強(qiáng)制分類(lèi)背景下看生活垃圾管理運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整*——以武漢市垃圾分類(lèi)處理現(xiàn)狀為例

華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院 郭京驍，許帥航

2015年以來(lái)，隨著國(guó)務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》的頒布，特別是《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》《關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類(lèi)工作的通知》的出臺(tái)，以及全國(guó)首個(gè)強(qiáng)制性垃圾分類(lèi)的地方性法規(guī)《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》的正式生效，強(qiáng)制性垃圾分類(lèi)對(duì)城市原有垃圾管理政策的沖擊日益凸顯，城市生活垃圾管理運(yùn)行體制面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

本文以生活垃圾分類(lèi)重點(diǎn)城市——武漢市作為實(shí)地調(diào)查對(duì)象和經(jīng)驗(yàn)分析材料，運(yùn)用文本分析、政府訪(fǎng)談、問(wèn)卷調(diào)查和參與觀察等方法，在2019年7月至2021年7月份對(duì)該市的生活垃圾分類(lèi)投放、分類(lèi)收運(yùn)、分類(lèi)處置等環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查。研究的目的主要有以下幾點(diǎn)：（1）描述城市生活垃圾管理運(yùn)行機(jī)制在由舊體制向強(qiáng)制分類(lèi)的新體制過(guò)渡時(shí)期的主要特征；（2）指出現(xiàn)在生活垃圾管理運(yùn)行過(guò)程中阻礙垃圾分類(lèi)的主要因素；（3）提出建議，并為城市生活垃圾管理運(yùn)行體制的調(diào)整和管理政策的創(chuàng)新提供事實(shí)和理論依據(jù)。

涉及生活垃圾管理運(yùn)行過(guò)程中的不同環(huán)節(jié)行為主體或相關(guān)行為者在垃圾分類(lèi)議題上“集體行動(dòng)的困境”，關(guān)于集體行動(dòng)的困境，與之相關(guān)的公共選擇分析模型影響最大的有三個(gè)：公用地悲劇、囚徒困境和集體行動(dòng)的邏輯[1]。垃圾分類(lèi)不僅是涉及政府各部門(mén)的公共管理事務(wù)，也是涉及政府、居民、企業(yè)等不同主體共同參與的集體行動(dòng)或公共事務(wù)，因此生活垃圾的管理運(yùn)行過(guò)程必然涉及集體行動(dòng)的困境，甚至?xí)蔀槔诸?lèi)的重要阻礙因素。

一、管理體制現(xiàn)狀

過(guò)去多年，垃圾分類(lèi)工作對(duì)于國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)城市來(lái)說(shuō)都是“頑疾沉疴”，口號(hào)喊了多年卻始終未見(jiàn)成效。自20世紀(jì)90年代末期，武漢市開(kāi)始推行垃圾分類(lèi)工作，其中有三次較大規(guī)模的試點(diǎn)活動(dòng)，卻又三次被叫停。在2015年，尤其是2017年之后，隨著國(guó)家層面正式出臺(tái)《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，以及武漢市被確定為垃圾分類(lèi)重點(diǎn)城市，武漢市在當(dāng)年便出臺(tái)了《武漢市生活垃圾分類(lèi)實(shí)施方案》，確定了城區(qū)生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)范圍，制定了具體的實(shí)施方案。垃圾分類(lèi)工作由城管委牽頭，各職能部門(mén)從自己的職責(zé)范圍出發(fā)協(xié)同推進(jìn)。在由舊的生活垃圾管理政策向新的強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制分類(lèi)的生活垃圾管理政策轉(zhuǎn)變之際，生活垃圾管理工作進(jìn)入了過(guò)渡期和轉(zhuǎn)型期，這一時(shí)期最典型的特征體現(xiàn)在管理組織架構(gòu)和管理制度安排上。

