特大城市郊區新城建設的比較及啟示
——基于杭州的思考

陳明鑫 馬利華

(1.杭州市社會科學院 經濟研究所，浙江 杭州 310026；2.浙江工商大學杭州商學院，浙江 杭州311599；3.浙江工商大學 經濟學院，浙江 杭州 310018)

改革開放以來，我國城鎮化迅速發展，在長三角、珠三角和京津冀等區域涌現出了大量的城市群，預示著“城市時代”已全面來臨，而伴隨而來的“大城市病”也備受關注。進入21世紀，我國城鎮化戰略已經進入拐點，發展理念由追求速度逐步轉向尋求質量(1)邱嬰芝、李志剛：《21世紀初“星球城市化”研究進展述評》，《國際城市規劃》2018年第4期，第49-55頁。，產城融合、職住均衡、組團發展和郊區新城等理念不斷受到推崇。特別是黨的十九大以來，中央提出要打造郊區新城，引導大城市中心城區過密人口和功能向郊區疏解，避免城市無序擴張。郊區新城規劃建設為我國未來城市化發展指明了方向。

杭州是典型的沿海特大城市，在“十四五”規劃中也提出了要打造郊區新城，構建“一核九星”的城市空間布局。隨著杭州行政區劃調整的落地，郊區新城的規劃建設即將全面推進。本文以杭州為研究對象，通過分析和比較，提出規劃建設郊區新城的思路和對策，以期為杭州及其他大城市的郊區新城規劃和建設提供智力支持。

一、文獻回顧

近幾十年來，國際上關于城市理論的范圍和主旨的爭論日益激烈，甚至對“城市的本質是什么”都有著許多不同的主張(2)Scott A J,Storper M,The Nature of Cities:The Scope and Limits of Urban Theory,International Journal of Urban and Regional Research,2015,No.1,pp.1-15.。從Wirth(1938)提出以常住人口數量、人口密度和人口來源多樣化來劃分城市與鄉村(3)Wirth L,Urbanism as a Way of Life,American Journal of Sociology,1938,No.1,pp.1-24.，到Davis (1955)提出通過設定具體人口數量區間來定義城市并得到廣泛采納(4)Davis K,The Origin and Growth of Urbanization in the World,American Journal of Sociology,1955,No.5,pp.429-437.，再到21世紀初“城市時代”主題已成為一種普遍被接受的常識(5)Brenner N,Schmid C,The “Urban Age” in Question,International Journal of Urban and Regional Research,2014,No.3,pp.731-755.，城市化過程總是伴隨著城鄉在空間上的交織與對立。特別是在二戰結束后，隨著工業生產的恢復和農業人口的轉移，城市空間擴張尤為迅速，在歐洲和美國涌現出大量城市群。伴隨城市快速擴張而來的便是人口膨脹、交通擁堵和環境惡化等一系列“大城市病”，為此出現了“逆城市化”的呼聲(6)Pooley C,Turnbull J,Counterurbanization:The Nineteenth Century Origins of a Late-twentieth Century Phenomenon,Area,1996,No.4,pp.514-524.。事實上，“逆城市化”的提法并非抑制城市發展，而是為了避免城市過分擁擠而將建設重心逐步轉向城市郊區，實現城市多中心化、均衡化發展，其中最具代表性的是建設郊區新城(衛星城)。在西方國家，郊區新城發源于理想派的“田園城市”，隨后又被用于解決大規模城市化產生的問題，之后又變成了后現代主義的“邊緣城市”，直到20世紀80年代后，美國以“新城市主義”重塑和提升了郊區新城(7)Stanislav A,Chin J T,Evaluating Livability and Perceived Values of Sustainable Neighborhood Design:New Urbanism and Original Urban Suburbs,Sustainable Cities and Society,https://doi.org/10.1016/j.scs.2019.101517.。郊區新城從產生到發展，其內涵發生了深刻的變化，其規劃與建設方式刻有時代烙印，具有每個時代的精神氣質與理性特征(8)陳建華：《西方國家郊區新城的起源與演化》，《上海經濟研究》2014年第8期，第94-101頁。；對郊區新城的規劃和建設，往往都有明確的功能定位，有配套的政策和法律保障，有專門的開發和管理機構以及多元化的投融資渠道。

