政府機構改革中的組織形態與規模變化研究*

廣東培正學院 班戈

一、研究問題的確立

伴隨中國社會的發展與變遷，政府組織結構為適應社會發展和進行社會管理的需要，不斷進行著組織結構及其職能的調整與變換。因此，政府機構改革一直是理論界普遍關注的熱點問題，它不僅指引著政府管理實踐的發展，同時也對政府組織理論提出了新的挑戰。

國務院機構改革是全國政府機構改革的最高指引方向，因此對其研究有著重要的理論和實踐價值。國務院機構改革作為國家行政機構改革的標志，是行政管理體制研究的重要關注領域。在這些研究中，有基于政治學和行政組織學的角度來探討機構改革的規律，也有基于回顧與總結視角探討機構改革的內在邏輯。[1][3]對國務院及其部委改革變遷的研究，既不能忽視其改革當中的政治和行政影響因素，也不能忽略其以組織的形式而存在的本質。[2]在這個意義上而言，把握國務院機構改革的原因與邏輯需要從組織形式角度，厘清國務院機構改革中各部委轉換的組織形態特點。[4]

現有的研究，主要是從歸納和演繹兩個維度推進。歸納式研究方向的學者，對歷年國務院機構的改革作出經驗性總結，研究認為市場經濟體制改革是行政機構改革的主要原因，中國政府機構改革的主要邏輯是從全能型政府向有限型政府、管制型政府向服務型政府的轉變。政府職能轉變在經濟體制改革的推動下，政府實現自身與市場和社會關系的雙重調整。演繹式研究的學者，以行政組織學的視角研究，認為中國政府機構改革目的是要構建服務型政府，改革的重點是構建大部門體制。

不管是演繹式的研究還是歸納式的研究，都能在一定程度上解釋國務院機構改革的內在機理。國務院機構改革與經濟制度的變革有直接關聯，但又必須看到組織生存的環境是多元的、復雜的，任何一個組織機構的變革都不是由單因素推動，而是多因素共同推動。在此背景下，本文以1978-2018年的國務院機構改革的組織形態及其人員變化為研究對象，對其改革前后部委形態變化與人員增減進行研究，這種立足實踐發展的研究切入點，對理解我國行政機構改革的實踐內涵有著重要的理論意義。

圖1 國務院組成機構總量變化圖

圖2 國務院組成機構類型變化趨勢

二、國務院組成機構的變化調整分析

（一）國務院機構總量變化

國務院機構總數變化幅度穩定在61-87的數量區間內，變化過程中形成兩個高峰點和兩個低谷點。1993年與2008年分別是機構總數的高峰點，在1993年機構數量達到87個后，國務院機構總數逐漸下降；在2008年機構數量達到82個后，機構數量逐漸下降。兩個高峰值數量相差為5，在機構改革中分別以這兩個年份為轉折點，前后機構總數由上升轉為下降。1982年與2003年分別是機構數值的低谷點，在1982年機構數量精簡到61個后，國務院機構數量呈上升趨勢；在2003年機構數量精簡到71個后，機構數量到2008年也有小幅上升。兩個低谷值數量相差為15，機構的改革中分別以這兩個年份為轉折點，前后機構總數由下降轉為上升。

（二）國務院不同類型組成機構的變化分析

國務院的機構組成，根據《國務院行政機構設置和編制管理條例》的劃分，并結合國務院門戶網站關于國務院組織機構的說明，本文將國務院的組成機構分為：國務院辦公廳、組成部門、直屬機構、直屬特設機構、辦公機構、直屬事業單位、國務院部委管理的國家局七個類別。截至2018年，國務院組成機構中，部委機構26個，直屬機構10個，事業單位9個，部委管理的局16個，辦事機構2個，直屬特設機構1個。

在機構數量上，部委機構的數量最多，辦事（公）機構和直屬特設機構的數量最少。從各類機構變化的關系看，1978-1982年直屬機構和辦事（公）機構的數量下降時，部委機構數量呈上升趨勢；1993-1998年部委機構數量大幅下降的同時直屬機構、部委管理的局的數量呈上升趨勢，此外事業單位的機構數量在這個時間段呈下降趨勢。

部委機構的變化趨勢是精簡，但在1982年與2018年有小幅度的上升。值得關注的是1982-1993年、1998-2013年這兩個時間段，部委機構的下降幅度十分平緩，但1993年到1998年這類機構的變化出現斷崖式下降，下降的幅度達11個，此后部委機構的數量便穩定在20多個接近30的范圍內，由此看出1998年是部委機構改革的關鍵時間點，起到了定部委機構數量范圍的作用。

直屬機構的變化幅度比較大，呈波動變化趨勢。1978-1993年的三次改革中機構數量呈下降、上升、下降的變化趨勢。在1993-2003年的改革中這類機構的數量逐步上升，但在2003年以后的改革中，這類機構的數量便持續下降。從變化的關鍵時間點來看，1982年是直屬機構變遷的關鍵時間點，此后這類機構的數量逐步穩定下來。

部委管理的局的數量變化主要有三個階段：上升、下降、上升；一個關鍵點：2003年。其中1988-1998年的改革中，此類機構數量呈上升趨勢，2008-2013年的改革中呈下降的趨勢，2013-2018年中機構數量有小幅度的上升。值得注意的是，在2003年的機構改革中，部委管理的局的數量出現了大幅度的下降，但很快在2008年的改革中又反彈了回來。

事業單位在機構改革中的變化趨勢有升有降。1988-1993年事業單位的機構數量由5個上升到11個，1998-2008年事業單位的機構數量由9個上升到17個。1993-1998年，事業單位的機構數量由11個下降到9個，2008-2018年事業單位的機構數量由17個下降到10個。機構數量的最大值出現在2008年為17個。需要說明的是事業單位機構是在1988年后開始出現在國務院公布的國務院組成機構當中。

