人民至上：新時代中國邊疆治理的制度基礎與實踐邏輯

青覺 吳鵬

[摘要]近代中國面對的是一個陌生而殘酷的“霍布斯式”的民族國家叢林，在西方外來文明的侵蝕下，傳統央地關系與邊疆治理機制被迫走上了一條艱難曲折的重構之路。系統性秩序與社會性秩序是對邊疆治理過程中維持和解構邊疆社會多樣性的兩種力量機制的一種概括性解釋，通過這兩種秩序的力量消長以及“人民至上”話語的歷史切入，勾畫傳統中國在向現代中國轉型過程中，邊疆治理邏輯切換和路徑演化的內在矛盾和一般性圖景。在“人民至上”話語下分析中國邊疆治理相關問題，除具體的治理策略外，也為理解以下兩個層面的宏觀內容提供了一個現實的視閾和微小的切入口，即中國現代民族國家“國民（人口）”與“國土（疆域）”的形而上聯系，以及多民族國家建構治理的歷史與現代的接續問題。

[關鍵詞]中國邊疆治理;系統性秩序;社會性秩序;人民至上

中圖分類號：C952文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2021）06-0001-10

基金項目：國家社會科學基金研究闡釋黨的十九大精神專項課題“中華民族共同體意識研究”（18VSJ092）階段性成果。

作者簡介：青覺，中央民族大學教授，研究方向：民族理論與政策、邊疆治理現代化;吳鵬，中央民族大學博士研究生，研究方向：民族理論與政策。北京 100081“人民至上”作為新時代治國理政的一個根本性立場和經典話語，其內涵需結合中國社會的現實治理才能予以透切把握。長期以來，中國邊疆治理相關議題，一直牽動著國人諸多難以言說的心緒，這種心緒既關乎歷史，也直指當代的精神生活。因此，迫切需要從制度與人心的角度，去回應在邊疆治理過程中所遭遇的問題，并解答所共同面臨的困擾，而對于這種問題和困擾的解答努力，又在更大背景下融匯進入了中華統一多民族國家的歷史追索和中國現代民族國家建構的時代進程。

一、問題的提出：邊疆治理中系統性秩序與社會性秩序的博弈及困局

作為一個與中央相對的外圍延伸區域，邊疆需要根據“中央”的語境來確認自身，從這個意義上來說，邊疆治理問題，在本質上也是一個邊疆與中央的關系問題。邊疆治理依循何種邏輯而展開，其內在體現著一個統一多民族國家的建構思路與制度安排。因此，邊疆治理問題并非是一個“割裂”的存在，從“邊疆”所牽動的問題域和具體影響來看，邊疆與中央在實質上是一體的。在中國這樣一個超大規模的多民族國家，穩定的邊疆中央關系建立在共同性的價值立場和具體行動的“各得其所”之上。缺乏這個一般性基礎，邊疆治理的各種機制性問題就會紛紛涌現出來。

近代，由于西方文明對傳統中華文明的侵入，我國的邊疆與中央關系，實際上經歷了一個從“溶解”到“抉擇”、再由“抉擇”到“重構”的艱難過程。對于這種重構，中華民族付出了很大的代價，并且直到今天還在承受著它的后果。而在這一系列的后果中，尤為值得關注的是“系統性秩序”與“社會性秩序”二者間張力的逐漸凸顯。這種張力不僅在一定程度上抵消了我國邊疆治理的努力，而且也成為邊疆治理問題長期糾結的一個主要源頭。

（一）傳統中國的文明內聚性及其近代轉折

中國作為一個擁有文明多樣性和超大規模人口的多民族國家，卻能在很長的歷史時期內，保持了國家政權的基本穩定以及對于廣袤邊疆地區的有效治理。這一令人驚嘆的成就背后，自然也蘊藏著其特殊的邏輯機理。趙汀陽將中國從商周到清末這幾千年的生長方式解釋為有著強大向心力的旋渦。這個旋渦的向心運動不斷把中原周邊各個地方各種文化卷入到一起而成為一體，而這個旋渦本身也變得越來越大和越來越強勁，由此形成了一個巨大時空[1]。這種“旋渦模式”無疑具有濃厚的文化認同色彩。而拉鐵摩爾的研究，也揭示了中華文明賴以維持并生生不息的空間密碼。拉鐵摩爾認為，中國的統一性來自于一種混合性的力量，它既非僅來自內地漢族社會，也非僅來自游牧民族，而是二者混合融合的力量，這就是中國的邊疆地帶。借助于這一邊疆地帶，傳統中國構建了農業社會與游牧社會的一種互補共生關系，并在此基礎上形成了對于豐富文明形態的統一以及歷史變革的動力源頭[2]。而倚靠這種具有強烈文化內聚力的“旋渦模式”和多樣性文明之間的“統一性”，中華文明得以有條不紊地對廣袤的邊疆地區展開因俗治理，從而在避免文明內部多樣性主體相互消耗的同時，把傳統中國的“制度”和“文化”覆蓋到遙遠的地方。但這種經由“文明”來統轄“治理”的模式，伴隨著近代“西風東漸”的歷史進程而被生生打斷。中國與西方列強的第一次較量始于鴉片戰爭。這次戰爭引出中國與近代西方資本主義勢力的全面沖突。這些沖突打開了中國長期封閉性發展的格局，是中國通向現代世界的肇始。此后一個半世紀中國的滄桑巨變，也就是中國走向現代化的舉世罕見的漫長而崎嶇的歷程[3]。在西方文明日甚一日的侵襲之下，傳統中國被迫邁出腳步去尋找自身新的存在形式和歷史方位，并開始了向現代主權民族國家的艱難轉型。“在民族主義思潮的勃興時期，國人以民族主義挽救中國的觀念最終匯向國家的重新建構。”在這一特殊歷史背景下，中國人不僅在思想上突破傳統的“華夏中心”觀念，并且在各個層面與傳統“中國”進行切割，希圖通過這種疾風驟雨式的決絕努力來盡快達到國家富強的現代化發展目標。