關于中國的城市化道路最初存在兩種相對立的觀點，一種認為應該優先發展中小城市，另一種則認為應該優先發展大城市。在新中國成立后的較長時間內，由于經濟體制和基礎設施建設不完善，城市發展的基本方針是“嚴格控制大城市的發展，適度發展中等城市，積極發展小城鎮”(9)王悅：《工業化和城鎮化進程中農民工問題的新探索》，《中國人口·資源與環境》2008年第6期，第187-191頁。。改革開放后，效率導向的富國戰略推動城鎮化進入高速發展階段，大量人口向城市集聚，生產活力得到充分釋放，然而“大城市病”也逐步顯現，城鎮化模式轉換的呼聲越來越高(10)李蘭冰、高雪蓮、黃玖立：《“十四五”時期中國新型城鎮化發展重大問題展望》，《管理世界》2020年第11期，第7-22頁。，也有學者提出要借鑒西方國家實施“逆城市化”(11)段學慧：《“逆城市化”還是“偽逆城市化”——基于中西方的比較研究》，《河北學刊》2014年第2期，第85-89頁。。隨著市場經濟的進一步完善發展，全國各大城市紛紛“放開手腳”，提出城市發展大藍圖，發展動力非常強勁，因此限制大城市發展的思路已變得不合時宜；城市規劃的戰略思路也需要從原先的限制大城市擴張轉向逐步引導、調控和促進大、中、小各類城市健康、協調、可持續發展(12)仇保興：《我國的城鎮化與規劃調控》，《城市規劃》2002年第9期，第10-20頁。。進入21世紀后，城市發展又出現了新的形態，逐漸由大城市向大都市圈演變。弗里德曼等(2013)用“后城市化”來描述我國長三角、珠三角等城市群構成過程中的過渡時期，即從許多單中心的城市區域逐漸被吸納到一個多中心的城鎮化體系內的過程；在這個過程中，周圍鄉村地區受到中心城市擴張力的影響，漸漸被改造成為城市郊區，并最終成為城市的一部分(13)約翰·弗里德曼、沈璐：《中國進入后城市時代？對規劃者的挑戰》，《上海城市規劃》2013年第4期，第1-9頁。。然而，郊區與城區的功能也存在動態轉化的過程。陳恒等(2017)認為，在郊區快速城市化的進程中會出現“雙重轉型”，即城市的空間格局逐步從單中心向多中心轉型，區域經濟以大都市區為單位進行重組和轉型(14)陳恒、李文碩：《全球化時代的中心城市轉型及其路徑》，《中國社會科學》2017年第12期，第72-93頁。。在這種關系調整過程中，制造業逐步從城市核心區剝離并轉移到郊區，城市中心城區則會成為信息樞紐。

2020年11月，《求是》雜志發表了習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上的講話《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》。文章指出：“產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張……要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，推動多中心、郊區化發展……逐步解決中心城區人口和功能過密問題。”(15)習近平：《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》，《求是》2020年第21期，第4-10頁。這表達了現階段中央對大城市區位優勢的肯定，認為優質資源向大城市聚集是客觀規律，要繼續支持大城市的發展。但是，中央并非簡單地支持大城市無限擴張，而是希望大城市能發揮都市圈的輻射效應，通過建設郊區新城把大城市虹吸而來的部分人口和資源疏散到周邊區域，適度控制特大城市規模，降低中心城區人口密度，積極推進城市多中心建設，促進城市健康可持續發展。

上海是我國大陸地區最早進行郊區新城規劃建設的城市，因此國內大多數郊區新城研究也都圍繞上海展開。鈕心毅等(2017)從職住空間關系視角分析上海9個郊區新城的發展情況，發現各郊區新城就業輻射范圍仍主要集中在其所屬行政轄區內，對區域以外就業吸引力則較為薄弱(16)鈕心毅、丁亮、宋小冬：《基于職住空間關系分析上海郊區新城發展狀況》，《城市規劃》2017年第8期，第47-53頁。。周正柱(2018)總結了上海郊區新城建設的主要問題和教訓，提出推進郊區新城產城融合發展的對策建議(17)周正柱：《推進上海郊區新城產城融合發展的思考和建議》，《科學發展》2018年第9期，第57-62頁。。夏驥(2020)對“十五”到“十三五”期間上海郊區新城建設的歷史進程進行梳理分析(18)夏驥：《上海郊區新城的歷史演變與未來發展》，《科學發展》2020年第11期，第47-56頁。。同時，夏驥(2020)還構建了郊區新城高質量發展的指標體系，并認為目前我國大部分城市的郊區新城都是“郊區的新城”，普遍缺乏對外聯系，未融入都市圈城市群網絡，缺乏信息和產業的深度合作交流，而是承擔著兩個核心城市之間的“過境通道”角色(19)夏驥：《關于上海郊區新城高質量發展指標體系的若干思考》，《科學發展》2020年第12期，第62-69頁。。

鄒暉等(2019)以北京為例，提出城市空間結構的演變過程要經歷城市單中心加密、城市中心擴展和衛星城鎮萌芽、城市中心功能重構與新城發展、新城轉型與多中心發展四個階段(20)鄒暉、羅小龍、唐蜜等：《從住房建設透視巨型城市多中心發展——以北京為例》，《經濟地理》2019年第9期，第65-70頁。。Liu等(2020)對北京郊區新城建設過程中城市規劃和土地利用規劃的一致性及實施情況進行比較評估，每個規劃采用不同的策略來控制新開發項目，兩個規劃之間存在數量和空間上的沖突(21)Liu T,Huang D,Tan X,et al.,Planning Consistency and Implementation in Urbanizing China:Comparing Urban and Land Use Plans in Suburban Beijing,Land Use Policy,https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2020.104498.。香港則在20世紀90年代開始快速推進郊區化發展，通過土地市場和交通系統建設的帶動以及政府公共住房政策的主導，推進郊區新城計劃(22)Forrest R,Grange A,Yip N,Hong Kong as a Global City？Social Distance and Spatial Differentiation,Urban Studies,2004,No.1,pp.207-228.(23)Tang S,Lo H,The Impact of Public Transport Policy on the Viability and Sustainability of Mass Railway Transit:The Hong Kong Experience,Transportation Research Part A:Policy and Practice,2008,No.4,pp.563-576.。然而，與國際其他大城市郊區化不同，香港的大部分制造業轉移到了內地而非郊區新城(24)Cho Yam Lau J,The Influence of Suburbanization on the Access to Employment of Workers in the New Towns:A Case Study of Tin Shui Wai,Hong Kong,Habitat International,2010,No.1,pp.38-45.，因此對當前郊區新城不易借鑒。

