人口流出與城市公共服務投入關系研究*——以D市為例

廣東培正學院 李芳

一、研究問題的提出

城市是現代人生活的居所，中國當前人口城市化率在2020年達到63.89%，城市逐漸成為人口集聚工作和生活的主要場所。此前，像西安、天津、武漢等二線城市陸續出臺人口落戶的優惠政策，主要指向的就是主動吸引人口集聚的內涵。[1]可以說，中國當前邁向城市化發展的高級階段，城市發展的成功與否同人口的集聚有著密切關系。毫不夸張地說，哪個城市獲得了人口集聚的優勢地位，哪個城市就能在城市競爭中取得發展動力并逐漸勝出。[2]然而在城鎮化的實踐發展過程中，有些城市和城鎮對人口與產業的集聚能力不斷增強，而另一些城市卻面臨人口流失和產業衰敗的困境。如何有效維持城市業已集聚的人口規模，成為鞏固城鎮化成果的重要理論問題和實踐問題。

針對上述研究問題，學界對人口集聚與公共服務供給關系問題，進行了有益的探索。二者之間的關系模式，為政府通過公共服務政策安排鞏固城鎮化成果提供了具有實踐指導意義的理論基礎。在人口總體趨勢向城市集聚的大背景下，已經有部分城市出現了人口外流趨勢。人口外流現象也逐漸為學術界所注意。部分學者以“城市收縮”為主題探討了人口流出帶來的城市發展困境，并以國外的諸多收縮城市為案例進行了較為詳細的分析。我國學者主要從城市發展機制視角，討論了城市人口流出與特定城市發展歷史的關系。有學者認為基本公共服務均等化供給與新型城鎮化二者之間是相互影響、相互促進的關系[3]，同時也有學者通過回歸分析發現城鎮化的推進對公共服務供給的促進作用較為明顯，因為城鎮化提升可以促進地方財政能力增強，從而推動地方公共服務供給水平顯著提高[4]。趙怡虹、李峰認為基本公共服務均等化可以提高勞動力資源配置效率，對城鄉差距具有收斂作用，因此能夠促進城鎮化的發展與鞏固[5]。還有學者指出公共服務對勞動力流向有穩健的影響作用，并進一步發現長期流動的勞動力更會選擇流向公共服務好的城市[6]。針對現實的差異情況，也有學者探討了公共服務供給與城鎮化發展出現明顯的錯位、不協調以及梯度差別[7]。江依妮的研究發現外來人口的增加對不受戶籍限制的公共服務的支出水平沒有直接影響，而與外來人口相關的部分公共服務支出水平，會隨外來人口的增加而提高[8]。

概而言之，人口集聚與公共服務供給關系問題研究的文獻日益豐富，相關經驗研究也逐步在積累，研究視角也逐漸得到有效拓展，但是具有典型意義的針對個案的實證研究較為缺乏。在此背景下，本文主要以D市為例，探討人口流出與城市公共服務支出的關系特征，即從人口流出這個獨特視角，討論人口的縮減如何影響城市財政，繼而影響城市政府對公共服務的投入。對這一問題的研究有著重要的理論價值，同時也將對城市發展的實踐有著重要的指引作用。

二、人口流出與公共服務關系的理論框架建構

本文的研究對象是D市人口流出狀況與地方政府公共服務投入的關系情況。在探究二者之間的內在聯系及其機制的過程中，先構建如下理論框架以進行定量分析。人口流出與公共服務投入之間，實際上存在著一個循環影響的關系鏈條。

首先是人口狀況，即D市的常住人口。城市的公共服務面向城市常住人口，二者之間存在著相互影響的機制鏈條。可以明確的是，人口的集聚先會影響相應的產業狀況與規模，繼而通過產業的發展影響當地的經濟總量。城市經濟是一切服務建立的基礎，因此，藉由人口與產業之間的關聯，可以構筑人口與各種服務的關系。在城市發展中，城市常住人口在影響產業規模和經濟總量的前提下，對政府影響最大的是相應的稅收收入。[9]那么財政收入當然會通過預算的方式進一步影響財政支出和投入的方向，這就構成了人口影響最終公共服務投入的關系鏈條。這一關系鏈條，實際上是一個“閉環”鏈條。顯然，面向城市常住人口的公共服務的投入會對人口集聚城市的意愿產生影響，最終公共服務藉由影響人口而反之影響產業規模乃至經濟總量的發展。[10]