辦事（公）機構和直屬特設機構的整體變化幅度不大。辦事（公）機構在1982-1993年、2018年的改革有上升的趨勢外，在其他的改革中都呈下降的趨勢。直屬特設機構從2003年開始設立，此后便一直被保留下來。

三、國務院機構改革中的人員編制調整分析

國務院機構人員編制數量，總體上呈縮減-反彈格局。從收集的資料來看，1993的人員編制最多，達到31034人；1998年的人員精簡幅度較大，相比1993年，人員編制減少11304人至19730人。與機構數量變化相比，1998年的機構數量只減少了8個，因此可以斷言，每個機構的編制縮減幅度都十分驚人。在2008年的改革中，機構的人員編制有所增加，2008年的人員編制為24567人。對比同期機構數量變化，2008年的機構總數較1998年僅多3個。

國務院機構按性質分類，政務部門的人員編制數量最多，宏觀調控類的人員編制最少。與不同性質的組成機構的數量變化情況相比，1998年宏觀調控類機構的總人員編制相比于1993年減少了2534人，機構數量相比于1993年沒有變化；2008年宏觀調控類機構的總人員編制相對于1998年增加了1075人，機構數量相比1998年沒有變化。1998年專業經濟類的總人員編制相比于1993年減少了1317人，機構數量相比于1993年減少了1個；2008年專業經濟類的總人員編制相比于1998年增加了52人，機構數量相比于1998年減少了6個。1998年社會事務類的總人員編制相比于1993減少了3206人，機構數量相比于1993年沒有變化；2008年社會事務類的總人員編制相比于1998增加了2153人，機構數量相比于1998年增加了4個。1998年政務部門類的總人員編制相比于1993年減少了1647人，機構數量相比于1993年減少了7個；2008年政務部門的總人員編制相比于1998增加了1551人，機構數量相比于1998年增加了6個。從人員編制縮減幅度的角度看，專業經濟類的精簡幅度最大，截至2008年精簡了達3859人；精簡幅度最小的是政務部門，截至2008年僅精簡了96人。（見表1、表2）

表1 國務院不同性質的組成機構人員編制變化情況

表2 國務院不同類別的組成機構人員編制變化情況

將國務院機構按照不同類別的機構進行劃分后，從機構的人員編制數量上來觀察，可以看出這三年的機構編制情況除了辦公機構的人員編制情況相反外，其它類別的機構基本與前面表1變化情況相符。其中部委機構的人員編制數量最多，辦事（公）機構的人員編制數量最少，人員編制的狀況與國務院中部委機構數量最多、辦事（公）機構數量最少的情況相符。

與前文國務院不同類別的機構總數相比，1998年部委機構的總人員編制相比于1993年減少了9340人，機構總數相比于1993年減少了11個；2008年部委機構的總人員編制相比于1998年增加了2537人，機構總數相比于1998年減少了1個。1998年辦事（公）機構的總人員編制相比于1993年增加了81人，機構總數相比于1993年減少了1個；2008年辦事（公）機構的總人員編制相比于1998減少了130人，機構總數相比于1998年減少了2個。1998年直屬機構的總人員編制相比于1993年減少了248個，機構總數相比于1993增加了4個；2008年直屬機構的總人員編制相比于1998年增加了625個，機構總數相比于1998年沒有變化。1998年事業單位的總人員編制相比于1993年減少了1086人，機構總數相比于1993年減少了3個；2008年事業單位的總人員編制相比于1998年增加了1164人，機構總數相比于1998增加了8個。1998年部委管理的局的總人員編制相比于1993年減少了702人，機構總數相比于1993減少了2個；2008年部委管理的局的總人員編制相比于1998年增加了641人，機構總數相比于1998減少了1個。

四、結論與討論

經過對國務院機構改革中各組織機構及其人員編制的調整變化情況進行分析，可以得到如下結論。

首先，機構改革的變化依托于特定的時代背景，受到明顯的政治經濟體制的左右。可以看到，機構的復合職能應時代的要求逐步合理化分離。在國務院機構的改革中，機構的行政職能與經濟職能的分離是分階段性推進的。第一個階段是將機構的行政與經濟職能進行初步的分離，形成了組織形態的基本分立格局。第二階段是從組織機構職能的細分上，將兩種性質的職能完全分離開來，將經濟職能完全轉換為非政府機構的組織形態。國務院機構改革以經濟環境的變化為背景，在改革的過程中既積極適應環境變化，進行組織創新，也通過組織重構積極推動經濟環境改善。環境與組織機構之間形成了相互影響，相互促進的關系。

其次，國務院機構改革體現了組織形態變化的推陳出新。國務院機構經歷了9次改革，每個機構的內部職能變化非常大，歷次改革將原有機構的內部職能進行整合并冠以新機構名稱，以新的機構形態而成立。國務院機構在改革的過程實質是內部職能整合，推陳出新形成新的組織機構。

第三，國務院組成機構的變化實質是行政組織對環境變化的一種適應性調整。國務院機構面對的環境具有不穩定性。市場經濟體制改革的持續性導致經濟環境的不穩定；社會環境的變遷也使得社會環境并不是一成不變的；正常的政治換屆所帶來的領導人的變更也意味著政治環境的具有變化性。國務院機構要適應社會的發展，就必須保持自身具有一定的彈性，不斷根據現實調整自身結構。就此而言，中央行政機構的改革并不能一蹴而就，依據環境變化對機構形態，機構職能以及機構人員規模進行適時調整將是一個必然選擇。[5]