與此同時，這種現代民族國家的建構模式，也帶來了一個至今令人備感困擾的深層問題：現代中國過分依賴政治建構，即過多關注于對富國強兵之現代性目標的實現，而缺失了對國家建構中“一種內在的整體性精神魅力和精神氣質”的應有關懷。與此同時，政治建構過程中過于濃烈的民族主義敘事，也傷害了中華傳統文明的內在有機性。民族主義的歷史書寫所表達的并非歷史本身，而是一種通過歷史觀念呈現出來的民族主義，這就造成不同社會群體對“歷史”產生不同的描述和解釋，從而使“歷史”演化成民族主義觀念的競技場，進而破壞社會團結與國家凝聚力[4]。

當然，不能站在今天而去苛責前人，客觀來說，這些問題是可以被理解的。因為現代中國民族國家的建構是建立在一個傳統國家向現代國家的痛苦轉型之上，無論是“救亡圖存”，還是對西方現代先進文明的系統性吸納，都是傳統中國基于自身的落后而追求改造自我，這種自我改造并非出于自愿，而只是迫于外來文明侵蝕的“削足適履”。因此，這種政治建構導向的民族國家建構路徑，最終落入了一個悖論式循環：由于過度倚重政治建構，導致基于政治國家意志的力量機制，逐漸成為主權國家聯系、控制邊疆的主要手段，也繼而成為邊疆實際治理過程中的最優先選擇。而這種新治理機制的急速擴張，以及對邊疆治理原有機制的忽略，又加劇了邊疆治理過程中這兩套機制之間的張力與競爭性博弈，從而引發了邊疆治理“綿綿不休”的困境與糾纏。

（二）邊疆治理兩種力量機制的區分：“系統性秩序”與“社會性秩序”

與中華現代國家政治建構與文化建構的雙重任務相對應，為了便于更好地理解和闡發中華統一多民族國家團結鞏固的實現路徑，本文在這里將邊疆治理的力量機制也劃分為兩類：一類是在邊疆治理過程中，以公共政府的名義制定并支持國家的各層級、各部門代理人行使其職能的一系列“制度”及其相關技術性手段，筆者將其稱之為“系統性秩序”;另一類則是邊疆社會特有的民族、宗教、文化習俗、歷史傳統、生計方式以及組織結構等諸多復雜要素，在經年歷久的治理實踐中相疊融匯并最終形成的一種整體性自洽與自我調適，我們將其稱之為“社會性秩序”。需要指出的是，在這里所討論的“社會性秩序”與“系統性秩序”，只是對邊疆治理過程中邊疆社會維持自身多樣性和解構邊疆社會多樣性的兩種力量機制的一種概括性解釋，事實上，邊疆治理的相關影響要素與內在邏輯機理無疑要復雜深刻得多。通過這兩種秩序的對比分析和力量消長，意在勾畫傳統中國在向現代中國轉型過程中，邊疆治理邏輯切換和路徑演化的內在矛盾和一般性圖景。