當然，這個理論框架所囊括的影響政府公共服務投入的因素，在特定的時期中或有不同。但是，總體而言，不同時期的影響因素之間的邏輯關系即為上述影響關聯。理論框架的建構，主要為分析現實狀況提供一個可以把握的視角，通過理論的提煉，能夠更為清晰的理解和厘清影響現實狀況發展的實際狀況。那么，本文后續實證分析，即是建立在這個理論框架之上，后續的實證模型，所要驗證的即為理論框架中究竟何種因素在最大程度影響了公共服務投入，既而形成了一種特有的公共服務投入與城市人口集聚的關聯。（見圖1）

圖1 理論框架圖

圖2 1990-2019年D市常住與戶籍人口狀況

圖3 2008-2019年D市預算收入與支出

三、人口流出視角下的公共服務投入影響分析

（一）D市的人口流出與公共服務投入狀況

D市作為一個以人口流出為特征的收縮城市，其主要表現就體現在其常住人口和戶籍人口之間缺口的持續性擴大。實際上，自20世紀90年代開始，D市的戶籍人口就開始呈現大于常住人口的態勢，而這一人口流出狀態一直持續發展。至2019年，戶籍人口高于常住人口近180萬人。在D市人口持續流出的背景下，公共服務投入的狀況本文以一般公共預算支出為衡量指標。在2008年以后，公共預算支出呈現不斷增長的態勢，可以看作政府對公共服務投入的持續擴大。實際上，D市一般預算支出的增幅特別顯著。2008年一般預算支出約83億元，至2019年支出規模接近460億元。然而，放置在人口收縮的背景下，人口持續收縮，公共服務投入持續增大，二者之間到底呈現何種關系，這個問題的張力立刻凸顯出來。地方人口如果影響政府的財政，按照應有的內在邏輯，人口的流失應該造成政府公共服務投入的縮減。然而D市的公共支出并未受到人口流失的影響，二者的內在關聯具有極為重要的理論價值。

（二）公共服務投入影響因素回歸分析

本文選取公共服務投入總額作為因變量y，自變量為全社會固定資產投資額（x1）、社會消費品零售總額（x2）、地方一般公共預算收入（x3）、地區生產總值（x4）、人口流出數量（x5）。為了便于回歸分析和比較研究，本文根據收集到的經濟指標數據，建立了以下多元線性回歸模型：y=β0+β1x1+β2x2+β3x3+β4x4+β5x5+εi其中，xi（i=1，2，…，5）為選取的影響因素經濟指標；βi（i=1，2，…，5）為各指標對應的系數；β0為截距系數，它表示解釋變量為0時公共服務支出總額；β1、β2、β3、β4、β5為斜率項系數；εi為隨機干擾項，將影響y的其他因素歸入其中。

當數據中存在多個不同的自變量指標，各自變量之間容易存在多重共線性問題。此時采用逐步回歸分析方法，可以有效消除多重共線性的影響，并且在兼顧所選變量重要性和有效性的同時，最大程度減少由于引入冗余變量所帶來的誤差。在本文的研究中，存在多個可能影響公共服務投入的自變量指標，因此采用逐步回歸分析法可以有效地篩選出對因變量即“公共服務投入”影響最大的自變量指標，同時把影響最小的自變量指標自動剔除，從而得到最終的回歸模型。現經過軟件進行回歸分析所得到的結果如表1、表2：