梳理上述文獻可知，建設郊區新城是城市化進程中的重要過程，也是解決城市中心城區人口和功能過密的有效辦法。歐美發達國家的郊區新城在反復經歷繁榮和衰敗中不斷發展，積累了許多經驗。我國大城市郊區新城建設實踐較為缺乏，現有郊區新城研究主要是針對上海、北京等超大城市的實踐經驗展開，而對杭州等這一能級的大城市郊區新城的研究幾乎空白。本文以杭州為研究對象，通過借鑒上海等城市的實踐經驗及研究成果，分析杭州的情況，提出對策建議，為杭州及其他大城市郊區新城規劃建設提供理論支持。

二、杭州郊區新城發展基礎

歷史上，杭州經濟發展的動能很大部分來自京杭運河大動脈，并沿著大運河流向逐步形成了向南北方向拓展的城區發展空間。2001年蕭山、余杭撤縣設區后，杭州東西方向發展得到了大范圍拓展，尤其是城區東部的大江東新城和西部未來科技城的規劃建設，形成了一條自東向西沿大江東新城、下沙城、主城區、未來科技城走向的發展軸線(25)武前波、陳前虎：《2000—2010年杭州人口空間變動與城市空間組織重構》，《城市規劃》2015年第11期，第30-38頁。。同時，由于這一東西發展軸線的迅速發展甚至跨越了杭州城區的范圍，在東部孕育了先進制造業地帶，在西部形成了創新型產業大走廊。

為了適應新形勢、優化城市中心區域空間布局，《杭州市城市總體規劃(2001—2020年)》提出了“一主三副六組團”的空間發展藍圖。“一主”是指杭州主城，“三副”是指周邊緊鄰的臨平副城、下沙副城和江南副城，“六組團”是指余杭區的余杭組團、良渚組團、瓶窯組團以及蕭山區的義蓬組團、臨浦組團和瓜瀝組團，隨后又新增大江東副中心、未來科技城副中心和城北副中心。在“一主三副六組團”空間規劃的引領下，杭州引導主城經濟社會要素向三個副城外溢，引導教育、醫療等資源逐步向副城和組團布局，加快產業向副城和副中心梯度轉移。經過20年的發展，杭州中心城區與副城、副中心的發展高度關聯，人口大量集聚，城市建設已經比較成熟，產業先發優勢也較為明顯，實現了副城和組團的快速發展。尤其是六個組團，在承接主城區和副城的經濟要素外溢后，逐步縮小了組團與副城之間的差距。

自2000年以來，“三副六組團”的經濟得到快速增長，特別是濱江和余杭的增長勢頭非常強勁，其中濱江每個“五年”增速全部都超過120%(見圖1)。下沙副城由于擁有得天獨厚的大學城和國家級經濟開發區，經濟社會綜合發展也較為迅速。杭州其他郊區的經濟增長速度雖然與“三副城”有較大差距，但是與杭州整體經濟增長速度差距不大。然而，與經濟增長速度相比，人口增長速度分布極不平衡。濱江和余杭的常住人口增長速度非常快，特別是余杭在“十三五”期間常住人口總量幾乎翻了一倍(見圖2)，但是其他郊區的人口增長遠遠低于全市平均增長率。特別是從“十五”到“十二五”期間，富陽、臨安、桐廬、建德和淳安五個郊區的常住人口數量幾乎沒有增長。

圖1 杭州經濟增長區域分布情況(26)注：(1)數據來源于杭州市統計年鑒和統計公報；(2)由于大江東區塊從蕭山分離，“十三五”期間蕭山經濟增長率無法準確計算；(3)其他郊區包括富陽、臨安、桐廬、建德和淳安。

圖2 杭州人口增長區域分布情況(27)注：(1)數據來源于杭州市統計年鑒和第七次全國人口普查數據；(2)2020年蕭山區人口數不包含大江東部分；(3)其他郊區包括富陽、臨安、桐廬、淳安和建德。

由于“三副六組團”的經濟快速發展以及副城和組團之間不斷融合，有必要取消副城這一過渡時期的規劃產物，將副城和周邊組團相融合，從而減少管理層級，提升整體發展效率，促進經濟社會向更加均衡方向發展。尤其是濱江，經過20年的快速發展，不論是經濟指標還是人口指標都已經完全融入主城區。為此，杭州進行了行政區劃調整，把余杭區分為了新余杭區和臨平區，把大江東區塊從蕭山分離并與下沙副城合并成立錢塘區。行政區劃調整讓杭州主城區的經濟社會發展更加平衡、協調，也能協調副城與組團之間的關系。另外，考慮到五個郊區在經濟增長與人口增長之間存在較大失衡的問題，不利于城市平衡、可持續發展，需要支持和引導產業、人口向郊區腹地轉移，推進五個郊區縣的城市建設。