在本文中，系統性秩序的具體意涵主要由兩方面構成：“系統性秩序”的貫徹主體，是斯考切波意義上的“國家”①;而其具體的組織形式，則指向韋伯意義上的行政官僚制和科層制結構[5]，以及韋伯所謂的“深受機器生產技術和經濟條件制約的且正以不可抗拒的力量決定著降生于這一機制中的每一個人的生活”的理性化系統[6]，比如市場系統、行政系統、軍事系統以及信息化和交通所必需的基礎設施體系等等。具體到邊疆治理的語境中，“系統性秩序”具有濃烈的工具主義色彩，它在本質上寄托了后發國家希望通過一種短期劇烈方式，來實現自身現代化以擺脫“落后”命運并進而抵御西方外來力量侵蝕的愿景，是后發國家在各方面條件均未達到成熟的情況下對自身發展意志的一種高度濃縮。為了追求效率，就需要集中資源，并確保在觀念行動上達到協調和高度統一，因此，系統性秩序天然地排斥多樣性差異與治理彈性。伴隨著中國現代民族國家建構的不斷向前推進，“系統性秩序”也越來越在邊疆治理中占據著主導性地位，并對傳統的治理模式與央地關系形成了新的覆蓋。為了明晰與“系統性秩序”的區別，“社會性秩序”的內涵也應當從以下幾個方面予以確認：第一是指依靠社會主體之間的互動以及在互動中建立的以主觀認同為基礎的非正式制度、結構與文化②;第二則是“同時使社會再生產成為生產要素的集合”的日常生活[7]它代表了社會成員的交往過程與一種共同性的社會實踐;第三則是托克維爾意義上的“民情”（人們在心理習慣與生活習慣上所遵循的全部思想）[8]，以及基于傳統社會文化網絡而發揮作用的“習慣法”（人們在勞動和生活中所達成的一種默契或共識，并基于此而形成的一種公認的行為規范或慣例）[9]。概言之，社會性秩序盡管也包含了某種抽象意義與延伸性內涵，但更多指向的是邊疆地區一種具有黏合性與穩定性的文化共同體，它們或者經由共同的血緣地緣關系、日常生活實踐與生產生計活動，或者通過對某一傳統慣習的共同遵守和特殊的文化紐帶而產生普遍聯系，具有行為意識上的內在一致性與能動性，并呈現出與系統性秩序相異的偏好、機制與邏輯。在邊疆特有的歷史稟賦、文化傳統以及環境資源等因素的交互作用下，社會性秩序得以持續發育，并在此過程中生成了一個既相對自主又有機嵌合的完整生態。

（三）“系統性秩序”與“社會性秩序”的歷史變奏和現實沖突

客觀來說，在中國這樣一個超大規模的統一多民族國家內部，尤其在政治中樞與邊緣區域之間，這種系統性秩序與社會性秩序的張力，從始至終都是存在的。魯西奇從漢唐時期濱海地域的海神信仰研究中發現，即便是在大一統王朝內部，濱海地域的居民與中央朝廷，也會因為各自身份以及利益訴求的不同，而建構起海神信仰的兩套迥然不同的文化體系。漢代郁洲島上的謝祿廟、南北朝時期的石鹿山神廟以及唐代東海縣城下碼頭邊的神廟，都是郁洲島上主要從事鹽業與漁業生產的土著人群奉祀的廟，但卻不受國家的承認;同樣，朝廷歲時遣使祭祀的四海龍王，在濱海民眾心里，也是另一幅貪婪愚昧的模樣[10]。在這兩套海神信仰體系背后，反映的正是朝廷（中央）和濱海地區（邊疆）對于文化信仰網絡以及掩蓋于其后的公共政治空間的博弈與爭奪。不過，在傳統中國的史實中，這種張力其實體現得并不明顯，或者說，它可以通過一套特定的機制達到自洽。正如濱海神廟與龍王雖分屬于兩套不同的話語體系，但在各自的空間中卻是相安無事的，因為朝廷和濱海漁民只發生著間接聯系。在這種情況下，對于這種張力可以通過一個“雙名制”③的政治藝術予以處理。

但是，對于這種張力的化解，在當代邊疆治理的實踐中卻變得越來越棘手。在治理技術日益精細化的今天，“系統性秩序”與“社會性秩序”之間的模糊地帶已經變得非常狹窄，在彼此皆為“透明”的情境下，二者在治理的路途中終會迎面相遇。更進一步來說，由于現代民族國家建構路徑的抉擇問題，邊疆治理不得不倚重系統性秩序的力量來完成自身的治理任務和治理目標。伴隨著系統性秩序的逐步強化，即便是邊疆地區的村一級組織，也開始轉向科層化治理，在這個過程中，邊疆地區的社會性秩序也被系統的力量逐漸“覆蓋”和“溶解”，其賴以發揮作用的“自在”空間已被壓縮得極為逼仄。在這種情況下，系統與社會兩種秩序之間的矛盾和競爭性博弈日益凸顯。一方面，為了加強對于邊疆地區的治理，國家需要借助系統的力量，將自身意志延伸至邊疆社會和基層末梢。為了達成這一目的，系統性秩序會千方百計排除來自邊疆社會的干擾，持續消解邊疆社會的有機性和多樣性。而在另一方面，為了保持自身的治理平衡，邊疆的社會性秩序也會干擾系統性秩序的運作機制，阻撓、延緩系統力量對邊疆社會的介入進程，它們會通過一系列“弱者的武器”（在一個日益強化的國家統一管理下所采取的旨在維護自身權益和發展自由的各種公開或隱秘的行為）[11]來進行策略性的應對，或者借助對行政組織、尤其是基層行政組織內部權威關系與制度環境的熟稔理解與靈活應對，而在局部治理行動上實現治理政策與治理實踐的分離[12]。