表1 方程總體擬合度結果

表2 回歸方程模型系數值

從回歸分析結果各表看，F值為586.576，對應顯著性為0.000，小于0.05，滿足多重共線性檢驗，說明其回歸系數均具有統計學意義上的顯著性。在所得到的回歸方程中，全社會固定資產投資額變量對應的顯著性水平為0.000，小于0.05，其對應的t值為24.219，說明其與公共服務投入間存在顯著的正相關關系，而另一個影響公共服務投入的變量為人口流出數，二者之間構成負相關關系。由所得到的回歸方程：Y = 20.405 + 0.13x1-0.15x5，可知固定資產投資額增長1個單位，公共服務投入可以增加0.13個單位；人口流出數量增加1個單位則會引起公共服務投入減少0.15個單位。

四、結論與對策

（一）結論

通過回歸分析的結果，可以看出前文所構建的理論邏輯中表述的影響城市公共服務投入的內在機制仍然是成立的。只是在特定的城市中，影響因素的作用大小有所差異。在本文的研究對象中，影響城市公共服務投入的主要是固定資產投資和人口流出規模兩個因素，而其他諸如國民生產總值，財政收入狀況等因素的影響作用相對較小。固定資產投資在本案例研究中，與城市公共服務投入呈現正向關系。那么可以看出，固定資產投資帶動的城市經濟發展，比較直接地影響了政府能夠左右的財力，從而給政府的公共服務投入帶來較為直接的影響。而人口流出數量與公共服務的投入是負向關系，說明此前建立的人口規模影響地方經濟發展并且影響政府支出規模的基本邏輯還是成立的。然而，需要注意的是，所獲得的回歸方程的截距，是較大數值的正截距。說明上述兩項因素的影響，在一定范圍內并不直接作用于公共服務投入，而地方政府的內在投入動能較為充分。換言之，在固定資產投資和人口流出規模的影響都忽略不計時，政府公共服務投入仍為截距項的取值20.405。這說明了在所取值的自變量之外仍然存在影響地方政府進行公共服務投入的因素。結合政府財政收支圖表看，地方政府的赤字財政不斷呈現擴張趨勢，說明地方政府在財政約束之外，有著強烈的擴張性投入的動機。當然，相關研究指出我國地方政府的預算“軟約束”狀況，使得其不顧財政現狀而進行較大規模的公共工程投資的情形比較多見。這既是地方政府晉升激勵機制帶來的結果，也是地方政府債務約束制度不夠健全導致的一種現象。

（二）相關政策建議

第一、加強人口引導政策，推動常住人口的持續增長。對于D市而言，人口的持續流出已經形成了一定的政策慣性，而且規模呈現不斷增大的態勢。人口的持續流出無論從何種角度而言，都將對城市發展的基礎造成不利的影響。在華南地區，人口持續向珠三角集聚的大趨勢難以改變，但是就D市而言，下轄三縣兩區，三縣流出人口占據了人口流出規模的比重最大。因此，如何留住縣域人口實際是其扭轉整個人口流出局面的根本。那么本市建立鼓勵縣域人口在D市區落戶的政策，以及賦予縣級人口落戶市區的相應公共服務權利可能有效引導縣域人口的流入，減少流出，形成市域范圍人口相對均衡增長的態勢。第二、優化政府固定資產投資流向，形成公共服務設施的大跨步發展。D市的固定資產投資額對公共服務投資的影響較為明顯。那么進一步鼓勵和引導政府及社會投資向公共服務領域進入，繼續強化固定資產投資對公共服務的支撐作用，將對D市整體的發展提供堅實的保障。在固定資產繼續發展的格局下，一方面公共服務得到加強，另一方面良好的發展格局也將吸引人口的流入，有利于D 市整體經濟社會良性循環增長。第三、強化財政風險意識，形成財政收支的平衡增長格局。D市作為三線城市，政府的投資導向關系到整個社會經濟發展的根本格局。然而，當前D市的財政赤字趨勢不斷擴大。換言之，當前D市公共服務的增長以及維系增長的固定資產投資，較多是政府赤字財政給與的支持。這種發展態勢的可持續性仍然存在潛在風險。當前需要加大人口流入的引導，在擴大常住人口規模的基礎上，形成切實的經濟內在需求，從而推動經濟的穩步增長，才能從根本上構建D市城市發展的良好內在增長機制，推進社會經濟的持續穩定發展。