進入“十四五”后，杭州市常住人口已近1 200萬。為引導市中心過度密集人口向郊區疏散，引導城市新流入人口向郊區集聚，有效遏制城市單體規模無序蔓延，杭州“十四五”規劃提出，構建“一核九星”的新型特大城市空間格局，大力推進“產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利”的郊區新城建設，加快城市優質資源向郊區新城拓展(28)《中共杭州市委關于制定杭州市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《杭州日報》2020年12月28日，第A01版。。“一核”即核心城區，由行政區劃調整后的上城、拱墅、西湖、濱江四個區組成；“九星”即蕭山、余杭、臨平、錢塘、富陽、臨安、桐廬、淳安、建德9個郊區新城。同時，根據資源稟賦和產業特色，將郊區新城分成三種類型，進行特色發展。另外，值得一提的是，經過多年的開發與建設，杭州郊區已經建成或正在形成許多大小不同的新城。但是這些新城規劃只是局限在區縣下面的一兩個鄉鎮或一塊小片區，以開發區的方式和事實上“郊區的新城區”的功能定位在不斷推進。

與“一主三副六組團”相比較，“一核九星”對空間范圍進行了重組與拓展，著眼于整個大杭州的區域布局。“一主三副六組團”主要涉及主城區和原蕭山、余杭兩區，“一核九星”則涵蓋了整個大杭州所有行政區域。特別是隨著杭州行政區劃調整完畢，新余杭區、臨平區和錢塘區的成立，未來科技城副中心和大江東副中心的行政主體更加明確，使“九星”都擁有完善的行政管理機制，有利于帶動周邊區塊聯動發展，引導產業和人口向郊區新城集聚。

三、杭州郊區新城與同類新城比較分析

隨著大城市人口不斷集聚，北京、上海和廣州等城市紛紛規劃郊區新城。北京規劃順義、大興、亦莊、昌平和房山新城作為承接中心城區適宜功能、服務保障首都功能的重點地區。上海規劃松江、嘉定、青浦、奉賢和南匯新城作為在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。廣州規劃花都、番禺、從化和增城等作為疏解廣州主城區人口和功能的承接區及外圍綜合性服務區。蘇州的昆山、太倉、張家港、常熟等則一貫是發展相對獨立的城市。然而，實現職住平衡的目標并不容易。大城市長期形成的“中心—外圍”結構，難以在短時間內轉化為“多中心”結構，虹吸效應比比皆是。在上海和北京，早前郊區新城的城市功能不全，在生產和生活等方面都高度依賴中心城區，事實上扮演著衛星城的角色。因此，近年來，北京、上海等超大城市又都重新提出規劃，要向郊區新城疏解中心城區過密人口和服務功能，進一步做大新城。

在這種“中心—外圍”結構中，人口集聚和經濟集聚是兩個最容易體現的指標。在外圍向中心轉化的過程中區域人口集聚程度和經濟增長速度通常都會持續上升。因此，為了比較分析杭州郊區新城發展情況，本文從區域人口集聚和經濟增長兩個角度進行對比分析。在指標選取方面，地區生產總值(GDP)是表示地區經濟增長最常用的指標；財政收入反映當地政府的財政收入穩定情況，也更真實反映地方經濟增長狀況；人口比重是衡量一個地區城鎮化程度的重要指標，人口比重上升預示著該地區城鎮化在加速。在集聚度測量方面，常見的有區位熵指數、區域基尼系數等方法。本文采用2019年的截面數據，因此直接進行對比分析也可直觀反映情況。綜合考慮，本文參考夏驥(2020)研究成果，選取北京的大興、順義、昌平、通州，上海的嘉定、松江、青浦、奉賢，廣州的番禺、花都、南沙、增城，蘇州的吳江、昆山、常熟、張家港進行比較；選取GDP占全市比重、常住人口占全市比重以及財政收入占全市比重三個指標，衡量郊區新城經濟和人口集聚情況(29)夏驥：《上海郊區新城的歷史演變與未來發展》，《科學發展》2020年第11期，第47-56頁。。

(一)從人口集聚角度比較

目前，大城市常住人口居住地與經濟集聚區域往往并不一致。例如，北京的昌平、大興和通州的居住人口占比遠大于GDP占比，尤其是昌平和大興的常住人口占比(10%、7.95%)是GDP占比(3%、2.57%)的3倍多(見表1)，這說明北京實現“職住平衡”目標的壓力依然較大。廣州的番禺、增城也承受較大的上下班人口出行壓力。這種現象可能與北京和廣州主動規劃郊區新城承接主城區人口有著直接關系。2017年底以來，北京市屬行政單位陸續遷入通州，帶動數十萬人口從城區向外疏解。上海幾個郊區新城的職住相對均衡。蘇州幾個郊區市相對較為獨立，所以基本實現了職住均衡。

表1 2019年北京、上海、廣州和蘇州郊區發展情況(30)注：(1)數據來源于各城市統計年鑒和統計公報；(2)考慮疫情影響，采用2019年的數據。

從總體上看，杭州的職住也相對較為平衡，大部分區縣的GDP占比和常住人口占比較為一致(見表2)。“十五”以來，蕭山一直占據杭州常住人口約18%的比例。余杭的人口占比逐年提升，特別是從2015年的13.96%急速提高到2020年的20.13%，超過了蕭山。這反映出蕭山、余杭在吸納新增人口方面發揮了積極的作用，但是并不能充分反映它們在疏解杭州中心城區密集人口方面的成效。然而，富陽、臨安、桐廬、建德和淳安的常住人口占比逐年降低。其原因之一是這些區域缺乏高端的制造業和服務業，難以留住年輕人；