毫無疑問，正式制度一經發布和實踐就能重塑生活，但是，在高度韌性的生活領域面前，正式制度的邏輯與日常生活的邏輯越不匹配，二者之間的關系就越復雜[13]。這種系統性秩序與社會性秩序間的張力與競爭性博弈，不僅制約了我們進一步的治理行動，也在很大程度上導致了邊疆治理的當代困境。我們今天在邊疆治理過程中所遭遇到的種種問題，都是系統與社會之間業已發生的這種競爭性博弈的現實“后果”和客觀呈現。但是，如何對這種“后果”作出有效的回應，我們顯然準備得還不夠。從根源上來說，近代我們面對的是一個陌生而殘酷的“霍布斯式”的民族國家叢林，在西方外來文明的巨大威脅下，中國被迫走上了一條艱難曲折的重構之路，作為它的代價，我們多民族統一國家的現代民族國家建構，更多只能依賴于政治建構而非文化建構。這種對于文化建構的某種“忽略”，使得我們難以有效回應邊疆社會的認同性需求，它又進一步導致了在邊疆治理過程中，系統性秩序缺乏一種與社會性秩序直接取得聯系的“統攏”機制。而這種統攏機制的缺失，不僅成為當代邊疆治理向前深度推進的一個主要制約性因素，也為我們超大規模統一多民族國家的持續性團結帶來深切考驗。

二、“人民至上”論：內涵結構及其對傳統邊疆治理模式的超越

系統與社會之間張力的長期難解，也牽連著邊疆治理難以實現自身的原初目標。為了紓解這種困境，我們應當超越系統與社會的一般性差異，而去追究邊疆治理背后所持續嬗變的動力機制。在2020年的全國兩會上，習近平總書記深刻指出：“中國共產黨根基在人民、血脈在人民。黨團結帶領人民進行革命、建設、改革，根本目的就是為了讓人民過上好日子，無論面臨多大挑戰和壓力，無論付出多大犧牲和代價，這一點都始終不渝、毫不動搖。堅持以人民為中心的發展思想，體現了黨的理想信念、性質宗旨、初心使命，也是對黨的奮斗歷程和實踐經驗的深刻總結。必須堅持人民至上、緊緊依靠人民、不斷造福人民、牢牢植根人民，并落實到各項決策部署和實際工作之中。”堅持人民至上，既是新時代中國共產黨治國理政的邏輯脈絡與價值依循，也體現了中國共產黨這一使命型政黨在推進中華民族共同體建設、實現中華民族偉大復興征程中的深切責任感與歷史擔當。具體到新時代的邊疆治理過程中，堅持“人民至上”，不僅意味著要重建邊疆治理在立場、利益和權威上的普遍性，進而統攏起系統與社會“非此即彼”的具體分歧;而且要對邊疆各民族的精神氣質和人心觀念進行一種整體性的刻畫，并以此貫通邊疆治理在歷史傳統與當下實踐之間的普遍聯系。

（一）堅持“人民至上”：重建邊疆治理的“普遍性”

孔飛力在論述中國現代國家的起源時，曾經對這樣一個問題傾注了巨大的研究精力：“是否有某一個群體能夠以一種帶有全國性的視野和覆蓋面，來應對全國范圍內出現的各種挑戰？構成這個群體的人們的共同信念是自己的利益同國家的命運休戚相關，而這種認識又促使他們在更大的程度上參與政治。”[14]在孔飛力看來，這一群體在晚清中國的轉型過程中作用甚大，也是我們理解傳統中國與現代中國內在關聯性的一條線索，通過對這一群體的考察，中國現代國家建構的深層邏輯將會被勾勒出來。在隨后的論述中，孔飛力也給出了自己的理解，他認為，這一群體在事實上可被界定為全國性的（而無論地域、民族）精英階層。

孔飛力的研究為我們提供了重要啟示，但這種“精英”話語其實仍未超脫西方式思維邏輯與價值評判的窠臼。循著孔飛力的邏輯繼續向前推進，可以發現，僅僅把這個群體局限在“精英”這一維度，無疑大大簡化了中國歷史與中國社會的復雜折疊性和“未被充分表達的”深沉內蘊：假如“精英”群體僅僅只代表他們自身，那么他們便不具有對中國社會的廣泛代表性和動員能力，他們所創造的歷史也只是一個“局部的歷史”;假如這些精英代表的是中國范圍內從城市到鄉村、從政治中樞到基層末梢，以及更廣闊視角的從中原社會到藏區“雪域”社會、新疆綠洲社會、內蒙古草原社會、以及西南“贊米亞”社會的命運相系而又形態各異的居民，那么這個群體早就超脫了“精英”的狹窄范疇。換言之，孔飛力理解中的那個寄托了中國現代國家建構重任的“精英”，只是體現和伸張這個群體內在意志的一個具象化代表。如果我們用今天的眼光倒推去看，孔飛力在書中言猶未及的那個群體，應當是那個浮在表面的精英“水泡”之下淌瀉不息的深沉潛流，它忽略了具體差異而生成一種文化與政治上的一貫意志和共同立場，并因彼此之間千絲萬縷的聯系而凝合為一個在事實上不可分割的有機整體。對于這一群體，在近現代以來的話語中有一種更確切的表達：“人民”。

