建國以來干部人事檔案內容建設的歷史演進與規律探析

方燕平 鄭新鶯

摘? 要：檔案內容建設是干部人事檔案工作的基石。檔案內容質量直接決定了干部人事檔案作用的發揮。本文從歷史發展角度，結合1949年以來頒布四次條例及三次收集歸檔制度的變遷，梳理與回顧了干部人事檔案內容建設演變的歷史軌跡，歸納呈現出經歷了雛形、成型、成熟和完善四個時期，并且解析出其變遷具有鮮明時代特征、傳承與發展并重、越趨包容性和靈活性、檔案內容不斷豐富和完善的規律特征，從而從總體上把握干部人事檔案管理的發展態勢，以求更加深刻地理解干部人事檔案工作之宏觀政策環境，更加客觀地展望我國干部人事檔案工作的未來走向。

關鍵詞：干部人事檔案;內容建設;收集歸檔;檔案分類;真實性

Abstract： Content construction is the cornerstone of cadres' personal files work. The quality of files content directly determines the role of cadres' personal files. From the perspective of historical development， combined with the changes of four regulations promulgated since 1949 and three collection and filing systems， this paper combs and reviews the historical track of the evolution of the content construction of cadres' personal files， and summarizes the four periods of embryonic form， formation， maturity and perfection， and analyzes its changes have regular characteristics of distinct characteristics of the times， paying equal attention to inheritance and development， becoming more inclusive and flexible， and constantly enriching and improving the files content， that overall grasp the development trend of cadres' personal files management， to understand the macro-policy environment of cadres' personal files， and more objective outlook of our cadres' personal files work in the future.

Keywords： Cadres' personal files; Content construction; Collection and filing systems; Archive classification; Authenticity

1 建國以來干部人事檔案內容建設演變的歷史軌跡

1.1 雛形：1956年《干部檔案管理工作的暫行規定》。建國初期，干部檔案材料陳舊，檔案內容雜亂，手續制度混亂，損毀散失現象嚴重，缺乏一套統一的健全的干部檔案管理制度。同時，歷年積存下來的干部檔案材料和肅反審干中形成的材料堆積如山，嚴重地影響到對干部檔案材料的使用[1]。為此，建立統一的干部檔案管理制度迫在眉睫。1956年8月，中組部召開第一次全國干部檔案座談會，討論制定了《干部檔案管理工作的暫行規定》（簡稱1956年《規定》），明確了干部檔案的內容。這是我國第一部全國性的干部檔案工作綜合性法規，標志著我國干部檔案管理工作走上正軌。

1.2 成型：1980年《干部檔案工作條例》。在十年“文化大革命”中，干部檔案工作遭到極大的破壞，檔案材料損失相當嚴重，利用檔案材料整人造成嚴重惡果[2]。黨的十一屆三中全會確定了黨的政治路線，全黨工作的著重點轉移到四個現代化建設上來。但因遭受十年的破壞，干部檔案工作面臨著不少問題，例如檔案材料普遍存在老、散、亂、缺;干部檔案的管理工作與干部管理脫節等[3]。為此，1980年2月至3月，中組部召開了第二次全國干部檔案工作座談會，修訂了《干部檔案工作條例》（簡稱1980年《條例》）。該條例是在1956年《規定》的基礎上形成，其內容和形式較之更為成熟，其出發點和落腳點是為發現、培養、選拔、使用建設“四化”人才服務。為此，與1956年《規定》相比，1980年《條例》主要收集能反映干部德才情況的材料，如干部的業務水平、技術專長、工作能力、成就貢獻等方面的材料，為選拔建設四化人才，為按照專業的要求配置各級領導班子，提供可靠的依據。

1.3 成熟：1991年《干部檔案工作條例》及歷次收集歸檔工作的相關規定

1.3.1 1991年《條例》。改革開放以來，隨著1987年9月《中華人民共和國檔案法》的頒布，特別是干部制度改革，干部管理權限下放后，干部檔案工作出現了許多新的情況和問題，1980年《條例》有些條文內容已不適宜，需要進行修改和補充，為了對1980年《條例》進行修訂，1990年12月召開第三次全國干部檔案工作會議，新修訂的《干部檔案工作條例》（簡稱1991年《條例》）于1991年4月2日起執行。與1980年《條例》相比較，1991年《條例》明確了干部檔案內容“分類”思想。在不打亂原十類的情況下，做了部分合理調整，將四類中的考核、考察材料并入第三類，同鑒定并列，集中反映干部的政治思想、品德作風、業務能力和工作表現情況;將九類中的評聘專業技術職務、授予學位的材料列入四類，使四類集中反映干部學歷、學位、學習成績、評聘專業技術職務的情況，改變了九類材料過于龐雜的現象。這樣修改趨向科學合理、容易分類、方便利用[4]。