表2 “十五”以來杭州郊區發展情況(31)注：(1)數據來源于各城市統計年鑒和統計公報；(2)2020年蕭山區的指標數據不包含大江東部分；(3)2020年人口數據采用第七次全國人口普查數據。

二是缺乏高端、時尚的生活配套服務設施，使許多大學畢業生和部分對生活品質要求較高的人口無法在郊區得到相應水平的服務。在富陽、臨安、桐廬、建德和淳安等地的鄉村調研中發現，大量的青壯年人口都去了杭州市區工作，這也部分解釋了常住人口比例下降的原因。

(二)從增長極角度比較

蘇州的“多中心”格局最為明顯，因為下轄的昆山、張家港、常熟、太倉都具備強大的制造業基礎，在全國百強縣排名中基本保持前十位，而且各縣級市發展較為獨立。廣州郊區的經濟增長極也較為明顯，上海和北京四個郊區新城的經濟增長和財政收入比重都普遍較低。

相較而言，杭州的蕭山、余杭和濱江三個區在經濟總量和財政收入方面占比較高，與蘇州較為相似，在一定程度上體現了杭州多年來培育形成的“多中心”趨勢。“十五”以來，杭州周邊各區縣市GDP占全市比重總體呈現：蕭山>余杭>富陽>臨安>建德>桐廬>淳安。財政收入占比情況與GDP占比類似，總體呈現：蕭山>余杭>富陽>臨安>桐廬>建德>淳安(見表2)。由橫向比較可知，蕭山和余杭的經濟規模較大，富陽、臨安、桐廬、建德和淳安的經濟規模較小。經濟增長是支撐郊區新城規劃發展的基石，只有依托產業發展，才能為新城建設提供源源不斷的發展動力。由縱向比較可以發現，從“十五”開始，余杭在全市的GDP比重和財政收入比重都在穩步提升，特別是余杭在引入阿里巴巴之后，經濟增長快速提升，GDP占比從2015年的13.34%提高到2020年的18.95%。蕭山是我國的經濟強縣，一直占據杭州市較高的經濟增長比重。

杭州行政區劃調整后，大江東區塊劃歸錢塘區，蕭山的GDP占比仍然有11.35%，錢塘區的GDP占比也有6.8%。蕭山和錢塘都具有深厚的制造業基礎，原來的下沙副城綜合發展較為成熟，因此未來蕭山和錢塘的經濟增長也都被普遍看好。余杭區拆分為新余杭區和臨平區后，估計GDP占比也可能分別在13%和6%左右。“一主三副”格局以來，臨平的定位是杭州的副中心，因此近20年的發展已經集聚了大量優質的城市服務資源，建立了相對完善的交通設施，未來城市發展重心也將更加聚焦；新的余杭區目前更像是以科技創新為主導的功能產業區，隨著火車西站樞紐建成以及“云城”規劃落地，余杭新城必將成為杭州的重要增長極。但是，富陽、臨安、桐廬、建德和淳安的經濟增長比重在不斷降低。從更加現實的財政收入來看，2020年富陽、臨安、桐廬、建德和淳安的占比均在4%以下，甚至還低于2000年的水平，也顯著低于同年份的GDP比重。不難發現，杭州的“中心—外圍”空間格局仍然較為明顯。

因此，從增長極角度看，蕭山、余杭、錢塘和臨平都具有較強的制造業和信息產業基礎，具備構建獨立新城、輻射周邊的經濟基礎。然而，富陽、臨安、桐廬、建德和淳安的經濟引擎作用難以充分發揮。為此，杭州又進一步提出了“因地制宜、揚長補短、特色發展”的思路，把郊區新城按資源稟賦分為三種類型。一是把產業先發優勢明顯、城市建設相對成熟的蕭山、余杭、臨平定位為重要增長極；二是把具有廣闊產業發展空間的錢塘、富陽、臨安打造為魅力新城區；三是把經濟總量較低但生態資源豐富的桐廬、淳安和建德打造成為大花園(32)《中共杭州市委關于制定杭州市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《杭州日報》2020年12月28日，第A01版。。通過不同定位、差異競爭，有助于各郊區新城實現資源合理配置，避免內部同質化競爭。

四、上海郊區新城建設對杭州的啟示

上海是我國最早規劃建設郊區新城的城市。建設期間，由于存在各種認知偏差、制度設計滯后、城市功能欠缺以及內外交通體系的缺乏，使得上海郊區新城的階段性目標也在動態變化，與預期目標仍存有差距(33)夏驥：《上海郊區新城的歷史演變與未來發展》，《科學發展》2020年第11期，第47-56頁。。為此，上海根據形勢變化不斷調整建設方案和規劃目標，反復強調郊區新城的獨立性和綜合性，并分層推進，將其逐步從“郊區的新城”建設成為真正的“新城”。上海經驗對杭州郊區新城的規劃建設具有借鑒意義。

(一)上海郊區新城的歷史演化和發展趨勢

改革開放以來，上海在不斷構建完善“中心城—衛星城—郊縣小城鎮”的城市空間結構(34)王劍、熊魯霞、黃吉銘：《理想的堅持與方法的探索——上海市城市總體規劃和建設發展70年》，《城鄉規劃》2019年第5期，第56-66頁。。這種以發展工業為主要任務的衛星城主導了20世紀八九十年代上海的城鎮體系建設，促進了經濟快速增長，但是城市功能極為薄弱(35)夏驥：《上海郊區新城的歷史演變與未來發展》，《科學發展》2020年第11期，第47-56頁。。