生活垃圾分類(lèi)的管理工作看似簡(jiǎn)單，實(shí)則涉及的部門(mén)單位、環(huán)節(jié)眾多，不同政府層級(jí)、管理部門(mén)的職責(zé)錯(cuò)綜復(fù)雜。具體有以下幾個(gè)方面的表現(xiàn)：（1）在對(duì)不同種類(lèi)生活垃圾的管理上，市城管委負(fù)責(zé)干濕垃圾（在當(dāng)前生活垃圾分類(lèi)真正落實(shí)前，其負(fù)責(zé)幾乎所有的混合生活垃圾），市供銷(xiāo)合作總社負(fù)責(zé)可回收物，市食藥監(jiān)局負(fù)責(zé)有害垃圾；（2）在對(duì)不同場(chǎng)所生活垃圾的管理上，市工商局負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的垃圾分類(lèi)處理工作，市教育局負(fù)責(zé)監(jiān)管中小學(xué)場(chǎng)所的垃圾分類(lèi)處理工作等；（3）在與生活垃圾分類(lèi)處理相關(guān)的事宜上，市財(cái)政局負(fù)責(zé)撥款，市發(fā)改委負(fù)責(zé)相關(guān)垃圾處理設(shè)施的建設(shè)等；（4）市級(jí)政府負(fù)責(zé)垃圾分類(lèi)的指導(dǎo)與監(jiān)管，具體執(zhí)行則由十三個(gè)區(qū)級(jí)政府各自負(fù)責(zé)。而主管生活垃圾分類(lèi)工作的市城管委所擁有的權(quán)限往往并不能夠統(tǒng)籌其他的市級(jí)平行部門(mén)或區(qū)級(jí)政府實(shí)體。

《武漢市生活垃圾分類(lèi)管理辦法》于2020年出臺(tái)，《管理辦法》及其配套制度將細(xì)化完善生活垃圾分類(lèi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。不過(guò)，根據(jù)其他先行省市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，《管理辦法》的出臺(tái)并不必然標(biāo)志著強(qiáng)制性垃圾分類(lèi)政策在短時(shí)間內(nèi)落實(shí)。這也就意味著辦法的出臺(tái)僅僅意味著強(qiáng)制性垃圾分類(lèi)工作邁出第一步，之后仍有包括配套政策研究、制度建構(gòu)和居民動(dòng)員等，強(qiáng)制性垃圾分類(lèi)無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)真正落實(shí)和有效運(yùn)行。

相關(guān)管理部門(mén)在過(guò)渡時(shí)期出現(xiàn)了“搭便車(chē)”行為。集體行動(dòng)如果沒(méi)有很好地進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和組織制度的建構(gòu)，那么公共組織就會(huì)成為“大鍋飯”的溫床，“自利性”就會(huì)腐蝕“公共性”[2]。因此，在“城市生活垃圾分類(lèi)”的集體目標(biāo)下，缺少完善和明確的制度設(shè)計(jì)，運(yùn)動(dòng)式治理的組織架構(gòu)又無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的常態(tài)化運(yùn)行，就會(huì)為生活垃圾分類(lèi)的公共管理事務(wù)中所涉及的眾多部門(mén)和單位的“搭便車(chē)”行為提供了便利。垃圾分類(lèi)管理工作這項(xiàng)公共事務(wù)在管理層面上就遇到了集體行動(dòng)的困境。

二、垃圾投放環(huán)節(jié)的居民和政府行動(dòng)

本環(huán)節(jié)針對(duì)生活垃圾投放的居民主體獲得第一手資料的最主要方法是問(wèn)卷調(diào)查。本次問(wèn)卷調(diào)查的內(nèi)容主要有兩大方面：一是受訪(fǎng)者的基本情況；二是受訪(fǎng)者垃圾分類(lèi)投放的意愿度、認(rèn)知度和參與度等主體內(nèi)容。此次調(diào)查目標(biāo)樣本量為1300個(gè)，實(shí)際回收1221份問(wèn)卷，其中有效問(wèn)卷為987份，問(wèn)卷有效率為80.84%，問(wèn)卷有效率較高。通過(guò)對(duì)紙質(zhì)問(wèn)卷數(shù)據(jù)進(jìn)行錄入?yún)R總和分析整理，可以得到表1基本的樣本信息：