1.3.2 歷次關于收集歸檔工作的相關規定。檔案材料收集歸檔工作是干部人事檔案內容建設的關鍵環節。首先，1991年3月印發《關于干部檔案材料收集、歸檔的暫行規定》（組通字﹝1991﹞12號），該規定按照組織人事工作形成材料羅列了干部檔案收集歸檔范圍，第一次對歸入干部檔案材料的名稱做進一步明確，為及時、全面地收集歸檔材料，搞好檔案建設方面提供了制度支撐。其次，為建立健全收集歸檔工作制度，1996年4月重新修訂《干部人事檔案材料收集歸檔規定》（組通字〔1996〕14號），并按照分類體系羅列收集范圍，并明確了“后備干部登記表（提拔使用后歸檔）、審計工作形成的有關材料、博士后期滿登記表”等材料應收集歸入干部檔案中。接著，為規范干部人事檔案材料收集歸檔工作，確保為公道正派地選人用人提供真實、全面的檔案信息，2009年7月再次修訂《干部人事檔案材料收集歸檔規定》（中組發〔2009〕12號），新增了如“報告個人有關事項的材料;在重大政治事件、突發事件和重大任務中的表現材料，援藏、援疆、掛職鍛煉等考核材料”;并明確如“報考博士的專家推薦表，畢業證書、學位證書復印件，教育部授權單位出具的國內外學歷學位認證材料，教師資格認定申請表，各類專業拔尖人才的材料、干部人事檔案報送、審核工作材料，畢業生就業報到證（派遣證），再生育子女申請審批表”等材料應收集歸檔。2017年5月中組部印發了《關于完善干部人事檔案材料的通知》，明確了在繼續執行《干部人事檔案材料收集歸檔規定》（中組發〔2009〕12號）基礎上，對檔案材料收集范圍及材料歸類問題作了更進一步完善，以充實和豐富干部人事檔案建設內容。

1.4 完善：2018年《干部人事檔案工作條例》。黨的十八大以來，各級組織人事部門在嚴把選人用人檔案關、開發檔案信息資源應用、推進干部人事檔案信息化建設等方面積累了一些好經驗好做法，也需要以制度的形式加以明確，使之堅持下來，并以制度創新推動干部人事檔案工作各項改革措施真正落到實處、見到實效。[5]2018年11月中組部印發《干部人事檔案工作條例》（簡稱1980年《條例》，是對1991年《條例》的修訂與完善。在總結經驗的基礎上，為進一步推進相關規章制度、法律法規的與時俱進、自我完善，也對條例的修訂完善提出了新的要求。[6]其中第十八條明確要求“干部人事檔案內容根據新時代黨的建設和組織人事工作以及經濟社會發展需要確定，保證真實準確、全面規范、鮮活及時”，這不僅規范了干部人事檔案內容建設，也落實了從嚴管理干部要求，為今后檔案內容建設指明了方向。

2 干部人事檔案內容建設的演變規律

2.1 具有鮮明的時代特征。隨著經濟體制改革和政治體制改革的發展，干部人事制度改革也在不斷展開和深化。 [7]不同時期歸入干部人事檔案的材料，記錄了不同年代干部的成長軌跡，也承載著社會經濟發展的印記。

建國初期，百廢待興，誕生于延安審干時期的干部檔案，還處于初創階段。基于黨對干部政治審查的需要，干部檔案中收集大量整黨、整風、三反等運動中形成的個人思想、工作、學習的檢查、總結等及有關干部本人重大問題的檢舉材料。[8]囿于當時的歷史環境，干部檔案服務方向偏向政治斗爭，導致1956年《條例》中檔案內容以政治審查材料居多。

1980年，國家進入改革開放初期，黨和國家忙于工業化建設，弱化政治審查，著重工資改革、職稱評審。因此，1980年《條例》側重收集干部的業務考績材料以及干部任免呈報和晉升技術職稱等材料。

伴隨著干部隊伍“四化”建設和領導班子建設的不斷推進，干部人事制度中的任免制度、錄用制度、獎懲制度、調配職務升降制度、考核制度、培訓制度、交流制度、工資制度、福利制度、離（退）休等制度的深入展開，各級組織人事部門在開展各項工作中形成了大批反映干部新情況的材料。故為突出干部的實績，1991年《條例》增添了反映干部學習經歷、培訓、評聘專業技術職務、參加學術團體和國際性政治、經濟、科技、文化等活動等材料。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移地推進全面從嚴治黨，從嚴管黨，深化干部人事制度改革，建設高素質執政骨干隊伍。為此，1980年《條例》新增如思想類材料，黨組織書記抓基層黨建評價意見等材料，充實了審計類材料，增加了審核類材料和誠實信用方面材料。[9]