2000年前后，隨著城鄉關系的深刻變化，上海郊縣集中進行了一輪行政區劃調整，陸續對金山縣、松江縣、青浦縣、奉賢縣和南匯縣進行撤縣建區。《上海市城市總體規劃(1999—2020年)》首次提出了“郊區新城”的概念，并取消了“衛星城”，推進人口向郊區新城集聚。該規劃對郊區新城的定位是城市功能完善、產業結構合理的中等規模城市。郊區新城在布局上整合了原來衛星城、縣政府所在鄉鎮街道、重點發展鄉鎮和重點工業園區等。“十五”期間，上海重點規劃“一城九鎮”，其中“一城”指松江新城，“九鎮”包括高橋、楓涇等9個中心鎮。到2004年，上海又擴充了臨港新城、嘉定新城。然而，這些中心鎮由于產業支撐不足、城鎮配套設施滯后，大部分居民依然要到市區上班。中心鎮的布局依然未起到疏導城市中心區人口到郊區就業和居住的功能。

為加快促進中心城區人口疏解，“十一五”期間，上海進一步擴大郊區新城數量，由原來的3個逐步擴充到9個，其中重點依然是推進松江、嘉定和臨港3個新城的建設。郊區新城建設的重點是依托開發區和產業基地的建設，同步推進高速公路、軌道交通等交通基礎設施建設。“十一五”末期，上海每個郊區都在重點打造一座郊區新城，并基本奠定了上海城市整體空間格局。

“十二五”期間，上海進一步豐富了郊區新城的內涵。首次提出將郊區新城打造為“長三角地區綜合性節點城市”，提高了郊區新城的戰略定位，依據新城自身稟賦和特色，因地制宜進行產業引入和項目建設。例如，將嘉定新城、松江新城建成長三角地區綜合性節點城市；將南匯新城建成綜合性現代化濱海城市。另外，上海還提出了“產城融合”概念，強調在郊區新城建設過程中要緊密統籌產業基地、工業園區、服務區和居住區，進一步完善市內交通和樞紐網絡，提高教育、醫療、生活服務等配套設施數量和質量，強化產業發展與新城建設有機結合、綜合發展。

“十三五”時期，上海延續“多中心”思路，制定《上海市城市總體規劃(2017—2035年)》，將綜合條件較強的松江新城、青浦新城、嘉定新城、南匯新城和南橋新城五個郊區新城打造成為長三角城市群綜合性節點城市。從大城市群和大都市圈的高度重新審視郊區新城建設，將其定位從之前的“長三角地區”綜合性節點城市提升為“長三角城市群”綜合性節點城市。這意味著上海郊區新城發展不僅要緊跟上海市的大規劃，還要主動融入和承接長三角乃至全球資源的戰略布局，以一個獨立城市的姿態迎接全球化的機遇和挑戰。

(二)松江新城的規劃模式

松江新城位于上海市西南，距市中心約40公里，是上海最早規劃和重點建設的郊區新城，也是上海重要的先進制造業基地。根據《上海市城市總體規劃(2017—2035年)》《上海市松江區總體規劃暨土地利用總體規劃(2017—2035年)》，松江新城將發展成為長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節點城市，是上海國際大都市的西南門戶，是上海面向滬杭方向的綜合性服務區，要最終建成“科創、人文、生態”的現代化宜居城市。在空間格局上，整個松江區將規劃形成“一廊一軸、五帶四片”的空間結構，其中“一廊”為G60滬杭發展廊，“四片”為劃分的四個城市戰略片區：新城片區、東北片區、西北片區、浦南片區，并賦予不同功能(見圖3)。

圖3 上海市松江區空間規劃示意圖

松江新城規劃范圍涵蓋7個鄉鎮街道、國家級松江經濟技術開發區和出口加工區，包括城市生活區、工業園區、科技園區、大學城，規劃人口約74.7萬人。在產業發展方面，松江新城以長三角G60科創走廊國家戰略平臺優勢為依托，在以下四個方面實現重點突破：一是以智能制造裝備為主導，可依托現有的龍頭和重點企業；二是聚焦新一代電子信息產業，以集成電路產業為核心，提升現有電子信息企業發展能級；三是發揮佘山國家旅游度假區輻射帶動作用，依托傳統影視產業基礎，發展旅游影視產業；四是加快引進建設一批重大項目和創新平臺，培育發展生物醫藥、工業互聯網等產業。

(三)上海郊區新城建設的啟示

1.產業具有支撐性。上海郊區新城源于早期以工業為特色的衛星城。例如，松江衛星城的儀表輕紡工業，嘉定衛星城的電子和科研，閔行衛星城的機電工業，安亭衛星城的汽車工業以及吳涇衛星城的化學工業等，都具有深厚的工業土壤。隨著產業結構的調整與升級，目前上海重點打造的五大新城，其產業集聚已具備相當的基礎，如松江的G60科創走廊、嘉定的智能汽車、青浦的華為研發中心、奉賢的東方美谷、南匯的集成電路和人工智能。