由此，就構成了這樣一個完整的邏輯：當“人民”主體性還若隱若現于時代的身影之后而未被當時社會所充分認知時，它就已經在事實上參與了傳統中國向現代中國的轉型歷程以及中國現代國家的建構歷史;與之相對應的，在“人民”的話語還未成為一種我們都耳熟能詳的經典敘事④之前，其所蘊藏的內在動能和被層層帷幕所遮蔽的價值空間，就已經在實踐上深刻塑造了我們的精神傳統和現實生活。而今天之所以要堅持“人民至上”，不僅表達了對這樣一個歷史事實的承認和尊重，而且在很大程度上也是出于這樣一種關懷，即對這一“業已斷裂的”歷史重新進行接續，并在此基礎上重塑邊疆治理過程中各主體之間的整體性關系。前面已經提到，在邊疆治理的實踐中，我們一直遭受著“系統”與“社會”之間張力的困擾。系統與社會在訴求上的這種相異性，往往讓我們陷入了一種“顧此失彼”的兩難境地。而“治理”的本質，應當是在各種特殊性因素和差異性社會結構中，合理地建構一種“普遍性”。從這個意義上看，在新時代邊疆治理的過程中堅持“人民至上”，其價值首先即在于為我們重建這種“普遍性”的努力，提供一種道德合法性和現實依托。

但是，需要明晰的是，如果我們只是把“人民至上”引入當代的邊疆治理實踐，并希圖通過“人民”概念的抽象覆蓋來消弭“系統”與“社會”的分歧和張力，那么對于這個問題的處理顯然則有簡化之嫌。“人民至上”并非只是一個籠統含糊的概念，其在新時代邊疆治理中的內涵和具體所指，應當通過立場、利益與權威三個維度予以深切體悟。

首先，“人民至上”代表了一種共同性立場。在邊疆治理過程中，堅持“人民至上”，就是要堅持人民主體地位，并通過對共同性目標的奮斗和對共同性價值的遵守，在系統性秩序與社會性秩序之間求取一致。其次，“人民至上”也闡明了一種共同性利益。“發展為了人民”“發展成果由人民共享”等話語，就是對這種共同性利益的抽象概括。具體到邊疆治理過程中，堅持“人民至上”，不僅要求邊疆治理各項行動必須要指向最終的囊括邊疆社會各主體的“共同富裕”目標，而且也意味著邊疆治理是建立在一種普遍性利益對于邊疆社會各特殊性利益的有機統合之上。最后，“人民至上”還體現了一種共同性權威。人民民主專政的國體，以及人民代表大會制度的政體，都是人民權威的政治性表達。在邊疆治理過程中，堅持“人民至上”，就是要讓系統性秩序明確自身的權力來源和根本所屬：“一切權力都來源于人民、受人民監督、為人民服務。”只有滿足這個要求，系統性秩序才可以通過對國家意志的貫徹以及具體治理層面的一整套支撐機制，在邊疆治理過程中扮演角色和發揮作用。

綜上言之，“人民至上”即是指人民立場至上、人民利益至上以及人民權威至上。在邊疆治理過程中堅持“人民至上”，就是要從人民的歷史維度來“俯瞰”系統與社會，重建邊疆治理在立場、利益和權威上的普遍性，從而為化解系統與社會之間的分歧張力奠定初步基礎。

（二）“人民至上”的推演：從“找尋自我”到“精神自覺”

通過堅持“人民至上”，重建邊疆治理的普遍性，并藉此來消弭系統與社會兩套秩序之間的張力，只是解決了第一層次的問題。系統與社會之間的差異性結構經年歷久，但這種差異并非一定就會演化為沖突，在很長一段歷史時期內，中央王朝通過對邊疆的因俗而治，可以實現二者間的有序相安。因此，當前邊疆治理過程中所呈現出的系統與社會間張力，只是對更深層次的結構性矛盾的顯象表達。從根本上來說，我們需要消除系統與社會張力生成的土壤，并對其持續嬗變的動力機制進行一種歷史的切入。這一問題的精髓在于：在一個擁有悠久文明史的多民族統一國家內部，在其由傳統國家向現代國家的轉型過程中，如何構建一種覆蓋全體成員的整體性的精神氣質，使得民族國家建構過程中的文化建構努力與政治建構努力倚肩并行，并進一步推進中國現代民族國家建構從“及物”到“及心”。也即是說，真正需要考慮的，是如何在這樣一個流變的時代中，確認我們“中國人”的歷史方位和精神坐標，進而求取一種精神層面的共識和各主體之間的相宜狀態，并據此化解中國社會在現代性轉型過程中所涌現出來的各種晦澀難解而又大同小異的問題。