表1 樣本描述

有效樣本中，18歲-59歲人群占主體，絕大多數(shù)受訪(fǎng)者受過(guò)中等及以上程度教育，除漢陽(yáng)區(qū)外，每個(gè)主城區(qū)問(wèn)卷占比均在15%左右，占比相差不大，樣本分布隨機(jī)、均勻，本研究的數(shù)據(jù)來(lái)源較為可信。

居民生活垃圾分類(lèi)投放的意愿和行為產(chǎn)生背離。一方面，居民對(duì)生活垃圾分類(lèi)投放的關(guān)注度、參與意愿度都很高。在課題組回收到的998份有效居民問(wèn)卷中，關(guān)注垃圾分類(lèi)，即“比較關(guān)注”和“非常關(guān)注”垃圾分類(lèi)的居民受訪(fǎng)者總和占比為68.9%，接近七成；而不關(guān)注垃圾分類(lèi)，即“不太關(guān)注”和“完全不關(guān)注”垃圾分類(lèi)的居民受訪(fǎng)者總和占比為7.81%，不到總?cè)藬?shù)的一成。愿意參與生活垃圾分類(lèi)的受訪(fǎng)者占83.39%，明確表示不愿意參與到垃圾分類(lèi)行動(dòng)中的受訪(fǎng)者只占2.63%，絕大多數(shù)居民受訪(fǎng)者對(duì)參與生活垃圾分類(lèi)投放的意愿高漲。另一方面，雖然有大約四分之三的受訪(fǎng)者或多或少地賣(mài)過(guò)“廢報(bào)紙等紙類(lèi)”“廢鐵塊等金屬”和“塑料瓶等塑料”等各種廢品，在非正式意義上促進(jìn)了可回收物的“分類(lèi)投放”；但在日常生活中對(duì)生活垃圾按照不同種類(lèi)進(jìn)行嚴(yán)格地分類(lèi)投放的受訪(fǎng)者幾乎為零。

居民對(duì)生活垃圾分類(lèi)的自覺(jué)行動(dòng)存在著囚徒困境。在強(qiáng)制性垃圾分類(lèi)政策未實(shí)施之前，對(duì)于面臨生活垃圾分類(lèi)投放行為選擇的居民，我們可以將其大致分為三類(lèi)：（1）獨(dú)立投放生活垃圾分類(lèi)，在實(shí)際行動(dòng)中會(huì)切實(shí)地做到分類(lèi)投放；（2）想要對(duì)生活垃圾分類(lèi)投放，但是在實(shí)際中行為有隨機(jī)性；（3）不想分類(lèi)投放，在實(shí)際生活中也絕不會(huì)自愿主動(dòng)地做出分類(lèi)投放的行為（除非有強(qiáng)制性法律規(guī)定等外部壓力）。其中，對(duì)于第二類(lèi)人來(lái)說(shuō)（占居民的絕大多數(shù)），常常存在著囚徒困境問(wèn)題。因?yàn)榫蜕罾诸?lèi)投放而言，其可以帶來(lái)更好的城市環(huán)境、全社會(huì)的資源節(jié)約和城市的和諧、可持續(xù)發(fā)展，可以被看作是一種公共產(chǎn)品或公共事業(yè)。因此，每個(gè)理性的人最優(yōu)的選擇都是“不分類(lèi)”，這種均衡會(huì)使得生活垃圾分類(lèi)投放在沒(méi)有強(qiáng)制監(jiān)管的前提下無(wú)法完成、公共福利無(wú)法提高。