2.政策具有連貫性。“十五”初期上海首次提出“郊區新城”的概念，打造松江新城，后期將新城數量擴大到3個；“十一五”期間，又將3個逐步擴充到9個；“十二五”期間，在延續政策的情況下突出因地制宜，打造不同特色新城；“十三五”和“十四五”時期重點打造基礎較好的五大新城，并把“郊區新城”升級為“新城”。20年來，上海一直在圍繞新城做文章，努力實現多中心化發展。

3.定位具有戰略性。2000年前后，上海集中進行大規模撤縣建區，并提出了“郊區新城”規劃，既要做大城市規模，又要實現多中心化發展。2010年國務院批準長三角區域規劃后，上海迅速提出了要將郊區新城打造成為“長三角地區綜合性節點城市”。2018年長三角一體化發展戰略正式提出后，上海從大城市群和大都市圈的高度重新審視郊區新城建設，將定位從“長三角地區”綜合性節點城市提升為“長三角城市群”綜合性節點城市。上海能根據國內和國際發展趨勢對郊區新城發展定位迅速作出回應和調整。

4.規劃具有全局性。郊區新城具體規劃立足于整個行政轄區發展戰略，并將郊區新城作為本區發展的戰略重心和核心驅動。體現在范圍上，新城的規劃面積要足夠大、要素要足夠豐富。例如，松江新城涵蓋了7個鄉鎮街道，包括城市生活區、經濟開發區、工業園區、科技園區、大學城等，規劃人口約75萬人，并以松江新城為戰略核心帶動松江全區向G60科創走廊協同發展。小規模的新城只能作為本區縣的一個增長板塊，其要素資源難以支撐成為區域發展的主角。

五、對杭州郊區新城規劃發展的建議

郊區新城通常承載著三種任務：一是加快經濟增長，打造區域發展新增長極；二是促進產城融合發展，實現職住均衡；三是疏解大城市中心城區過密人口與城市功能。杭州“十四五”規劃提出，推進郊區新城建設，遏制城市單體規模無序蔓延，形成“一核九星”的多中心、組團式發展形態。這契合了當前對職住均衡的呼吁，但是在郊區新城規劃理念上還應適度超前，不僅要合理定位郊區新城與杭州主城的關系，尋找自身的角色定位，形成組團式發展形態，而且還應該考慮與毗鄰區域的聯動，著眼于浙江大灣區、大花園、大通道、大都市區建設，著眼于長三角一體化布局。

(一)將郊區新城打造成為區域增長極

1.打造區域增長極是郊區新城的基礎定位。早期全國各地規劃建設衛星城的主要目的就是發展工業；近年來，各地規劃郊區新城的首要任務是發展地方經濟，打造“多點位”經濟增長空間，提升要素邊際生產效率。作為浙江沿海城市，杭州要解決城市中心城區空間狹小的問題，就應該充分發揮郊區腹地的空間增量，培育多極增長的經濟發展空間格局。對產業先發優勢較為明顯的部分郊區，要支持和強化產業特色，形成多極增長，提早預防數字經濟增長進入穩定期后杭州經濟增長的動能問題。

2.郊區新城需要為傳統制造業提供棲息地。早前杭州在“退二進三”中流失了一些優秀的工業企業，而目前也有一些大企業由于各種外部因素正面臨搬遷的困境。在當前杭州制造業轉型滯后的情況下，更應該在郊區新城為這些大企業提供發展空間，以期為杭州作出更大貢獻。因此，在新一輪的郊區新城規劃中，要堅決摒棄“制造業低端論”的思想，不能只注重熱門的信息產業，也要重視傳統制造業，為城市工業經濟可持續發展提供強大支撐。

3.郊區新城還要成為先進制造業的主陣地。發展新制造業是當前及未來城市經濟高質量發展的核心動力。上海在每個郊區新城都布點了新制造業：國家智能網聯汽車(上海)試點示范區落戶嘉定新城，集聚發展新能源和智能網聯汽車、智能傳感器等產業；華為研發中心落戶青浦新城，推進上海新型基礎設施建設和智慧城市建設。杭州郊區新城也需要在現有基礎上引導先進制造業做大做強。如果杭州每個郊區新城都有一到兩個主導特色產業，就能集聚數萬乃至數十萬高端制造人員、研發人員。這些人員工作、生活都在郊區新城，高水平的產城融合就可能實現，郊區新城也將真正成為杭州增長極。

(二)將郊區新城打造成為綜合性城市

1.不能忽視“兩張皮”問題。為了增強地區發展動力，杭州幾乎所有郊區縣在轄區周邊規劃建設不同類型的產業園區。然而，往往由于過分注重工業企業的集聚，使園區缺乏社區單元和生活氣息。原有區域范圍內的項目開發建設，多數仍然由工業園區和城鎮街道各自負責，在實際工作中缺乏溝通和協調，“兩張皮”現象普遍存在。與此同時，由于缺乏工業企業帶來的大量稅收支持，屬地或相鄰城鎮只能依靠傳統的消費服務獲取經濟收入，使得城鎮經濟增長動力受限，始終難以做大做強。因此，要解決工業園區游離于新城之外的現象，就要解決“兩張皮”問題，必須把各類工業園區納入郊區新城規劃和管理，讓園區的產業滋養郊區新城，讓郊區新城的服務保障園區建設，形成產城融合，實現職住平衡。