從一般性經驗來看，傳統中國對于中華多民族國家的有效治理，很大程度上在于其實現了對治理的“普遍性”與治理的“文明性”的有機貫通，這種普遍性來自于中國社會各主體在相融過程中所達到的一種交集空間，而這種文明性則來自于對一種整體性精神氣質和文化信仰的共同遵守。但進入近代以后，突如其來的“三千年未有之大變局”，重構了中華傳統文明賴以存立的一系列政制、策略和觀念。由共同性精神的缺失所導致的一種對于“我們是誰”的追問，在最近一個多世紀里持續困擾著我們，也影響了我們對于歷史與現實、傳統與現代等諸多關系的把握和處理。具體到邊疆治理的實踐中，不能僅僅是為了“問題”而治理，它更應當是對于一個更深遠的邊疆發展目標的切實兌現。更進一步來說，要想從根本上突破當前邊疆治理的“瓶頸”和困境，就需要將中華各民族凝結成為一個與現代民族國家的政治實體相搭配的“精神共同體”，并把多民族統一國家精神氣質中所蘊含的核心要素一以貫之地接續下來，以取得與傳統中華文明的聯系。因此，新時代推進邊疆治理，不僅需要追尋傳統，更需要追尋自身，要從歷史的深處“把自我帶回來”。

從根本上說，歷史活動是群眾的事業，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大[15]。只有當群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量[16]。人民群眾是歷史的創造者，同時也是歷史最忠實的踐行者，人民不需要以歷史來作為它的注腳，但歷史卻需要通過人民來表達自身。中國統一的多民族國家和中華文明，基于中華各族人民而創造，并將中華各族人民牢牢凝聚為一體。從關系實在論的意義上講，共同體就是由共同性關懷構成的一種人群關系聚合[17]。在共同的歷史實踐中，中華各族人民逐漸形成了“你中有我，我中有你，誰也離不開誰”的中華民族共同體，并具體經過了一個從實踐共同體、利益共同體，到政治共同體、情感共同體，再到意識共同體與命運共同體的螺旋式遞進過程。從主權國家的現實政治生活上看，中華民族共同體需要通過一個現代民族國家即“人民共和國”來作為它的載體，以充分“表達”和“實現”自我;從中華文明的歷史縱深性來看，中國社會的多種價值實體和實踐實體，都需要通過“人民”來完成彼此之間的接續。無論是中華民族共同體，還是作為一種政治組織形式的中華人民共和國，都是中華人民“作為歷史凝結”的共同性創造及其“共同性事業”在時空演進中的一種具體表達。“任何一種解放都是把人的世界和人的關系還給人自己。”[18]無論現實的結構如何切換、時間如何流變，中華統一多民族國家這種濃烈的人民底色是難以改變和抹除的，從這個意義上看，人民也是連接傳統中國、現代中國以及未來中國的一個關鍵性紐帶。

綜上所述，在新時代的邊疆治理實踐中，堅持“人民至上”，更深的意涵即在于，通過“人民”這一切口，推進中華民族“追尋自我”的進程和達到一種整體性的“精神自覺”，從而取得“人民共和國”這一人民民主的現代民族國家、中華民族共同體與傳統中華文明之間的內在聯系和一致性，解決多民族國家邊疆治理在歷史與現代兩個維度上的接續問題，并以此為基礎，超越邊疆治理過程中系統與社會的立場分歧，推進新時代邊疆治理向更深情境拓展。

三、堅持“人民至上”：新時代推進邊疆治理

從抽象到具體的現實路徑堅持“人民至上”推進邊疆治理，最終還需回歸到一個如何落地為實的問題上來。基于精神世界與物質世界的同等重要性及其相互之間的千絲萬縷聯系，新時代邊疆治理的具體路徑也需要從人心和能力兩個層面展開分析。就人心層面而言，需切實增進國家認同，鑄牢中華民族共同體意識，推進中華全體國民利益一體和利益一致;就能力層面而言，則需理順系統與社會等邊疆治理行動者關系，保障治理資源充分供給，穩步提升邊疆協同治理能力。