居民與城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾收運(yùn)單位之間存在著特定的博弈行為，即居民有可能分類(lèi)投放，也有可能不分類(lèi)投放；而垃圾收運(yùn)單位有可能分類(lèi)收運(yùn)，也有可能混合收運(yùn)。在這種情況下，博弈的居民和垃圾收運(yùn)單位雙方由于相互不相信對(duì)方，最終陷入了集體行動(dòng)的困境，結(jié)果就是誰(shuí)都沒(méi)有分類(lèi)。總體來(lái)看，分類(lèi)投放環(huán)節(jié)的居民主體和分類(lèi)收運(yùn)環(huán)節(jié)的單位主體之間的不信任和抱怨在統(tǒng)一有效的制度建構(gòu)完成前是難以避免的。

最后，武漢市生活垃圾分類(lèi)投放的配套硬件設(shè)施尚未建設(shè)完成。一方面，武漢市的公共場(chǎng)所（道路、公園、“三站一場(chǎng)”等）正在進(jìn)行“撤桶”，即撤去公共場(chǎng)所的垃圾桶，代之以環(huán)衛(wèi)部門(mén)每天及時(shí)地定時(shí)定點(diǎn)收集、運(yùn)輸生活垃圾。另一方面，武漢市各社區(qū)、單位、機(jī)構(gòu)實(shí)體等正在陸續(xù)更換四分類(lèi)垃圾桶或箱房（綠色的廚余垃圾桶，藍(lán)色的可回收物桶，紅色的有害垃圾桶，灰色的其他垃圾桶），為生活垃圾“四分法”的推行提供硬件保障。根據(jù)項(xiàng)目組對(duì)相關(guān)政府部門(mén)的訪(fǎng)談和對(duì)大量社區(qū)的走訪(fǎng)，發(fā)現(xiàn)2019年5月份全市約有50%的社區(qū)、企事業(yè)單位更換了四分類(lèi)垃圾桶。武漢市城管委表示，到2020年底，四分類(lèi)垃圾桶將會(huì)覆蓋全市所有的社區(qū)、單位等場(chǎng)所。也就是說(shuō)，不管居民對(duì)垃圾分類(lèi)的意愿度或認(rèn)知度有多高，武漢市現(xiàn)階段的硬件設(shè)施尚無(wú)法滿(mǎn)足對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類(lèi)投放的要求。

三、垃圾收運(yùn)處置環(huán)節(jié)的運(yùn)行現(xiàn)狀

垃圾收運(yùn)處置工作由市城管委指導(dǎo)，由各區(qū)的城管局負(fù)責(zé)執(zhí)行，實(shí)行屬地管理。具體來(lái)說(shuō)，每個(gè)區(qū)主要的生活垃圾收運(yùn)工作劃片區(qū)進(jìn)行，每一個(gè)片區(qū)設(shè)置一個(gè)垃圾中轉(zhuǎn)站作為垃圾收運(yùn)的“神經(jīng)中樞”，具體負(fù)責(zé)該片區(qū)日常的垃圾收集和垃圾清運(yùn)車(chē)調(diào)度工作。由于目前全市絕大部分生活垃圾是混合投放、收運(yùn)與處置，因此末端的焚燒、水泥協(xié)同和填埋三種不同的垃圾處置方式日常所處置的生活垃圾并沒(méi)有質(zhì)的區(qū)別，只有量的區(qū)別，不同處置方式每天所能處理的混合生活垃圾量是不同的。

（一）硬件設(shè)施建設(shè)

