從物理變化到化學反應(yīng)

龍在宇

初秋，沿著蜀源大道前行，不時有“農(nóng)家別墅”映入眼簾，房前屋后花兒嬌艷，溪流與田園環(huán)抱。

從蜀源大道進入天桂路，便可抵達新晉打卡熱點——彭州市桂花鎮(zhèn)的眾多民宿。鎮(zhèn)上民宿十分紅火，大多要提前預(yù)訂。一家民宿經(jīng)營者介紹，當?shù)芈糜螛I(yè)能快速發(fā)展，與前年的村鎮(zhèn)合并關(guān)系很大。如今的桂花鎮(zhèn)是由原桂花鎮(zhèn)與原磁峰鎮(zhèn)合并而來，從前兩鎮(zhèn)隔溪相望，往來受限，雖然都算小有名氣，但在旅游發(fā)展上始終難成氣候。2019年底，磁峰并入桂花，“發(fā)展空間大多了，呈現(xiàn)給游客的內(nèi)容更豐富，游客自然就多了。”

讓桂花鎮(zhèn)旅游業(yè)者收獲了紅利的村鎮(zhèn)合并，實則是一場影響深遠的改革。2019年初，四川省啟動全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革（以下簡稱“兩項改革”）。素來有敢為天下先的改革基因的四川人，再度奮蹄揚鞭，用改革敲響鄉(xiāng)村治理的鏗鏘鼓點。

尷尬的全國第一

在改革之前，四川有一個保持了多年的紀錄：4610個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)量，位居全國第一。然而，這個第一卻讓人高興不起來。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)量眾多，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和面積分別為全國平均水平的51.7%、44.2%，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力也存在不小差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體呈現(xiàn)“數(shù)量多、規(guī)模小、分布密、實力弱”的特征。尤其近年來，農(nóng)村人口“空心化”、產(chǎn)業(yè)“空殼化”、“三留守”現(xiàn)象突出。

對此，四川省委書記彭清華有過深刻分析——行政區(qū)劃是一種獨特的空間資源、行政資源、組織資源和政策資源，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中具有框架性、基礎(chǔ)性作用。長期以來，四川鎮(zhèn)村數(shù)量過多，束縛了鄉(xiāng)村發(fā)展手腳。

四川省相關(guān)部門經(jīng)過廣泛深入的調(diào)研，分析歸納出原有管理架構(gòu)不適應(yīng)現(xiàn)代化治理的幾種表現(xiàn)：一是稀釋了公共資源，四川是全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政投入總量最高的省份之一，但平均到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是全國最低;二是增加了運行成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資和行政運行經(jīng)費較高，但人均服務(wù)人口數(shù)量遠低于全國平均水平;三是降低了服務(wù)效能，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多，人員編制有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往身兼數(shù)職，難以實現(xiàn)專業(yè)化、精細化、高效化。

如同前文提到的彭州市桂花鎮(zhèn)與磁峰鎮(zhèn)，兩邊均是青山綠水，前者的“桂花土陶”已有數(shù)百年歷史，后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋。雖然都依托陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展文化旅游，但始終難以形成合力，處于小打小鬧階段。

改革勢在必行。四川省委改革辦專職副主任宋光輝介紹，四川過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量多、規(guī)模小、分布密、實力弱，這一歷史形成問題嚴重制約發(fā)展，只有改革才是破解難題的關(guān)鍵一招。為此，四川省委將“兩項改革”納入全面深化改革“總盤子”系統(tǒng)研究，做好這篇改革大文章。

改革至今，四川全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）從4610個減至3101個，減少1509個、減幅達32.7%;建制村從45447個減至26369個，減少19078個、減幅達41.98%，社區(qū)及村民小組也進行了相應(yīng)調(diào)整。

“前半篇”重在調(diào)整減量，“后半篇”重在提質(zhì)增效

天府之國的改革步伐，贏得了國家層面的認可。在中國改革2020年度案例征集活動中，四川省推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革，獲評唯一省級特別案例。

該項活動的評委們一致認為，四川“兩項改革”重塑了鄉(xiāng)村經(jīng)濟和治理版圖，加強了農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織建設(shè)，為促進鄉(xiāng)村全面振興、推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、鞏固黨的執(zhí)政地位夯實了基層基礎(chǔ)，對于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、解決不充分不平衡發(fā)展障礙、助推鄉(xiāng)村振興、加強農(nóng)村社會治理、實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化等具有重要意義和推廣價值。

尤為值得一提的是，“兩項改革”不僅做減法，更是做加法，是在“減量提質(zhì)”，減少的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，提升的卻是治理績效。據(jù)統(tǒng)計，“兩項改革”后，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅達47.8%，平均戶籍人口由1.8萬人增加至2.93萬人、增幅達62.7%;建制村平均面積從10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅達71%，平均常住人口由877人增加至1512人、增幅達72.4%。

對于改革后“減量提質(zhì)”的變化，基層干部有切身體會。巴中市巴州區(qū)一名鎮(zhèn)黨委書記說：“以前選村干部很傷腦筋，因為收入太低沒人愿意干，有能力的、年輕力壯的寧愿出去打工。現(xiàn)在村干部月工資從1730元漲到3140元，還有機會被選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)當干部，平臺更大了，這個崗位吸引力大大提高。”