（一）廣泛凝聚邊疆治理的人心基礎：意識、情感與利益

作為一種“自覺狀態”的人民共和國，建構在中國現代民族國家的現實基礎之上。因此，在邊疆治理過程中，首先就需要重視培育對于中華現代民族國家的國家認同。在人類歷史進程中，同一民族通常都具有共同的精神結構、價值系統、心理特征和行為模式，人們正是在這種共同的文化背景中獲得了歸屬感和認同感。因此，文化認同始終是維系社會秩序的“粘合劑”，是培育社會成員國家統一意識的深層基礎[19]。中華民族自我意識覺醒的主要標志，便是“中華民族”這一表示中國境內各民族是統一的民族共同體之觀念的形成[20]。堅持“人民至上”，就是要在邊疆治理的具體實踐中，切實維護中國現代民族國家這一“人民共和國”的合法性和權威性，同時需要進一步明晰邊疆各族人民的公民身份和國民身份，深化國家觀念與國民意識，持續增進其對中華統一多民族國家的理解與認同。其次，要更加重視邊疆社會各主體在中華現代民族國家框架下的有機性團結，不斷推進邊疆各民族在文化上的兼收并蓄、經濟上的相互依存以及情感上的相互親近，進一步鑄牢中華民族共同體意識。打造中華民族共同體是我國民族建構的基本目標和任務，作為共同體本體的中華民族與反映共同體本體的中華民族共同體意識，均植根于我國多民族國家孕育、發展的歷史之中，自覺于近代列強圍攻中國的困局之中，勃興于中華人民共和國成立之后[21]。中華各民族和邊疆社會各主體，縱然在發展的具體程度上存有差異，但在本質上是一個命運相連、休戚與共、你中有我、我中有你的共同體。堅持“人民至上”，首先就是要堅持人民內部的團結性。從本質上來說，邊疆各民族自身形態各異的發展，只是中華民族“普遍”發展的一個有機組成部分，脫離了這個共同性基礎，各民族也將失去立身之本。其次，要正確處理好“政治一體”與“文化多元”之間的關系。中華民族“多元一體”格局是在長期的歷史實踐中逐漸發展形成的，違背了這個基本事實，就違背了中華各族人民共同性的歷史根基。堅持“人民至上”，就意味著要在邊疆治理的實踐中，尊重這個國情、維護這個格局。形式多樣的文化是國家興盛的表現，政治一體的作用在于保護、傳承和發展多元文化，而不是簡單地促進文化趨同[22]。在新時代的邊疆治理過程中，我們需要從保護中華人民共有精神財富的高度出發，維護邊疆社會的多元文化與地方性知識，充分發揮其在邊疆治理過程中的優勢與創造力。最后，要合理調整邊疆社會與主權國家之間的利益關系，推進中華全體國民利益一體和利益一致。在邊疆治理過程中，一方面需要秉持“公正”立場，給予邊疆社會精英以充分的上升渠道和施展空間，同時兼顧特殊性要素在整體利益分配中的應有位置;另一方面，在發展成果的分配上，應當淡化區域身份、民族身份，盡量避免將特定區域、特定民族群體視為一個天然的分配單位，而代之以社會成員的實際貢獻和現實需要。總的來說，利益關系是精神關系的直接呈現，要促進中華全體國民建立更加緊密的精神共同體，就需要避免其在利益分配上可能出現的區別和分化。

（二）穩步提升邊疆治理的現實能力：關系、資源與機制

首先，從邊疆治理行動者的關系維度來看，需要避免系統與社會之間的無謂消耗，實現二者的共同參與和治理平衡。就當前實際情況來說，治理需要在有效性與規范性之間達成平衡，過于強調實用性將會導致權力運作的規范性遙遙無期，過于強調規范性則是脫離了鄉土社會不規則的現實國情[23]。為了達到這個要求，一方面需要合理劃定系統在邊疆治理過程中的職權范圍。在傳統的邊疆治理過程中，系統性秩序主要賴以寄托和伸張的載體邊疆地方行政機構，統攬過多、權責過重，在行動邏輯上，邊疆地方行政機構以上級政府的意志為其治理的主要依據，并通過對“自上而下”治理任務的貫徹和績效考核的完成來獲得權力和晉升⑤。這種晉升錦標賽作為中國政府官員的激勵模式，是中國經濟奇跡的重要前驅動力，但由于晉升錦標賽自身的一些缺陷，尤其是其激勵官員的目標與政府職能的合理設計之間存在嚴重沖突，容易造成“唯政績論”的傾向[24]。在新時代的邊疆治理過程中，必須克服這種“唯政績論”的傾向，對邊疆地方行政機構的職責權力進行明確界定和細致劃分。另一方面，也需要合理釋放邊疆社會的內在渴望，引導社會性秩序參與到邊疆治理的具體過程中，發揮其對系統的制約和監督作用。底層民眾發起的草根動員之所以能夠提高治理的績效，是因為集體行動能夠在地方政府與社會之間建立起一種橫向責任關系，給地方政府制造外部壓力，從而迫使這些代理機構在政策執行時減少失誤與懈怠[25]。但在這一過程中，同樣需要注意防止社會在治理過程中的越軌行為。社會性秩序的無序滋長和過度擴張，同樣會對邊疆治理的整體性機制帶來傷害。