每一個(gè)片區(qū)都建有一個(gè)垃圾中轉(zhuǎn)站，中轉(zhuǎn)站內(nèi)設(shè)有調(diào)度室、垃圾壓縮裝運(yùn)處和后勤保障處等。每一個(gè)垃圾中轉(zhuǎn)站都配備有大小、類(lèi)型不同的垃圾運(yùn)輸車(chē)，以適應(yīng)不同的道路狀況、人流密度和垃圾狀況。垃圾運(yùn)輸車(chē)主要有以下幾種：一是大型垃圾清運(yùn)車(chē)，主要在凌晨車(chē)流、人流量不大的情況下清運(yùn)寬闊道路兩旁的生活垃圾；二是大型垃圾清運(yùn)壓縮車(chē)，該車(chē)除了裝運(yùn)，還可以對(duì)生活垃圾進(jìn)行壓縮脫水，減少了中轉(zhuǎn)站垃圾壓縮機(jī)的負(fù)擔(dān)；三是中型垃圾清運(yùn)車(chē)，主要在道路較窄、不適宜大型垃圾清運(yùn)車(chē)進(jìn)入的區(qū)域進(jìn)行生活垃圾的清運(yùn)；四是小型垃圾清運(yùn)電瓶車(chē)，主要負(fù)責(zé)在白天對(duì)居民區(qū)和商鋪密集的區(qū)域進(jìn)行生活垃圾清運(yùn)。

“五焚燒、兩協(xié)同、兩填埋”的生活垃圾處理廠，即五個(gè)焚燒發(fā)電廠（江夏長(zhǎng)山口垃圾焚燒發(fā)電廠、漢口北垃圾發(fā)電廠等），日垃圾處理能力為7500噸，目前在滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)行；兩個(gè)協(xié)同處置水泥窯（陳家沖、長(zhǎng)口山水泥窯協(xié)同預(yù)處理廠），日垃圾處理能力為3000噸，目前基本滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)行；兩個(gè)衛(wèi)生填埋場(chǎng)（長(zhǎng)口山、陳家沖生活垃圾填埋場(chǎng)），日垃圾處理能力3600噸，目前基本滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)行。武漢市目前對(duì)混合生活垃圾的日處理能力為14100噸，日平均生活垃圾產(chǎn)生量為12000噸左右。當(dāng)某些處理廠需要維護(hù)，或者遇到生活垃圾產(chǎn)生的高峰期時(shí)，垃圾處理廠可能會(huì)超負(fù)荷運(yùn)行。

面向餐飲機(jī)構(gòu)的四個(gè)餐廚垃圾處理廠（漢口西部、武昌地區(qū)、武漢百信餐廚廢棄物處置廠等），日處理能力800噸，目前滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)行。武漢市城管委近年來(lái)與市內(nèi)商圈的餐飲機(jī)構(gòu)、學(xué)校和大型企業(yè)單位的食堂簽訂了餐廚垃圾收運(yùn)協(xié)議，對(duì)這些機(jī)構(gòu)的餐廚廢棄物進(jìn)行專(zhuān)門(mén)收運(yùn)處置。但是當(dāng)武漢市在未來(lái)推行強(qiáng)制垃圾分類(lèi)政策之后，社區(qū)等場(chǎng)所分類(lèi)出來(lái)的廚余垃圾量勢(shì)必會(huì)驟升（廚余垃圾量占生活垃圾總量的40%左右），目前的餐廚垃圾處理廠處理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足未來(lái)所需，故需要更多的餐廚垃圾處理設(shè)施或更先進(jìn)的技術(shù)。

有害垃圾處理廠。武漢市二妃山醫(yī)療廢物處置中心或大型醫(yī)院的處理中心：專(zhuān)門(mén)處理醫(yī)藥機(jī)構(gòu)的醫(yī)療廢物或過(guò)期藥品，每天處理能力為40噸，目前基本滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)行；格力美公司：專(zhuān)門(mén)處置廢舊電池，由于廢舊電池量不大，而且眾多居民沒(méi)有分類(lèi)投放，可以收集到的廢舊電池更少，隔一段時(shí)間才會(huì)收集一次廢舊電池進(jìn)行專(zhuān)門(mén)處理，該公司對(duì)廢舊電池的處理能力尚未完全發(fā)揮出來(lái)。

