得農民同意后，開展宅基地復墾工作，騰退村建設用地指標作為產業(yè)項目建設用地指標來源。此外，在落實的產業(yè)建設項目中，其中4.77公頃通過購買地票落實指標。

5.3 產業(yè)用地保障存在的挑戰(zhàn)

5.3.1 可供擴充建設的地塊較少且分散

村內適宜建設區(qū)零星分布在村域各處，適宜建設區(qū)域為247.29公頃（其中現(xiàn)狀建設空間138.29公頃），主要包括現(xiàn)狀建成區(qū)、規(guī)劃允許新增建設區(qū)，是村莊建設的適宜展區(qū)和優(yōu)先發(fā)展區(qū)；較為適宜建設區(qū)域為511.30公頃，但原則上不用于非農建設，確有進行建設必要時，將嚴格審批、科學規(guī)劃開發(fā)，主要以永久基本農田以外的優(yōu)質耕地、經濟林、園地、重要水域為主，一般作為遠景發(fā)展用地；禁止建設區(qū)主要分布在村域南部和北部，不適宜建設區(qū)域為290.97公頃（其中基本農田保護區(qū)160.46公頃），禁止進行非農建設。規(guī)劃新增產業(yè)建設用地將從適宜建設區(qū)出發(fā)，但適宜建設的空間零星且分散，除去農村住宅、道路、公共服務、基礎設施等建設用地之后適宜產業(yè)建設的空間則所剩無幾。

5.3.2 建設用地指標無法滿足現(xiàn)有建設需求

目前，重慶市采用“雙控”規(guī)劃政策，建設用地指標由上位規(guī)劃控制指標和三調現(xiàn)狀控制指標雙重控制，當兩者出現(xiàn)差異時，以較小者為準，建設用地規(guī)劃不得超過最小控制指標。據統(tǒng)計，上位規(guī)劃中保坪村村建設用地206.30公頃，三調村建設用地66.20公頃，同時購買地票4.77公頃，則保坪村村建設用地控制指標則為70.97公頃＜規(guī)劃布局村建設用地78.85公頃，村建設用地指標已突破，在合理規(guī)劃下規(guī)劃指標仍突破控制指標，用地指標亟待優(yōu)化。

5.3.3 農戶意愿搖擺不定，新增用地獲取困難

隨著近幾年對鄉(xiāng)村的建設，無論是基礎設施還是居住環(huán)境都有了較大的提升，再加上產業(yè)的入駐，農村發(fā)展?jié)摿υ龃螅^多農民在遷入城市后不愿退出農村宅基地，加之有時政府給出的條件未達到預期，農戶意愿搖擺不定，新增建設用地指標獲取較為困難。

6.規(guī)劃產業(yè)用地保障措施建議

6.1 將村建設用地需求建議納入新增建設用地計劃

隨著城市化進程加快，城市飛速擴展，為緩解急速擴張帶來的壓力，加強了對土地資源利用的規(guī)劃，包括盤活閑置土地，挖掘存量土地，進行“二次開發(fā)”等措施，以提高土地利用率，這在一定程度上緩解了用地緊張，但用地需求仍在增加。因此，以往的新增的建設用地計劃往往優(yōu)先滿足城市發(fā)展，而農村可用于產業(yè)發(fā)展的指標則寥寥無幾。對于鄉(xiāng)村而言，農民搬遷后閑置的土地作為城市新增建設指標而使用，而鄉(xiāng)村因缺乏建設指標使得產業(yè)發(fā)展、企業(yè)引進更加困難，導致更多的人離開農村尋求發(fā)展，這一“人走地走企業(yè)走”的惡性循環(huán)對鄉(xiāng)村的發(fā)展造成極大的阻礙。隨著鄉(xiāng)村振興的提出，鄉(xiāng)村產業(yè)規(guī)模化發(fā)展勢必將涉及更多的村建設用地需求，建議在新增建設用地計劃時應同等考慮農村建設用地指標需求。

6.2 制定合理、有效、靈活的村建設用地指標控制規(guī)則

村建設用地指標控制是為了有效防止村建設用地無需擴展和浪費使用。目前重慶市 “雙控”這種“一刀切”的控制規(guī)則明顯不符合許多發(fā)展條件好、吸引社會資本、產業(yè)入駐、村民留村力度強的村莊的實際情況。建議在規(guī)劃期間，建立鎮(zhèn)級總控制指標，按村莊發(fā)展程度、等級靈活分配村莊村建設用地指標控制，探索建立合理、有效、靈活的村建設用地指標控制規(guī)則。

6.3 建立合理有效的利益分配機制

建立合理有效的村建設用地指標收益分配機制，將村建設用地指標與收益掛鉤，探索指標、收益的平衡點，從而促進村建設用地指標的合理分配和管理。

6.4 對區(qū)縣范圍內村域建設用地設立分級管理

對于區(qū)縣轄區(qū)內的村域建設用地經過實地勘察、走訪調查以及相關評估后，以社會經濟情況、土地利用潛力等為標準進行評定分級，將建設用地大致分為生態(tài)建設用地、產業(yè)建設用地、可調節(jié)建設用地三種類別，有針對性地制定不同的發(fā)展方向和制度管理。對于生態(tài)建設用地則重點負責改善土地質量，復墾開發(fā)后用于上市；對于產業(yè)建設用地進行集中管理，用于產業(yè)規(guī)模化發(fā)展；可調節(jié)建設用地則依據村發(fā)展情況，作不同的規(guī)劃發(fā)展。

7.結論

在鄉(xiāng)村振興大背景下，現(xiàn)階段很多鄉(xiāng)村基于之前基礎設施的完善及生態(tài)環(huán)境的改善，村民生活環(huán)境變好，生活水平提高，鄉(xiāng)村產業(yè)有了起色。為推動鄉(xiāng)村深層次發(fā)展，加快供給側結構性改革，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村長遠收益和振興，還需深入發(fā)掘鄉(xiāng)村自然資源優(yōu)勢、人文特色等，對鄉(xiāng)村產業(yè)未來發(fā)展方向、產業(yè)空間布局等進行合理規(guī)劃，重視產業(yè)用地需求和用地供應保障。