廉政瞭望記者在采訪時了解到一個細節(jié)，一個村莊合并重新選舉村委時，村支書有4個人競爭，另外4個村委職位有30多人競爭，有好幾個人專程從廣東、福建等地趕回來參加競選。

據(jù)介紹，“兩項改革”后，四川各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制干部平均從37.6名增加到59.9名，村黨組織書記平均年齡下降3.9歲。鎮(zhèn)村干部人少事多、老齡化、文化水平偏低等長期存在的問題得以化解，在沒有增加財政總支出的情況下，干部待遇得到較大幅度提高。

經(jīng)過兩年探索實踐，四川全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量大“瘦身”，改革“前半篇”任務(wù)基本完成。對此，彭清華在刊發(fā)于中央政策研究室《學習與研究》雜志上的署名文章《激活四川鄉(xiāng)村治理“一池春水”》中，也明確指出，“兩項改革”是一篇前后相續(xù)的大文章，“前半篇”重在調(diào)整減量，形成物理變化;“后半篇”重在提質(zhì)增效，催生化學反應(yīng)。目前“前半篇”完成較好，但如果“后半篇”跟不上，改革就不算真正到位。

今年3月，四川省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革“后半篇”文章的實施方案》，提出到今年底初步實現(xiàn)調(diào)適城鄉(xiāng)格局、調(diào)順管理體制、調(diào)優(yōu)產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)強服務(wù)治理的目標;到2025年，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）運行機制更加高效順暢，公共服務(wù)水平和基層治理能力顯著提升，產(chǎn)業(yè)布局更加優(yōu)化，新型城鎮(zhèn)化體系更加完善，縣域綜合實力和整體競爭力明顯增強。

從“前半篇”到“后半篇”，四川“兩項改革”蹄疾步穩(wěn)，向縱深推進。

從物理變化到化學反應(yīng)

在四川，有一項關(guān)于改革的共識。鎮(zhèn)村數(shù)量做“減法”不是目的，扎實推進“后半篇”工作，做好把改革成果轉(zhuǎn)化為發(fā)展紅利和治理實效的“乘法”才是目標所在。改革成效如何？“后半篇文章”做得怎樣？鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展變化最有發(fā)言權(quán)。

過去，因責任分工不明、執(zhí)法資格欠缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要面對許多“看得見管不了”的重點、難點問題……“小馬拉大車”難有作為。作為全省兩項改革“后半篇文章”唯一的綜合試點市，綿陽為破解“資源配置”難題，動了不少腦筋。

為合理配置執(zhí)法資源，游仙區(qū)整合城市管理領(lǐng)域140項執(zhí)法權(quán)限，實現(xiàn)了執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)責、執(zhí)法力量的“三統(tǒng)一”，執(zhí)法程序基本實現(xiàn)“一趟清”。

巴中市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在盤活、處置鎮(zhèn)村資源方面同樣做出大量探索。對距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近的合并村閑置房屋資產(chǎn)，通過協(xié)調(diào)處理，調(diào)劑給新成立的社區(qū)、村委會作為辦公用房;對地理條件好、交通便利的村級閑置資產(chǎn)，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等;部分村合并后，對閑置資產(chǎn)相對邊遠、處置難度大的房屋，改作便民服務(wù)代辦點、養(yǎng)老院、日間照料中心等。“比如光霧山鎮(zhèn)并入桃源村的原譙家河村，部分閑置村活動室出租給了旅游公司，通過收取租金實現(xiàn)了公有資產(chǎn)使用最優(yōu)化和村集體經(jīng)濟增收。”該市民政局相關(guān)負責人介紹。

鎮(zhèn)村合并后所轄面積變大，如何保證群眾辦事的便利性？各地也出臺了許多配套措施。記者在巴中采訪時了解到，這次改革中，考慮到山區(qū)交通條件仍有差距，當?shù)夭扇×?項措施：一是安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)帶隊定期駐守原鄉(xiāng)鎮(zhèn);二是設(shè)置具有同樣法律效力的“行政審批專用章”;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門定期走村入戶提供服務(wù)，讓群眾真正實現(xiàn)不出遠門能辦事。

在平昌縣近郊的江口街道臨江社區(qū)，群眾辦事“最后一公里”解決得更加徹底。這里不僅設(shè)置了便民服務(wù)代辦點，還針對出行不方便的居民，組織了紅色輕騎代辦隊，提供上門服務(wù)。

基層治理是一盤大棋局，“兩項改革”一落子，整盤棋就活了。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Ρ患せ睿h域經(jīng)濟發(fā)展格局同樣煥然一新。

“兩項改革”大刀闊斧，涉及面非常廣泛，但與此同時，改革過程卻波瀾不驚，沒有發(fā)生一起群體上訪、沒有引起一件負面輿情。如今，巴蜀大地上處處涌動著改革的熱潮，鄉(xiāng)村治理開出新花朵朵。彭清華說，進展比預(yù)想的順、效果比預(yù)期的好，關(guān)鍵是改革目標明確、方法對頭、政策配套，做到了按群眾意愿和客觀規(guī)律辦事。