2.2 傳承與發展并重。從歷史脈絡上看，1956年初見檔案內容建設的雛形;到1980年干部人事檔案內容構成基本成型;再到1991年提出了分類思想，進一步固化檔案內容，干部人事檔案內容建設逐漸形成了稍顯完備的體系;最后到1980年《條例》進一步鞏固干部人事檔案的類別性原則，并立足黨的建設和組織人事工作需要，在未打破十大分類體系下進行細微調整。

從檔案內容上看，歷次條例都涵蓋了干部履（簡）歷表、自傳、鑒定材料、政治審查材料、黨團材料、獎勵材料、處分材料，這些材料是構成干部人事檔案主要內容之一。保持檔案內容框架相對穩定，有利于干部人事檔案工作延續。可看出，歷次條例中有大量已被既往實踐證明行之有效以及結合我們今天的發展情況或認知，同中有異或進一步深化的檔案內容。

從分類體系上看，人事檔案材料來源廣泛，名目繁多，形式各異，故1991年《條例》提出人事檔案的類別性，建立分類體系。類別性原則是干部人事檔案分類整理最為重要的原則，是由人為規定的干部人事檔案分類整理工作中首要的工作原則。干部人事檔案的分類整理正是在依據十大類分類原則的基礎上展開的，脫離了這一分類原則、標準，干部人事檔案整理工作便無從談起。且干部人事檔案的類別性，被實踐證明是行之有效的，并一直沿用至今。[10]

2.3 越趨包容性和靈活性。干部人事檔案內容的分類體系越趨包容性。1991年《條例》把人事檔案劃分為十大類，“第一類履歷材料;第二類自傳及屬于自傳性質的材料;第三類鑒定、考察、考核材料;第四類學歷和評聘專業技術職務材料……”。而1980年《條例》在原有十大類的基礎上，在每類材料中加入“類”的字眼，將之劃分為“（一）履歷類材料;（二）自傳和思想類材料;（三）考核鑒定類材料;（四）學歷學位、專業技術職務（職稱）、學術評鑒和教育培訓類材料……”這樣擴展各類別材料的范圍。[11]

干部人事檔案的內容越具靈活性。1991年《條例》采用完全枚舉方式，羅列出每類材料的全部內容。這對干部人事檔案收集歸檔工作開展有所裨益，但是隨著組織人事工作不斷推進，檔案內容構成亦有所變化，此種方式將會遺漏一些重要歸檔材料。所以，1980年《條例》采用不完全枚舉法，列舉出每類材料主要內容，如“（一）履歷類材料。主要有《干部履歷表》和干部簡歷等材料。（二）自傳和思想類材料。主要有自傳、參加黨的重大教育活動情況和重要黨性分析、重要思想匯報等材料”。這樣靈活處理，檔案內容留有彈性，保留空間，有利于條例延續性。

2.4 檔案內容不斷豐富和完善。從1956年到2018年，干部人事檔案內容從片面的、單一的到全面的、多維度的不斷拓展和深化。檔案內容建設的制定主要依據黨和國家對干部選拔任用的標準進行豐富和深化。

作為干部任免考察重要依據之一的干部人事檔案，反映個人歷史和現實的客觀情況應是多角度、多方面的。故最新條例補充了反映專業性人才材料，“當選院士、入選重大人才工程，發明創造、科研成果獲獎、著作譯著和有重大影響的論文目錄”;也補充了廉潔品德材料，“廉潔從業結論性評價等材料”“公安機關有關行政處理決定，有關行業監管部門對干部有失誠信、違反法律和行政法規等行為形成的記錄，人民法院認定的被執行人失信信息等材料”，體現了干部忠誠、干凈、擔當等。

參考文獻：

[1][2][3][4]中共中央組織部干部調配局編.干部人事檔案工作文件選編（1939-1994）[G].北京：黨建讀物出版社，1994.

[5]努力做好新時代干部人事檔案工作——中共中央組織部負責人就制定印發《干部人事檔案工作條例》答記者問[EB/OL].[2021-5-27]https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1618374203170981160&wfr=spider&for=pc.

[6]薛其剛，隋治森.全面從嚴治黨視角下加強干部人事檔案管理的思考——基于對《干部人事檔案工作條例》新舊條例的對比分析[J].中共濟南市委黨校學報，2020（02）：72-77.

[7][9]楊玉花.關于《干部人事檔案工作條例》內容建設的思考[J]. 中國高新區，2019（22）：281-282.

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[11]孫大東，張麗華.格局與擔當：基于文本比較的《干部人事檔案工作條例》解析[J].檔案管理，2019（06）：43-46+49.

（作者單位：福建師范大學人事處 來稿日期：2021-06-09）