其次，從邊疆治理資源供給的維度來看，在新時代的邊疆治理過程中，要實現對治理資源的優化配置，并注重挖掘其增量空間。在當前邊疆地區各級政府部門實踐探索中形成的“最多跑一次”“不見面審批”“一站式服務”等服務模式，均需要建立在政府部門充分掌握社會公共信息資源的基礎上。互聯網、大數據、云計算等現代信息技術搭建起資源整合的渠道，而資源整合平臺的構建，不僅能夠保障線上線下相結合的政務服務模式的有效展開，而且有利于推動信息社會背景下政府組織部門結構優化與管理效率提升[26]。與此同時，還要加大對國家現有資源投入渠道和計劃的整合，發揮資源配置的規模優勢，持續創新資源配置與監管機制，以提升資源使用效益。當前在國家層面支持邊疆治理的戰略規劃和政策工具，主要包括“興邊富民”計劃、精準扶貧、東西部扶貧協作和對口支援等，每項戰略規劃和政策措施都有大量資源流向邊疆鄉村地區[27]。必須合理利用這些資源，最關鍵的是要借助于國家前期投入，盡快培育起邊疆自身的“造血”能力。

最后，從邊疆治理支撐機制的維度來看，在理順了關系、累積了資源之后，我們還需要搭建一個可以有效包容各方訴求和統轄各方行動的多元協同治理機制，穩步提升邊疆協同治理能力。在強化國家責任與義務的同時，有序引入市場力量和動員社會參與，逐步形成一種多元治理格局，使邊疆治理各主體，在國家的主導和統籌下協同發揮作用，增強邊疆治理的整體性能力。只有通過社會治理網絡中各主體、各層次圍繞社會治理目標的協同行動，才能提升社會網絡的容錯能力，實現社會治理的“帕累托改進”及社會整體功能的優化[28]。圍繞這一多元協同治理機制，還需要優化邊疆社會的基本公共服務體系。政府需要在符合國家產業政策與法律法規的前提下，根據邊疆地區的資源狀況，制定經濟社會發展規劃和產業政策，在就業、基礎教育、基本醫療、公共衛生、經濟住房、收入分配、社會保障、社會救濟、安全生產、環境保護、社會治安等方面做好社會管理和公共服務，切實履行好政府職能[29]。我們需要有前瞻性地去完善邊疆治理的各項支撐機制，以避免治理各方在協同治理過程中可能出現的治理機制的阻塞和治理意愿的沖突。

在“人民至上”話語下分析中國邊疆治理相關議題，除具體的治理策略外，也為我們理解以下兩個層面的宏觀內容即中國現代民族國家“國民（人口）”與“國土（疆域）”的形而上聯系，以及多民族國家建構治理的歷史與現代的接續問題，提供了一個現實的視閾和微小的切入口。當然，邊疆社會諸多因素的相互糾纏，中國歷史與中華文化的博大精深，以及統一多民族國家內部政治生活與精神生活的豐富多樣，都導致了對于這一問題的關切，而其最終求解還有很長的路要走。種種這些，都需要在新時代中國邊疆治理與西部大開發戰略[30]乃至中華民族共同體建設的具體實踐中，伴隨著對一系列現實問題的有效解決和對多維度復雜關系的認真梳理，以及對更深遠層次的制度和人心的細致描摹與整體性刻畫，不斷予以推進和追索。

注釋：

①斯考切波認為，國家是一個自主性主體，在《國家與社會革命》中，斯考切波對“國家”的定義是以行政權威為首并由該行政權威在某種程度上妥善協調的一套行政、治安和軍事組織。任何國家都是首先和主要從社會索取資源，利用這些資源來創立和維持的強制組織和行政組織。參見斯考切波：《國家與社會革命》，臺北：桂冠圖書股份有限公司2003年版，第33頁。

②需要注意的是，這里的社會組織與結構并非是指“國家與社會”二分法中除“國家”之外那個包羅萬象的全部存在，它的指向要更為具體、狹窄;同時也并非是指單純個體的混亂行動，我們既然將其歸納為一種“秩序”，那么其必然就具有自我意志和力量。

③“雙名制”是一種處理分歧的政治藝術，其策略是在同一個事物之上，建構起兩套分別對應官方與民間的身份體系，以化解近現代中國社會各主體之間的緊張關系。關于“雙名制”的具體論述，可參見高丙中：《一座博物館——廟宇建筑的民族志論成為政治藝術的雙名制》，載《社會學研究》2006年第1期。

④人民的歷史敘事是在近代中國人民和中華民族追求獨立與解放的過程中逐步塑造形成的，為了凝聚各方面力量共同抵抗外侮和建設中華現代國家，中國共產黨人重新界定和深化了“人民”這一概念的內涵，從而實現了對中國社會各群體的聚合目標和對自身一種嶄新的價值觀與道德性追求的表達。中國特色社會主義進入新時代以來，“人民”這一話語在治國理政和中華民族共同體建設中的地位與價值得到了進一步彰顯。關于此方面的研究很多，在此不再一一贅述。

⑤中國的行政治理在很大程度上是一個“收權”然后再“放權”的過程，不同之處在于，中央政府收上去的是對于各項治理事務的規劃權和決策權，而放下來的卻是具體執行的“事權”。

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