2.不能輕視城市功能建設。多數地方政府認為建設郊區新城就是要大規模開發建設，往往注重項目開發而忽視如何更好地承接城市服務功能，培育高層次的科教文衛資源。為此，杭州郊區新城規劃建設一定要緊緊圍繞“產業特色突出、服務功能跟進”原則，以打造綜合性城市為最終目標，首要解決職住分離的問題，著力培育并逐步實現生產、生活、文化、科技和生態等功能集聚發展。而實現這些功能的前提是要讓郊區新城有自我造血功能，需要在符合杭州市總體規劃前提下賦予郊區新城更多的城市規劃、服務配置和土地利用等方面的權力。

3.不能忽略疏解中心城區人口的任務。經驗表明，郊區新城由于相對較低的住房成本和制造業集聚，容易吸納城市新增人口，但難以有效疏解城市核心城區過密人口。各新城就業輻射范圍仍主要集中在其所屬行政轄區內，對所屬區縣以外地區的就業吸引力較弱(36)鈕心毅、丁亮、宋小冬：《基于職住空間關系分析上海郊區新城發展狀況》，《城市規劃》2017年第8期，第47-53頁。。因此，想要疏解中心城區人口到鄰近郊區，需要先將人口“引出去”，再把人口“留下來”。“引出去”最好的辦法還是大力發展先進制造業，吸引城區高素質人才去郊區新城工作；“留下來”就是要將教育、醫療衛生等資源性功能向郊區新城疏解。

(三)將郊區新城打造成為杭州都市圈節點城市

1.提高戰略定位，放眼都市圈。如果說“綜合性城市”側重于實現產城融合、內部循環，解決職住平衡，那么“節點城市”則側重于實現對外合作、外部循環，構建城市群落。隨著長三角一體化發展的不斷推進，上海將郊區新城定位于長三角乃至世界級城市群。杭州雖然不具備上海的能級，但隨著杭州都市圈的快速發展，應該也有能力把郊區新城的規劃發展融入杭州都市圈的整體框架。要將郊區新城作為杭州都市圈中的節點城市，而非僅僅是杭州市的新城，要加強與毗鄰城市的一體化進程，在交通、生產、物流、服務及信息等領域發揮重要樞紐功能。推動杭州郊區新城與毗鄰區域的一體化合作，通過產業共興、邊界共融，實現城鄉共富。

2.突破傳統思維，統籌全區域。要實現“郊區的新城”向“郊區新城”轉變，就應打破對傳統新城的認識，堅持系統觀念，以區域整體轉型升級的思維統籌協調區縣內數個新城、開發區、工業園區和其他功能區之間的關系，構建有機結合的通道，形成一個有凝聚力、輻射力、更加廣義的“郊區新城”。例如，上海的松江新城，規劃涵蓋了7個鄉鎮街道，涵蓋了城市生活區、工業園區、科技園區、大學城等。杭州郊區新城規劃范圍也應著眼于這個層次的定位，將本區縣內分散的各類“小新城”和大小園區有機結合起來，形成一個“大新城”。只有這樣，才能更好配置全區資源，形成合力，有效發揮樞紐作用，體現出節點功能。總的來說，郊區新城規劃的起點要高，要有系統的、集成的規劃布局，對未來的長期發展留下足夠的拓展和想象空間。

六、結論及研究不足

建設郊區新城是解決當前和未來我國特大城市中心城區人口和功能過密等問題的重要策略。但從實踐看，各地區對郊區新城的理解并不一致，特別是對郊區新城的規劃范圍和目標定位缺乏前瞻性，使郊區新城在建設過程中往往容易偏離理想目標。本文以杭州為例，對我國特大城市郊區新城建設進行思考，通過與國內城市的比較分析，總結和借鑒上海郊區新城的經驗，提出杭州郊區新城規劃發展的建議。筆者認為，像杭州這類能級的城市，在規劃建設郊區新城時應該努力做到以下三個方面。首先，要將郊區新城打造成為城市的經濟增長極，為傳統制造業和先進制造業提供棲息地。其次，要將郊區新城打造成為綜合性城市，疏解城市核心區過密人口和功能，實現職住平衡。在這個過程中要特別注意園區(管委會)和城鎮街道在實際工作推進中“兩張皮”的問題。最后，要立足大都市圈的框架，將郊區新城打造成為節點城市，實現區域一體化發展。這一過程需要打破傳統的新城概念認知，堅持系統觀念，統籌全區縣的資源，實現“郊區的新城”向“郊區新城”轉變。

本文還存在以下四方面的不足。第一，郊區新城規劃建設是一個復雜的動態過程，而本文對這一過程的理論闡述較為薄弱，特別是在理論模型構建方面不夠深入。第二，在城市比較分析過程中采用的指標變量不夠全面。事實上，衡量職住平衡的指標除了GDP、常住人口和財政收入外，還需要有早晚高峰地鐵、公交的通勤數據。這些通勤數據能更直接反映就業人口在城市范圍內的流動情況，但是這些數據的獲取較為困難。第三，本文在城市比較分析中采用了截面數據，無法在趨勢上進行比較，如果采用面板數據則分析將會更加深入。第四，由于篇幅關系，未對國際上一些典型的郊區新城進行分析和總結。上述問題有待在后續研究中進一步解決。