城鄉接合部地區的綠化隔離帶建設實踐
——以北京為例

柴浩放

（北京市社會科學院，北京 100101）

綠化隔離帶的概念最早源于英國倫敦的綠帶建設，是大城市地區為了防止都市區過度蔓延，同時優化城市自然資源環境而采取的一種限制開發措施[1]。這種集生態建設與城市空間布局優化于一身的手段被全球許多城市采納，成為一種較為流行的城市發展調控手段。我國的綠化隔離帶建設通常坐落于城市郊區的農村地區，由于城鄉土地的二元性，導致生態建設與農民生計、綠隔的城市限制性發展導向與農村城市化之間存在沖突與矛盾。基于北京市的情況進行，這一問題在城鄉接合部地區表現最為典型，也最為復雜。

1 與城鄉接合部有關的文獻綜述

城鄉接合部地區具有地理空間形態的準城市屬性和行政歸屬的鄉村屬性，農民的就業的非農化且形態多樣，區域內流動人口眾多且流動性強，各種關系錯綜復雜，是我國城市化進程中矛盾較為集中的區域。社會各界在理論和實踐層面對此地區的探討比較廣泛。劉紅萍等提出實施戶籍管理的統一化、城鄉管理的一體化和建立城市與城郊土地的統一大市場，并加強城市規劃的導向作用。戚本超等對城接結合部在北京發展過程中的四個作用進行了詳細分析，并提出了城鄉接合部發展的六個方面的問題，即土地占用、經濟發展、人口管理、基礎設施建設、環境惡化和社會治安問題，在此基礎上從城鄉接合部的管理體制、建設規劃、經濟社會協調發展、流動人口管理和基礎設施建設等方面提出解決對策。徐勤政等剖析了北京城鄉接合部地區綠化隔離帶相關配套政策的實施中存在的各種缺陷和問題，部分是頂層設計的問題，部分是實施過程中的問題，但都導致政策實施變形或難以為繼，建議加大財政投入力度，創新土地政策，鼓勵基層創新并加以總結推廣，多措并舉推進相關領域工作[2]。崔向華認為城鄉接合部50個重點村的改造為全國同類地區的此類問題的解決提供了良好的借鑒，充分調動綜合資源和制度因素，全方位對相關地區的土地資源、戶籍制度、人力資源、社會保障等進行重組和優化，實現了農民市民化、產業城市化、用地生態化的共贏。

2 北京城鄉接合部地區的綠隔建設實踐與成效

2.1 城鄉接合部地區綠化隔離帶建設難點

在北京市落實首都城市定位、加快建設國際一流的和諧宜居之都的過程中，城鄉接合部綠隔地區是關鍵區域，經過多年努力，北京市系統推進了綠化隔離帶地區城市化進程。

綠化隔離帶地區人口資源環境矛盾和城鄉二元矛盾日益突出、“城市病”和“三農”問題日益嚴重。主要表現在外來人口較多，本地人口在搬遷安置、勞動力就業和社會保障方面仍有較多突出問題；產業層次有待提升，后續發展乏力；公共服務管理和土地利用模式亟待創新等。在非首都功能疏解以及京津冀協同發展的大背景下，北京推動綠隔地區農村城市化，探索自主優化開發、內涵集約發展新模式等，將該區域建設成為綠色生態發展區，為建設國際一流和諧宜居之都添磚加瓦。按照北京市城鄉接合部有關綠化隔離地區建設的總體要求，主要從規劃優化、土地利用方式調整、農民市民化、舊村改造、產權制度改革、農村社區治理等領域深入開展工作。

北京市綠化隔離地區范圍如圖1所示。

圖1 北京市綠化隔離地區范圍

2.2 城鄉接合部地區綠化隔離帶建設推進方式

第一道綠化隔離帶地區曾是北京市主要的城鄉接合部地區，環境臟亂、公共設施缺乏、人員密集、治安風險大，影響城市景觀、更影響群眾的滿意度、獲得感。在北京市城鄉接合部重點村改造和綠化隔離帶建設的同步推進過程中，由于注重保護農民利益，強化對農民轉工轉居的資源投入，改造得以順利推進。一方面改善了相關地區農民的居住環境，實現了轉工轉居，農民實現了帶著資產進城，成為擁有股份的新市民，享受城市社會保障體系。另一方面，通過土地資源的重新整合和利用，為城市增加了大尺度的綠地，使得以往難以推進的綠化隔離帶建設快速推進。