（二）不同種類(lèi)垃圾的收運(yùn)處置方式

大部分地區(qū)的混合生活垃圾采用垃圾集中轉(zhuǎn)運(yùn)的收運(yùn)方式。首先，由各個(gè)片區(qū)的中轉(zhuǎn)站安排環(huán)衛(wèi)工人和垃圾清運(yùn)車(chē)分別在凌晨4點(diǎn)-7點(diǎn)、上午9點(diǎn)-12點(diǎn)、下午3點(diǎn)-6點(diǎn)三個(gè)固定的時(shí)間段對(duì)道路、商鋪和社區(qū)等場(chǎng)所的垃圾、垃圾桶進(jìn)行清理、裝車(chē)；其次，清理、裝車(chē)的生活垃圾由垃圾運(yùn)輸車(chē)運(yùn)輸?shù)狡渌鶎倨瑓^(qū)的垃圾中轉(zhuǎn)站進(jìn)行簡(jiǎn)單的分揀和壓縮脫水處理；最后，壓縮脫水后的生活垃圾再次由垃圾運(yùn)輸車(chē)按照配額運(yùn)輸至末端處理廠進(jìn)行處理。武漢市絕大多數(shù)區(qū)域的生活垃圾都是混合收運(yùn)，全市每天的生活垃圾產(chǎn)量約為1.2萬(wàn)噸。

試點(diǎn)地區(qū)的廚余垃圾目前仍采用垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站集中轉(zhuǎn)運(yùn)的收運(yùn)方式。東西湖區(qū)試點(diǎn)地區(qū)的生活垃圾進(jìn)行了兩種分類(lèi)，即將混合的生活垃圾分為廚余垃圾和其他生活垃圾兩類(lèi)。居民在投放時(shí)基本上沒(méi)有做到分類(lèi)投放，主要由專(zhuān)門(mén)的環(huán)衛(wèi)工人或保潔人員對(duì)垃圾桶內(nèi)的生活垃圾進(jìn)行人工分揀。試點(diǎn)地區(qū)分揀出來(lái)的廚余垃圾除了在收運(yùn)環(huán)節(jié)有專(zhuān)門(mén)的運(yùn)輸車(chē)，其他環(huán)節(jié)的處置依舊與混合清運(yùn)的生活垃圾一樣，故將其看做與生活垃圾處于同一條垃圾分類(lèi)處理線(xiàn)上，試點(diǎn)地區(qū)每天分揀出來(lái)的廚余垃圾總量約為200噸。

餐飲機(jī)構(gòu)的餐廚廢棄物采用巡回收集直運(yùn)的收運(yùn)方式，即餐廚廢棄物直接由環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)收運(yùn)到餐廚廢物處理廠進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)的回收處理。目前絕大多數(shù)餐飲機(jī)構(gòu)與環(huán)衛(wèi)部門(mén)簽訂了收運(yùn)協(xié)議，餐廚廢棄物首先由餐飲企業(yè)配合城管部門(mén)進(jìn)行先期分揀，然后由城管部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)的巡回直運(yùn)，即不經(jīng)過(guò)垃圾中轉(zhuǎn)站而直接運(yùn)輸?shù)綄?zhuān)門(mén)的餐廚垃圾處理廠進(jìn)行末端處置。每天專(zhuān)項(xiàng)收運(yùn)的餐廚廢棄物總量約為750噸。

醫(yī)藥機(jī)構(gòu)的有害垃圾采取巡回收集直運(yùn)的收運(yùn)方式。日常生活垃圾中的有害垃圾主要分為醫(yī)療廢物、廢舊燈管和廢電池等。其中，醫(yī)療廢物和過(guò)期藥品主要集中于醫(yī)藥機(jī)構(gòu)，與餐廚垃圾的處理方式相似，醫(yī)藥機(jī)構(gòu)的醫(yī)療垃圾和過(guò)期藥品由專(zhuān)門(mén)的運(yùn)輸車(chē)定期清運(yùn)，并送到專(zhuān)門(mén)的武漢市二妃山醫(yī)療廢物處置中心進(jìn)行處理；廢舊燈管和廢電池等有害垃圾的量很少，分揀出來(lái)的更少，僅占生活垃圾總量的萬(wàn)分之六點(diǎn)七左右，基本上與其他生活垃圾混合清運(yùn)、焚燒處理。分揀出來(lái)的少量有害垃圾中，電池有專(zhuān)門(mén)的處理廠，廢舊燈管無(wú)法處理而只能暫時(shí)儲(chǔ)存。每天專(zhuān)項(xiàng)收運(yùn)處置的有害垃圾總量為30多噸。

四、武漢市生活垃圾管理運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題及建議

（一）影響垃圾分類(lèi)的主要因素

第一，運(yùn)動(dòng)式治理能否實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)行。其實(shí)在各項(xiàng)基層工作中，運(yùn)動(dòng)式治理的例子并不少見(jiàn)，集中力量處理一項(xiàng)工作常常能迅速見(jiàn)效，但如何實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)行？運(yùn)動(dòng)式治理短期效應(yīng)的一個(gè)重要原因是，相關(guān)部門(mén)在畢其功于一役的行政壓力驅(qū)動(dòng)下“用力過(guò)猛”，不利于治理成果的有效積累。而正如我們?cè)谖恼碌拈_(kāi)始所提到的，發(fā)達(dá)國(guó)家往往需要用十幾年甚至數(shù)十年的時(shí)間才能使社會(huì)大眾真正養(yǎng)成垃圾分類(lèi)的生活方式和個(gè)人習(xí)慣，可見(jiàn)垃圾分類(lèi)不是一個(gè)短期的工作，它需要長(zhǎng)時(shí)間的積累。

第二，管理部門(mén)之間、居民與居民、居民與環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源回收系統(tǒng)等存在著廣泛的集體行動(dòng)困境或利益沖突。除了我們上文提到的前三對(duì)集體行動(dòng)困境之外，環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)和再生資源回收系統(tǒng)之間的利益沖突在于環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)以垃圾收運(yùn)量作為收運(yùn)單位的報(bào)酬支付標(biāo)準(zhǔn)，將混合生活垃圾中的可回收物分揀出來(lái)給再生資源系統(tǒng)，除了主管垃圾分類(lèi)工作的城管委之外，其他相關(guān)部門(mén)在對(duì)垃圾分類(lèi)事務(wù)的管理上“搭便車(chē)”；居民與居民之間在垃圾分類(lèi)問(wèn)題上相互不信任、搭便車(chē)、不作為；居民與垃圾收運(yùn)和處置單位之間相互抱怨，存在著不信任；環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源系統(tǒng)存在利益沖突，阻礙了可回收物的正常分類(lèi)。

第三，硬件設(shè)施建設(shè)不完善，運(yùn)用不合理。雖然武漢市目前已經(jīng)基本形成了生活垃圾收運(yùn)處置線(xiàn)、餐飲機(jī)構(gòu)的餐廚垃圾收運(yùn)處置線(xiàn)、醫(yī)藥機(jī)構(gòu)和少數(shù)社區(qū)的有害垃圾（醫(yī)療垃圾）收運(yùn)處置線(xiàn)三條收運(yùn)處理線(xiàn)，但與“四分類(lèi)”相配套的許多硬件建設(shè)尚不完善，也不合理。例如，在最開(kāi)始的垃圾投放環(huán)節(jié)，全市尚未普及四分類(lèi)垃圾桶；在垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)，可回收物的收運(yùn)處置線(xiàn)尚未打通，相應(yīng)的配套設(shè)施也沒(méi)有建設(shè)落實(shí)；在垃圾處置環(huán)節(jié)，對(duì)占生活垃圾總量約40%的餐廚垃圾的日處理能力僅為800頓，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足四分類(lèi)措施落實(shí)后處理產(chǎn)生的約每日5000頓的餐廚垃圾要求。