北京市城鄉接合部地區推進城鄉一體化的方式包括綠隔建設、功能區帶動、土地儲備、村莊改造。

（1）綠隔建設。

綠隔建設地區包括一道綠隔和二道綠隔，兩個地區的發展方向也有所不同，但目的都是防止城市無序擴張。

（2）功能區帶動。

功能區的產業發展帶動具有兩個特征，通過建立高端產業功能區帶動地區的增長；通過功能區實現空間的拓展和產業的布局[3]，但容易出現功能區內外隔離的“新二元結構”問題。

（3）土地儲備。

土地儲備的大規模啟動在帶動城市化的同時，也產生資金平衡困難、債務規模過大、產業發展不足等問題。

（4）村莊改造。

村莊改造需要面臨如何擺脫過于依賴外部投入的問題，走出激發農村內生增長方式和就地城鎮化的道路。

2.3 綠隔建設成效

北京市第一道綠化隔離帶建設涉及的公園已基本建成，形成了環狀結構，極大方便了市民生活，改善了區域人居環境，提高了居民的滿意度、獲得感，是新時代為民辦實事的切實體現。第一道綠化隔離帶的建設，在經歷幾次北京城市規劃的更迭和北京城市功能定位的不斷強化和明確，也實現了轉變，功能由比較單一的防止城市攤大餅，向增強城市生態功能、豐富人民休憩選擇等綜合形態轉變，公園的定位也從最初郊野公園的功能定位，轉變為城市公園的定位。

綠隔建設是綠色北京、生態北京建設的重要切入點，是化解北京城市建成區人口資源與環境矛盾的重要途徑，是實踐新時期生態文明建設的范例，為達到新一版北京城市總體規劃中關于生態的剛性指標的要求奠定了良好的基礎。通過以綠化隔離帶建設為抓手的生態環境建設，實現了倒逼農村地區經濟發展轉型，減量發展，減的主要是農村建設用地，提高其用地集約化程度，提質增效、提高單位用地面積資源承載和產出能力。通過推動低端產業向京外疏解，配合完成集體建設用地的騰退和集約化利用，助力北京城鄉接合部地區華麗轉身，促進了城市化進程，也深化了美麗鄉村建設。綠隔建設深化了北京城鄉一體化的體制機制，形成了一批有效的制度，將城市和鄉村通盤考慮，豐富了破解城鄉二元結構工作經驗，也為建設和完善北京城鄉一體的現代城鎮體系做出了貢獻。北京市生態控制區規劃如圖2所示。

圖2 北京市生態控制區規劃

3 需要進一步研究的問題

對城鄉接合部地區在綠隔建設契機上推進城鄉一體化的方式進行總結和研判，包括主要政策、動力機制、推進方式以及遺留問題等方面，可以重點關注土地開發利用的區域統籌機制、實現資金平衡的投融資機制及項目審批下放機制。

探討如何發揮農民的主體作用，實現農村的內生型發展；如何發揮統籌機制解決農村城市化的資金平衡問題；如何提升土地的價值，尤其是建設用地的集約節約利用；研究產業結構的變化對農村地區可持續影響等。如何通過項目推進方式的實踐和總結，形成制度層面的經驗，如區域統籌機制、審批下放機制和投融資機制等，為城鄉接合部其他地區提供參考。進一步總結經驗與存在的問題，激發基層自主參與城鄉接合部改造、實現地區農村城市化的積極性；為避免新城周邊產生新的城鄉接合部問題提供決策參考；為下一步探索有效的農村城市化試點工作奠定良好的基礎。

4 結語

北京市的綠化隔離帶建設經過多年謀劃、實施，歷經幾次北京城市總體規劃的修訂和北京城市功能發展定位轉換，也經歷了非首都功能疏解和京津冀協調發展等國家大政方針政策的出臺，在北京市不斷探索總結經驗并集中力量推進的情況下取得了良好的效果。未來需要在總結鞏固已有經驗的基礎上，持續深化相關領域的工作。尤其是城鄉統籌和綜合施策方面的經驗，不僅對北京市的綠化隔離帶建設實施具有開創性的意義，對于北京市未來的鄉村振興等領域的工作也具有指導和示范意義。