（二）對(duì)策性建議

完善垃圾分類(lèi)法律法規(guī)體系，健全配套的實(shí)施機(jī)制。分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處置的生活垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)的建立首先需要強(qiáng)有力、完善的制度保障。垃圾分類(lèi)工作是一個(gè)涉及政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)實(shí)體、環(huán)節(jié)眾多的系統(tǒng)性工作，自發(fā)的、或者自下而上地推行垃圾分類(lèi)工作幾乎不可能，需要一個(gè)統(tǒng)一、強(qiáng)有力而又完善的頂層設(shè)計(jì)。無(wú)論是針對(duì)短期性的運(yùn)動(dòng)式治理問(wèn)題，還是針對(duì)不同主體間的行動(dòng)困境和利益矛盾，健全的法律體系和配套機(jī)制都是解決問(wèn)題的最根本措施。

加強(qiáng)宣傳教育，注重知識(shí)傳播。投放環(huán)節(jié)對(duì)于垃圾分類(lèi)的影響最大，居民作為垃圾投放環(huán)節(jié)的主體更是垃圾分類(lèi)工作最重要的一類(lèi)主體。武漢市民對(duì)生活垃圾分類(lèi)熱情高漲，但關(guān)于垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)等知識(shí)掌握不足。可以通過(guò)垃圾分類(lèi)宣傳“進(jìn)社區(qū)”、垃圾分類(lèi)教育“進(jìn)課堂”等形式提升市民對(duì)垃圾分類(lèi)的知曉度，注重對(duì)居民潛移默化的行為塑造才是長(zhǎng)久之計(jì)。

建立定時(shí)定點(diǎn)分類(lèi)投放的制度和激勵(lì)制度。生活垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)建設(shè)最重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)為分類(lèi)投放、分類(lèi)處置環(huán)節(jié)。可以通過(guò)定時(shí)定點(diǎn)投放的方式，讓市民集中在某些時(shí)間段、某些固定投放點(diǎn)集中投放，方便監(jiān)管。針對(duì)混合堆放所帶來(lái)的衍生問(wèn)題，可以由針對(duì)居民的分類(lèi)激勵(lì)機(jī)制來(lái)加以解決，在激勵(lì)和懲罰雙重機(jī)制的作用下，可以較好地促進(jìn)居民分類(lèi)投放。

鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)。生活垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的硬件建設(shè)、人員雇傭、資金投入、技術(shù)研發(fā)等投入巨大，單靠政府主體很難承擔(dān)所有投入，可以發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)垃圾分類(lèi)處理工作的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。武漢市目前近六成的生活垃圾采取焚燒處理，缺乏對(duì)分類(lèi)后的不同種類(lèi)的生活垃圾進(jìn)行高效的回收處理、資源化利用的新技術(shù)。管理體制是運(yùn)動(dòng)式治理的組織架構(gòu)在短時(shí)期內(nèi)無(wú)法真正落實(shí)的制度建構(gòu)，在垃圾投放和收運(yùn)環(huán)節(jié)的實(shí)際運(yùn)作中存在著廣泛的集體行動(dòng)困境和利益矛盾，而在垃圾處置環(huán)節(jié)主要存在處置設(shè)施不完善、不合理等問(wèn)題。垃圾分類(lèi)工作的落實(shí)是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期積累的公共事務(wù)，應(yīng)該在完善頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)教育和宣傳，建立懲罰和激勵(lì)機(jī)制，并通過(guò)社會(huì)各主體的合作進(jìn)行垃圾處置新技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新，為強(qiáng)制性垃圾分類(lèi)政策和管理制度的真正落實(shí)提供條件。